论创意产业园发展中地方政府行为的优化

童小琴

(中共泉州市委党校 市情研究所，福建 泉州 362000)

创意产业园是创意产业规模集聚的特定地理区域，是集生产、交易、休闲、居住为一体的多功能园区。地方政府只有优化其在创意产业园发展中的行为，更好地履行管理和服务职能，才能有效促进创意产业园可持续发展。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。创意产业园作为发展创意经济的一种平台，同样需要市场与政府双轮驱动，既发挥市场机制对园区建设的资源配置作用，又发挥地方政府对园区发展的宏观调控功能。

一、创意产业园发展中地方政府行为优化的原则

地方政府作为地方经济的管理者，在创意产业园发展中扮演着十分重要的角色。市场经济条件下，地方政府只有坚持有所为、有所不为的原则，才能推动创意产业园健康发展。

1.以市场决定作用为地方政府行为的基点

在当下的全球化消费时代，市场需求的精神化、个性化，大众消费的时尚化、浪潮化，使得创意创新应运而生。创意产业园之所以产生，主要源于市场需求的利益驱动，即创意人才、创意企业等市场主体试图在创意创新中寻求利润和机会。无论是国外的大多数创意产业园，还是国内早期的一些创意产业园，都是在艺术家、设计师、工程师等创意人员的创新驱动力或开发商、投资商、管理者等社会力量的商业驱动力下产生的。比如纽约SOHO(苏荷)区、北京798 艺术区、杭州LOFT49 创意产业园等，原本都是被废弃的旧厂房、旧仓库，但这些旧建筑由于空间宽阔且租金低廉，在市场机制的调节下，实现了对创意人才和创意企业的吸引聚集，最终发展成集艺术、时尚、购物、休闲于一体的创意产业园。

社会主义市场经济条件下，市场机制是创意产业园形成的内生动力，地方政府的支持和推动仅是创意产业园发展的助力;企业是创意产业园运行的“主力军”，地方政府只是创意产业园形成和发展的“推手”。要促进创意产业园健康发展，地方政府必须以市场决定作用作为自身行为的基点，积极发挥某一区域的资源、区位、技术等市场因素的驱动作用;必须尊重创意园区和创意企业的市场主体地位，努力培育和创造有效率的市场环境，吸引创意人才和创意企业集聚在创意产业园发展创意经济。

2.以间接宏观调控为地方政府行为的界限

科学界定地方政府在创意产业园发展中的行为边界，不仅是地方政府转变自身职能的需要，更是创意产业园实现良性发展的需要。据此，凡是应该由市场调节和市场主体所为的，地方政府就不应越俎代庖。地方政府不宜直接干预园区的运营，而应通过宏观调控手段作用于园区的发展。具体而言，地方政府承担与履行的是市场机制与社会机制承担不了的职能，即在市场失灵时对创意产业园进行必要的宏观调控，从宏观上指导、规范创意产业园的发展，为园区及入驻企业营造一个健康有序的制度环境。包括加强对园区的战略规划、审核认定、统筹协调、租金管理，协调好园区与科研院所、高等院校等多方面的关系，为园区企业提供财政扶持、知识产权保护、员工职业培训等。为此，地方政府应转变管理方式，即从事务性微观管理转向指导性宏观管理，充分尊重广大企业和人才的选择权和自决权。

3.以完善公共服务为地方政府行为的重心

公共服务体系是发展创意产业园极为重要的外在环境支持，地方政府对创意产业园的职责是“运营”还是“服务”，关系到创意产业园的发展前景。创意产业园发展的核心要素是创意阶层，R. Florida(2002)指出，创意阶层拥有高收入，强调工作的灵活性与生活的安定性，对于城市生活的舒适和便利程度的要求要高于其他阶层。因此，洁净的生活环境、稳定的社会治安、完善的公共设施、便捷的交通和通信，成为吸引创意人才的先决条件。［1］实践表明，创意企业和创意人才大多选择在具有浓厚文化底蕴的“三T”(即技术、人才和包容)型城市集聚。那些技术发达、人才密集和高度开放的国际大都市，如纽约、伦敦、香港等，往往都是创意产业园最集中、最发达的地区，主要原因在于这些“三T”型城市具有完善的基础设施、优越的区位条件和巨大的高级生产要素优势。［2］因此，地方政府在赋予园区与入驻企业充分主导权的同时，应把行为重心放在为园区和企业发展提供全方位的公共服务，包括良好的电力、供水、交通、通信网络等基础设施和优质的社会保障、社会治安、文化教育、卫生保健等社会服务。

二、地方政府行为与创意产业园发展要求的差距

近些年，在发展和繁荣文化的大背景下，各级党和政府高度重视文化产业，创意产业园在很多城市拔地而起。但与此同时，由于地方政府行为的越位、缺位与错位，创意产业园发展中出现了不少乱象。

1.地方政府对创意产业园发展存在思想误区

发展创意产业是城市经济实现“退二进三”的重要举措，创意产业园是创意产业规模化、集约化发展的重要载体，一定程度上可以促成创意价值链的完整实现，同时也利于形成园区的品牌效应。但是，创意产业园仅仅是促进创意产业发展的手段之一，而决非发展创意经济的唯一业态。

实践中，一些地方政府往往把“建设创意产业园”与“发展创意产业”画上等号，认为“发展创意产业离不开创意产业园”，“有了创意产业园就有了创意产业”。其结果，一些地方在创意产业基础薄弱的情况下，试图依靠建设创意产业园，凭空打造创意产业;一些地方为了追求GDP，甚至下达了建设创意产业园的硬性指标。这种“为建园区而建园区”的做法，使得不少创意产业园的发展流于形式，面临“有园无产业”的窘境，且易引发地区间的过度竞争。数据显示，只有不到10%的创意产业园真正盈利，超九成处于亏损、招商难局面。［3］

2.地方政府对创意产业园的微观干预比较多

在我国创意产业园发展的早期阶段，一些创意人才、创意企业由于市场需求自发地聚集在特定区域进行创业，在市场供求机制的主导作用下形成创意产业园。之后，随着党的“十六大”把文化产业提到前所未有的高度，文化产业不断被上升为国家战略，地方政府发展文化产业的热情日益高涨，创意产业因此被视为城市发展新的增长点，创意产业园则被视作地方招商引资的工具。由此，最初自发形成创意产业园的模式越来越多地被政府挂牌发展创意产业园的模式所替代，地方政府日益成为创意产业园的主要投资者和建设者。

总体而言，国内创意产业园大多以“政府主导、社会参与、市场化发展”模式建设，通过政策和财政扶持推动土地、劳动力、资源、市场、配套设施等要素在园区集聚，凭着优惠政策招商建园，而不是市场力量自发驱动。［3］近些年，在地方政府强势推动下，创意产业园遍地开花。但由于忽视市场机制的作用，一些问题日益凸显，诸如园区数量过多，资源过于分散;园区缺乏特色，建设模式雷同，产业结构相似;园区间相互分离且各自为政，缺少分工合作等。

3.地方政府对创意产业园的规划引导不充分

发展创意产业园需要大量投入，且产生效益需要较长时间，因此园区建设离不开科学合理的规划。比如一些城市的创意需求并不大，需要地方政府从战略高度对创意产业园的数量与规模进行适度控制。但实践中，一些地方政府往往希望在任期内马上看到政绩，未能对当地的文化资源、创意人才、创意需求等进行深入调研，而是仅从经济发展的眼前利益出发，盲目建设园区。另外，创意产业园的管理主体涉及宣传部、发改委、文化、广电、出版、工商等多个部门，各部门职责不清、业务交叉，部门间缺乏协调，这种多头管理体制严重影响了创意产业园的前期规划和后期管理。

政绩至上的管理理念和政出多门的管理体制，是地方政府规划引导缺失的重要根源。其结果，创意产业园过多过滥，甚至陷入混乱无序的竞争状态。一些创意产业园入驻的主要是餐饮娱乐企业，真正的创意企业寥寥无几，园区文化气息淡薄、创意氛围不浓，使得创意产业园名不符实;一些创意产业园甚至出现地产化倾向，园区里只有写字楼、商铺，创意产业园因此演变成“以创意之名行租赁创收之实”的地方;创意产业园地产化也使得园区租金跟随周围房地产价格不断上涨，一些原本已经入驻的创意企业和创意人才迫于成本压力不得不退出园区。

4.地方政府对创意产业园的公共服务不到位

创意产业园发展过程中，地方政府不仅仅要完善硬件基础设施，更要提升服务软环境。但实践中，地方政府往往重硬件轻软件，致使创意产业园发展受到制约。目前创意产业园发展的主要瓶颈在于传统教育无法提供创意土壤、创意企业缺少资金支持、知识产权缺乏有效保护等。

首先，人才培养机制无法适应园区发展需要。创意人才是创意企业和投资接踵而来的先决条件，而创意人才需要宽广的知识视野和较强的创新意识。但是，我国应试化的传统教育方式，很大程度上限制了广大青年的创意思维与创造能力。由于课程设置及教学方式的局限性，使得高等院校的专业教育与市场对创意人才的需求明显脱节，尤其表现为高端原创设计人才严重匮乏。其次，投融资政策无法满足企业发展需要。创意企业规模通常较小，无力提供有形资产作为银行贷款抵押，因而投融资政策是创意企业获取资金支持的最主要渠道，但目前大多数地方政府在投融资政策方面的规定远不能满足创意企业的现实需求，政策的针对性和可操作性不够强，政府的投融资服务不够健全。最后，知识产权保护滞后于实践需要。创意产品开发成本高且极易被低成本模仿，唯有严格保护知识产权，才能调动创意企业及创意人才的创新积极性，确保创意产业园可持续发展。与实践需要相比，我国地方政府的知识产权管理水平明显落后，知识产权管理部门分散、侵权打击不力、诉讼程序繁琐、维权成本高昂等体制瓶颈较为突出。

三、创意产业园发展中地方政府行为优化的思路

针对地方政府行为与创意产业园发展要求的差距，地方政府应不断优化行为，将经济管理职能的重点放在政策调节、规划引导、公共服务等方面，为创意产业园持续健康发展提供有力保障。

(一)遵循市场经济规律，加强对创意产业园的战略规划

与其他园区不同，创意产业园适合在历史文化底蕴浓厚、城区基础设施便利、创意人才丰富的城市发展。地方政府应根据创意产业园的特点，尊重市场规律，遵循“政府引导、市场主导、企业主体”的分工模式，对创意产业园进行积极的规划引导。

1.依据市场状况进行科学规划

地方政府应在充分了解城市产业基础和创意资源的前提下规划建设创意产业园，既不能片面追求园区数量，盲目上项目、铺摊子，也不能只注重园区、基地等硬件建设，而忽视城市人文环境、执法环境等软件的提升。

2.尊重市场主体的意愿和选择

地方政府在规划建设创意产业园时，应充分考虑创意园区、创意企业和创意人才的需求，引导他们建立多种形式的利益联结机制，但应避免行政干预。

3.科学把控创意产业园的定位

要真正发挥创意产业园对创意企业和创意人才的集聚功能，就必须引导园区按照创意产业的定位要求进行招商引资，要防止创意产业园演变成一般的餐饮场所或娱乐场所或高档写字楼。

4.遵循地域根植和横向互补原则

地方政府在规划引导创意产业园时，要因地制宜、合理布局，切忌脱离实际、搞重复建设。一方面，要遵循地域根植原则，立足当地资源，突出地方特色和比较优势，园区涉及的产业类型应充分体现地方特色文化，由此将园区建成传播地区文化的载体;另一方面，要遵循横向互补原则，引导当地不同园区错位发展，即每个园区根据自身特色开发主导产品，形成园区自身的文化品牌，既防止地区间的园区结构雷同，又避免同一地区不同园区间的产业趋同。

(二)提高政府服务质量，完善对创意产业园的公共服务

为提高公共服务水平，地方政府要着力落实五项任务、打造三个平台，从法律、政策、人才、资金、市场等多方面创造良好环境，以确保创意产业园健康有序发展。

1.落实五项任务

(1)健全配套设施。地方政府要不断改善交通、通信、绿化、用水、用电、停车等基础配套设施，确保各种市政设施运行顺畅，为创意产业园创造良好的外部环境。(2)改善生活环境。地方政府应加大公共财政投入，健全公园、广场、体育场、图书馆、博物馆、文化馆、影剧院等文体休闲娱乐设施，完善社会保障、医疗卫生、住房保障、文化教育、公共安全等基本社会服务，切实为广大创意人群提供舒适宜人的生活环境。(3)营造创意氛围。一方面，地方政府要为创意人才营造良好宽松的文化创作氛围，通过创建小规模、有活力、街头形式的各种文化便利设施，举办艺术展等文化活动，促使创意人群彼此互动交流，从而激发更多灵感和创意;另一方面，地方政府要努力营造一个为所有受众共同体验和共同参与的创意环境，为市民及游客提供多渠道接触创意产品的机会，让他们能够感悟和体验创意空间，认同和向往创意生活。(4)完善扶持政策。地方政府必须强化服务意识，通过出台金融、财政、税收、用地、人才引进等方面的优惠扶持政策，吸引各类创意企业入驻与集聚。(5)凝聚服务合力。为扫清多头管理体制的障碍，杭州、上海等地成立了文化创意产业办公室或文化创意产业推进领导小组办公室。鉴于此，其他地方可以设置类似的协调机构，负责协调文化、广电、出版、工商、国土等部门，从而形成合力，对创意产业园进行统一规划、统一指导。

2.打造三个平台

(1)创意人才培养平台。支撑创意产业园发展的关键是大量受过高等教育且具有独特创意个性的人才，而高校和企业的联合培养能让青年学生快速融入企业创新，缩短人才培养周期。地方政府应立足本地，从培养地方性的创意人才做起，在当地高校开设特色专业及课程，有针对性地培养企业发展所需的创意人才，并鼓励高校打通学科壁垒，着力培养文化创作和经营管理兼备的复合型人才，同时搭建园区企业与高校进行人才对口培养、实习、交流的平台，为创意产业园提供人才支撑。(2)投融资服务平台。鼓励园区及入驻企业与银行、担保机构、小额贷款公司等金融机构及创业投资基金合作，深入探索贴息补助、担保补贴、奖励等投融资扶持措施。同时引导社会各界增加对创意产业园的资金投入，建立健全以政府投入为引导、企业投入为主体、社会资金广泛参与的多元化投入机制。［4］(3)知识产权保护平台。地方政府要整合现有知识产权相关管理部门职能，同时积极发挥行业协会等非政府组织的职能，形成有效的管理合力，提高知识产权管理水平和效率;支持有条件的园区建立企业知识产权保护联盟，增强创意企业在注册商标、申请专利、版权登记和维权诉讼等方面的积极主动性;同时加大知识产权保护的执法力度，建立维权举报奖励制度，严厉打击各种侵犯著作权、专利权和商标权的行为，切实保护创意人群的合法收益和创作热情。

(三)凸显行业协会地位，确保协会有效承接政府转移职能

只有建立地方政府退出机制，让市场发挥决定作用，才能促进创意产业园可持续发展。为此，必须鼓励支持成立创意产业协会，以承接地方政府转移职能。目前，国内的创意产业园虽然具备了一定的企业集聚功能，但是相关配套服务建设滞后，使创意与企业、产品与流通并未形成连贯发展的态势，更难以在创意与其他直接关联环节之间形成整体协同的效应，从而大大限制了创意产业的提升发展。［5］这就更需要发挥创意产业协会的统筹协调功能。创意产业协会作为政府与市场的桥梁，可以为创意产业园及园区入驻企业提供项目招商、市场调查、信息咨询、专利申请等方面的中介服务。地方政府可以通过直接移交、委托或授权等方式，将部分技术性、事务性职能，诸如决策咨询、园区认定、园区评选、策划展会、组织论坛、人才培训等事务性公共服务项目，转移给创意产业协会，同时按照“费随事转”和“政府购买服务”的原则，给予创意产业协会相应的物质和经费保障。以人才培训为例，由于我国高校的专业教育存在理论教学与实践相脱节的现象，创意企业新招聘的员工往往需要再次接受专门的职业培训。为减轻创意企业负担，地方政府有责任为其提供培训服务，但这并不意味着政府要亲自组织员工进行职业培训，而是可以采取地方政府出资、创意产业协会组织培训的方式。创意产业协会有效承接地方政府转移的部分职能后，前者可以增强独立性与自主性，提升行业自律与行业服务的效果;后者则可以减少事务性职能，凸显宏观调控与公共服务的功能，从而真正优化地方政府行为。

［1］王志成，谢偑洪，陈继祥.产业经济城市发展创意产业的影响因素分析及实证研究［J］.中国工业经济，2007(8):52.

［2］毛磊.文化创意产业集群的深化与发展［M］.南京:江苏大学出版社，2013:134.

［3］车兰兰，武雪梅.盈利园区不超10% 文创产业园要探索盈利之路［N］.北京商报，2012－06－15(3).

［4］王如忠.上海文化创意产业发展的战略思路与对策研究［J］.上海经济研究，2007(10):82.

［5］2012—2013年中国文化创意产业发展影响因素分析［EB/OL］. (2012－09－11)［2014－06－18］. http://www.askci.com/news/201209/11/1115113928286.shtml.