我国城市外来流动人口政策进展、问题与对策

黄晨熹

摘 要：我国在世界上不仅拥有规模最大的总人口，而且拥有规模最大的迁流人口。自改革开放以来，大规模城乡人口迁移流动已成为我国社会经济转型的重要内容。新世纪以来，外来流动人口更是成为城市社会政策突破原有体制束缚、实现制度创新的重要因素。总体而言创新进展明显，但问题和挑战依然突出。试图在简述我国城市外来人口社会政策发展阶段所存在问题的基础上，提出进一步完善我国城市外来人口政策的对策和建议。

关键词：城市；外来流动人口；政策与对策；建议

Abstract：China not only has the largest population in the world but also the most transient population. Since the Reform and Opening-up， large scale of population migration between cities and the rural areas has become an important part of the social and economic transformation of China. Since the new century began， transient population has even become an important factor for the social policies of cities to break through the limitation of former systems and realize system innovation. Generally speaking， innovation has made great progress but there are still very serious problems and challenges. On the basis of giving a brief description of the problems existing in the present social policies about the transient population of Chinese cities， the countermeasures and suggestions for further improving the transient population policies of Chinese cities are proposed.

Key words： city；transient population；policies and countermeasures；suggestions

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-03-04（7）

1 导论

我国第六次人口普查结果表明，2010年流动人口规模达到2.2亿，约占当年总人口的16.5%。据预测，2050年流动人口规模将进一步增至3.5亿左右（周婷玉，2010）。自改革开放以来，大规模城乡人口迁移流动已成为我国社会经济转型的重要内容。新世纪以来，外来流动人口更是成为城市社会政策突破原有体制束缚、实现制度创新的重要因素，总体而言进展明显，但问题和挑战依然很大。本课题试图在简述我国城市外来人口社会政策发展阶段、评析其主要存在问题的基础上，针对外来人口特征和我国社会经济发展特点，提出进一步完善我国城市外来人口政策的对策和建议。

2 我国城市外来人口社会政策的发展阶段

在计划经济时期，由于受到户籍等相关制度的束缚，除了出于政治目的的大规模的强制性迁移（如大小三线建设和上山下乡运动）外，人口自由迁移流动的规模微乎其微。1970年代末以降，随着农村改革和农村剩余劳动力的释放，以农村劳动力为主的乡镇人口迁移逐渐显山露水，并成为改革开放三十多年来最重要的社会经济现象之一。然而，农村劳动力的乡城迁移并非一帆风顺。回顾人口迁流政策的演变过程，政治经济学在决策过程中扮演重要角色（Cai，Du，& Wang，2009），人口迁流政策的演变过程就是中央和地方、本地人口和外地人口相互博弈的过程。概言之，我们可以用一波三折来描述国内迁移政策的演变进程。

2.1 1949-1957年为自由迁徙期

政府为快速推进工业化，采取了让农村居民向城市自由迁移的政策，大量农村居民进入城市转为工人和城市居民。1954年的宪法曾明确规定，“公民有居住和迁徙的自由”。

2.2 1958-1978年为严格控制期

由于前一阶段农村人口大量涌入城市，对城市发展产生严重冲击，城市食品供应出现短缺，因而政府不得不采取强硬措施，严格控制农村人口盲目流入城市。1958年中央政府颁布《户口登记条例》，明确规定农村人口不可以自由进城做买卖或找工作，也不能放弃土地。1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，严格限制从农村迁往城市、集镇的人口，从而通过行政手段，人为阻断人口城乡流动。1975年宪法修订时，删除了“居民有居住和迁徙的自由”的条款。从1950年代后期到1980年代初期，农村人口乡城迁移基本处于停滞状态。

2.3 1979年至今为稳步推进期

改革开放后，随着城乡经济体制改革的不断深入，一方面农村剩余劳动力逐渐显现，另一方面东部沿海地区快速发展导致劳动力需求扩张，城乡人口迁流的势能不断加大。在这样的背景下，政府开始逐渐放宽城乡流动的限制。不过，尽管民间对自由迁徙权的呼声此起彼伏，但由于种种现实制约，短期来看全面放开的可能性依然不大。

2.4 1979-1988年为管制松动期

1984年中央一号文件允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，即农民可以在自己解决生存问题的条件下进城务工。但相对而言，该时期城乡人口流动规模不大。

2.5 1989-1999年为疏堵调控期

由于农村人口大量流向城市，形成“民工潮”，对交通设施和城市基础设施产生巨大冲击，同时，大量农民进入城市就业，造成城乡就业人口的直接竞争，加上经济出现短暂衰退，城市就业形势有所恶化，引发城市居民诸多不满情绪，促使各级政府不断出台调控措施。①即便如此，乡城人口流动依然我行我素，增速不减。政府调控政策只能做出调整，由初期的“堵”改为后期的“疏堵结合”。这意味着农村人口自由流入城市的权利得以为继，但受到各种就业限制。

2.6 2000年至今为逐步公平对待期

该阶段政府开始逐步清理和取消针对流动人口的流动和就业限制，积极维护流动人口权利，同时推进户籍制度改革和相关的社会福利制度改革。2006年3月，国务院办公厅发布《关于解决农民工问题的若干意见》，首次全面系统地提出解决流动人口问题的一揽子措施，以冀为流动人口进城务工创造公平的社会环境。

3 我国城市外来人口社会政策的主要进展

3.1 流动人口纳入政策议程，管理方式和政策原则发生转变

一方面，流动人口已经成为中国社会经济发展的重要内容，它在促进城乡和不同地区之间的均衡发展和解决“三农问题”上均发挥了不可替代的重要作用；另一方面，由于受到复杂历史背景和利益关系所导致的现行制度的影响，流动人口受到各种不公平对待，对社会稳定产生直接影响。事实上，无论是推进城市化、城乡一体化，还是解决城乡差距、贫富差距，都绕不过流动人口这个坎。因此，近年来，在中央政府的强力推动下，各级政府逐渐将流动人口纳入城市社会政策对象范围，出台了不少旨在保护这个群体及其家庭成员之就业、教育、社会安全等方面权利、提升市民化程度的政策和措施。特别是2006年国务院办公厅颁布的《关于解决农民工问题的若干建议》，第一次全面系统地阐述了农民工政策的指导思想、基本原则、主要内容和实施方式，预示着流动人口社会政策一个崭新时代的到来。

与以往相比，该政策最重要的转变在于管理方式和政策原则。首先，从内外有别到一视同仁。作为合法公民，流动人口不应被区别对待，他们为社会经济发展做出了贡献，理应受到合理的对待。因此，“公平对待、一视同仁”成为近年来流动人口政策制定的思想基础。其次，从管理对象到服务对象。作为合法公民，流动人口不能只是被看成是接受管理的对象，也是各级政府的服务对象。政府在继续加强对流动人口引导和管理的同时，也要为他们提供必要的社会服务。再次从排斥到融合。城市政府和社会不再采用各种限制措施将流动人口排斥在城市主流社会之外，而逐渐采用市民化方法，促进流动人口特别是新生代流动人口（指出生在城市的流动人口）尽快融入城市社会。现实情况表明，流动人口不仅已成为城市产业工人的主体，也是城市新增人口的主要来源。尤其是1亿左右的新生代流动人口在经济社会发展中日益发挥主力军的作用。

3.2 各项政策稳步推进，流动人口流入地社会保护机制逐步完善

3.2.1 户籍改革不断深入，居留权基本得到保障

近年来，各地积极探索农民工在就业地落户的具体方法，陕西、重庆、宁波、成都等地制定了户籍制度改革办法。2011年政府工作报告也明确要求，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。而随着户籍改革的推进，入户城镇的流动人口数量有所增加，如广东省已有10万多农民工通过积分入户城镇。同时随着2003年收容遣送办法的废止，流动人口在城市的居留权基本得到保障。

3.2.2 大部分歧视性制度已被废除，就业安全程度明显提高

相对而言，流动人口的就业权的提高最为迅速和明显，这主要得益于一些法律法规的出台，其中包括2003年的《行政许可法》、2007年的《劳动合同法》和修订后的《劳动法》以及2010年《社会保险法》。各级政府每年都对拖欠工资问题集中处理，并试图建立常规性预防机制，如“两金三制”②等。而由于东部沿海地区出现民工荒现象，流动人口在工资方面的议价权也明显增加。加上最低工资制度的推行，流动人口工资水平明显提升。2010年，农民工月均收入达到1690元，比2005年的875元增长近一倍（徐博，2011）。但劳动合同签订率低、超时工作、工作环境差等问题依然存在。

3.2.3 中央政府加大投入，流动人口享受的社会福利项目逐渐增加

在社会保障方面，农民工参保人数和覆盖率逐年上升。2012年9月③农民工养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险的参保人数分别达到4453万、4922万、2609万、6995万，分别比2006年④增长了314%、108%、68%和176%。2011年流动人口养老保险、医疗保险参保率分别达到27.8%和35.6%（人力资源社会保障部，2010，2011，2012）。可以看出，虽然各项保险的覆盖面在逐年扩大，但离全覆盖还有很大的距离，且流动人口内部的社会保险覆盖率随户籍分化的现象仍然明显。2010年《社会保险法》出台，明确规定进城务工的农村居民依照本法可参加社会保险，有力推进了流动人口纳保工作。预计未来一段时间，流动人口参保状况将进一步改善，特别是在社会保险关系实现异地转续后。在社会救助方面，2011年获得社会救助的流浪乞讨人员人数达到241万人，比2003年增加了近3倍（民政部，2012）。但除此之外，流动人口仍无法享受流动地的其它社会救助。

在福利服务方面，流动人口子女入读公立学校的情况明显改善，切实保障了其受教育权利。2011年流动儿童在流入地公立学校、打工子弟学校和私立学校就读的比例分别为73.4%、11.4%和15.2%（国家人口计生委流动人口服务管理司，2012），公立学校接受了大部分流动儿童。可见在义务教育阶段，随迁子女逐渐能够公平的享受与流入地子女相同的教育服务，但学龄前和初中后教育所存在的问题仍有待解决。由于实施流入地属地化管理，大多数流动育龄妇女可以享受和本地妇女相同的计生服务（如避孕药具免费发放、孕产检）。2011年有近七成的流动人口中的育龄妇女在流入地接受过至少一项计生服务，其中避孕节育情况检查、避孕药具、上/取环手术和生殖健康/计划生育咨询服务免费比例分别是，90.5%、94.7%、69.7%、98.5%。流动人口及其家庭成员可以享受大部分基本公共卫生服务，如儿童防疫（国家人口计生委流动人口服务管理司，2012）。但由于经济收入较低，流动人口对医疗服务的利用相对较少。在公共就业服务和职业培训方面，大多数项目都内外一致，农民工接受各类培训的机会逐年上升。政府还提供了诸如农村劳动力转移就业培训（2009年1100万人次）、企业在岗农民工培训（2010年318万人次）、进城务工农村劳动者技能培训（2010年704万人次）等多种类的培训项目（人力资源社会保障部，2010，2011，2012），以提升农民工的劳动技能和竞争力。但由于流动人口具有自己的求职方式，对政府机构信任度不够，加上政府机构宣传不力，造成这些公共服务利用率不高。在住房方面，2011年仅有4.1%的流动人口缴纳住房公积金，75.3%的流动人口在城市租房居住，仅有6.8%在现居住地买房。住房区域分布上，47.5%的流动人口居住在城乡结合部，31.5%居住在城郊农村，21.0%居住在市区（国家人口计生委流动人口服务管理司，2012）。流动人口的住房条件有待改善。

4 我国城市外来人口社会政策的发展阶段、主要进展及存在问题

4.1 户籍制度改革依然任重道远

许多学者都将户籍制度造成的城乡二元分割视为产生流动人口问题的体制根源。要彻底解决流动人口问题，必须先改革户籍制度，消除城乡二元结构。但由于户籍制度改革涉及复杂社会利益，阻力重重，举步维艰，特别是接受大部分流动人口的大城市。实际上早在1992年，以公安部为代表的部门就有意推动户籍与福利彻底脱钩，甚至开始起草相关的方案，但始终遭到不同部门以及地方政府的质疑，方案至今未能面世。目前一些省市区进行了针对本地居民的户籍制度改革，取消城乡分别，统一为居民户口，但这无法解决大部分跨省流动人口的户籍问题。而大城市（如京沪）户口依然大门紧闭，门槛难撼。2009年上海推出户籍新政，较多的意见认为，具有重要的示范意义，但进展很慢。首先，本次户籍新政实质上是户口管理制度的改革，而非户籍制度的改革。上海的户籍新政只是在户口准入的门槛上做了一些调整，与真正的户籍制度改革相去甚远。其次，受户籍新政影响的人员规模十分有限。据统计，在持有人才居住证的20万外来人员中，2009年符合满7年居住时间条件的大约3000多人。由于上海将对总体入户人数进行配额控制，因此，即便每年2万人能实现“居转户”，但仍然有很多人只能望“户”兴叹。因此，如果缺乏足够的中央决心和制度创新，户籍制度改革依然任重道远。

4.2 流动人口的弱势特征尚未发生根本改变

新世纪以来，各级政府制定并出台各类政策措施，积极增加投入，以构建针对流动人口的社会政策框架体系，并取得了明显的成绩。但不容否认的是，与本地城镇人口相比，流动人口的弱势特征尚未发生根本性改变。这是因为这种弱势特征的形成是特定历史时期诸多因素长期相互作用的结果。尽管政府试图通过出台政策措施来改变这些状况，但总的来说，政策实施的时间并不长，效果尚不明显，不少政策仍在试点阶段甚至襁褓之中，而且政策执行过程中仍面临许多障碍，“上有政策，下有对策”的情况比较严重（郑功成，黄黎若莲，2007）。⑤城市社会长期以来形成的对流动人口的歧视和排斥，非短时期内所能改变，特别是两个群体之间的利益冲突，进一步加剧两个群体之间的隔阂，造成流动人口难以融入城市社会。而因外部宏观城乡和区域差异造成的流动人口的“先赋”缺陷（如受教育程度较低、收入偏低、流动性强等），则进一步强化了他们的弱势特征，要真正改变这种状况，除了改善城市政策环境，还要缩小城乡和区域差距。

4.3 流动人口特征的多变性和需求的多元化给制度设计带来困难

调查结果显示，流动人口不仅规模巨大，流动频繁，而且特征和需求多变，已经出现明显分异（郑功成，黄黎若莲，2007）。例如从居留意愿上看，有些人想永久居留城市，有些人想在城乡之间来回流动；从代际上看，许多研究者指出，第二代流动人口的需求特征和居留意愿明显不同于第一代流动人口，前者有着不可逆转的融入城市社会的强烈愿望。而正是他们生于城市，长于城市，他们的参照系不再是他们的脸朝黄土背朝天的父辈祖辈们，而是同样生在城市和长在城市的城市同龄人，这意味他们追求平等就业、分配正义和合理分享经济发展成果的愿望更加强烈。他们也不会像其父辈一样，单纯追求经济利益，而是更加注重生活质量。接受现代意识熏陶的他们也不再仅仅关心自身的经济利益，而是更关注社会公平以及自己的社会地位，权益意识更加强烈。显然，这些分异对现在及未来的流动人口制度设计带来困难。特别是，分类指导、分门别类也是制定政策的最佳选择，但这种务实的做法往往引起社会的批评。同时，从前面的分析来看，流动人口的弱势性可能贯穿整个迁移过程，而目前的政策主要关注流入地的需求，而对流出地和流动过程的关注较少；对流动人口个人关注较多，而对留守家庭的关注较少。

5 进一步完善城市外来人口社会政策的对策建议

流动人口特征和需求多变，不同类别流动人口需求不同，不同阶段的流动人口需求不同，因此在设计流动人口社会保护政策体系时要充分考虑这些因素。尽管基于我国城市非永久性居民社会政策的终极目标相对明确，即要把具有居留意愿的城市非永久性居民转变为身份明确、权利平等的城市永久性居民，但在现行制度安排下，特别是考虑到社会福利制度安排的地方化特征以及城市外来人口的迁流动态性和需求多元化特点，采取一步到位的激进改革措施将面临巨大困难，可行性较差，因此宜统筹考虑，采取长短结合、稳步推进的实施策略。我们认为，可以分两步走。

第一步实现中短期（2020年全面建立小康社会之前）目标，重点解决该时期迫切需要解决且有可能解决的城市非永久性居民社会政策问题，特别是城市非永久性居民的经济权利和安全权利，包括平等就业权、劳动报酬权、职业安全权、社会保障权、教育培训权、子女教育权和居住权。

第二步实现长期（2020年以后）目标，建立适应小康社会和城市化发展要求、城市非永久性居民可以自由选择居留城市或返迁故里的城乡统筹的迁流和户籍政策，确保他们可以平等、深度融入城市，公平享受城市社会发展成果，平等参与城市民主政治。

5.1 中期对策建议

5.1.1 增加中央投入，逐步改变社会福利筹资地方化的格局，推进大城市户籍制度改革

由于户籍制度难以突破的根源是户口成了市民权的标签。因此，破解大城市户籍制度改革难题的关键或出路是用国民权取代市民权，即只要是中国公民，大家享有相同至少是相近的包括福利权利在内的公民权。当然，这是一道说易行难的命题。从长远来看，破解户籍改革难题也许有两条路可走。

一是改变目前的社会福利责任分配格局，增加中央政府对社会福利的投入，提高国民权的普惠范围和程度。当前，中央政府正在大力推进社会建设，其中远景目标之一就是构建全国统一的社会保障制度。一旦此目标达成，户籍制度改革的难度必将大为减弱。例如，前几年新《义务教育法》明确规定中央和地方在义务教育阶段的权利和义务。中央政府提供必要的教育经费拨款，地方政府为所有义务教育阶段人口（包括非本地户籍人口）提供义务教育服务。这将大大削弱户籍制度承载的教育功能，减少教育对户籍改革的阻力。

二是如果不改变现行福利责任分配格局，则需多管齐下，多方治理，共同稳步推进户籍改革。其中最为关键的是要稳步推进，确保户籍制度改革的力度要在地方政府所能承受的范围内。这既包括提升地方政府在政治和财政上的承受能力，又包括减少户籍制度改革对地方政府之政治和财政的冲击。要提升地方政府在户籍改革方面的政治承受能力，减少户籍制度改革的政治冲击，首先，中央政府要继续通过法律法规或行政命令推动户籍制度改革，特别要调动地方政府的积极性；其次，加大宣传力度，提高国民素质，让全体普通市民特别是大城市居民理解现代国民的权利和义务，改变传统的本地人和外地人概念，尽量减小户籍制度改革带来的社会震动；再次，根据权利和义务相一致的原则，通过对外来人口对本地经济贡献量或比例的测算，确定用于外来人口的财政支出额度或比例，减少市民对户籍制度改革的担忧。而要提升地方政府的财政承受能力，减少户籍制度改革对地方财政的冲击，则要继续促进各地经济快速发展，确保地方财政能力稳步增长，特别是要加快落后地区发展，缩小区域发展水平差距，减少户籍制度放开诱发福利移民的可能。不难想象，如果各地发展水平较为均衡，那么在移民流入地政府财政能力可接受的范围内，即使有少量的福利移民，流入地政府也能从容应对，不会造成过大的社会冲击。事实上，许多发达国家国内一直存在福利移民问题，但由于总量不大，处在各地财政能力可承受的范围内，因此并没有引发特别大的社会矛盾和问题。

5.1.2 逐步推进全国范围内的现居住地管理，推进包括民政、劳动就业、社会保障、人口计生、户籍等信息的全国联网，为城市非永久性居民提供实质帮助，降低迁流成本

在当前特别是大城市因基础设施、市民抵触等因素而无法全面放开户籍制度的前提下，逐步推进全国范围内的现居住地管理无疑是一项退而求其次的较优选择。目前不少省区推出了居住证制度，但这种居住证的功能只适用于流入地省区，且因为居住证往往较为注重管理，提供福利机会的不多，因而可能被不少学者批评为流于形式，缺乏实质内容。

我们认为，外来人口在城市长期居留工作生活的过程中，社会福利是降低其弱势性的重要因素，但并非全部。实际上，不少外来人口还会因为开具各种证明而奔波于流出地和流入地之间，既为其在城市居住生活带来不便，也明显增加了迁流成本。如2012年国家人口和计生委发出通知，流动人口可以在流入地生育服务登记，而江苏省先行一步，规定流动人口可就地办证，这为广大育龄流动人口无疑提供了很多便利。

建议在中央政府的统一领导下，加强各大流出和流入省市区的区域合作，逐步推进全国范围内的现居住地管理，尽快推进包括民政、劳动就业、社会保障、医疗卫生、人口计生、户籍等信息的全国联网，为城市非永久性居民提供实质帮助，并有效降低他们的交通费、信息费、证件费等，降低劳动力迁移成本。

5.1.3 继续加强人口迁移流动的资料收集工作，为制定科学、合理、有效的人口迁流政策服务

缺乏有效可靠的迁移资料是制定有效迁流管理政策和措施的主要障碍之一。众所周知，我国城市外来人口具有规模大、高流动性、需求多元化的特征。尽管现在针对流动人口的调查很多，但全国性、较为可靠的，特别是深入体现流动人口之流动性和多元化特征的调查不多，学界对流动人口之居留行为及其和社会需求之间的关系仍缺乏深入的了解。对搜集、分析和交换迁流人口资料的持续需求依然是我国迁流研究的重要方面。加大技术及相关能力建设投资，促进及时、精确的资料收集、分析和发布，建构全国统一的统计口径等，都是建立卓有成效的迁流信息系统的重要内容。

我们建议中央及地方政府进一步加大对迁流人口资料收集工作的资金投入。统计等有关政府部门应该进一步加强和高校研究机构的联系和合作，建立全国性的人口迁流统计部门，制定科学合理的抽样框和调查方法，对人口迁流情况进行纵向跟踪调查，深入掌握城市非永久性居民的居留、返迁及其与社会需求之间的关系，为制定科学、合理、有效的人口迁流政策服务。

5.2 近期对策建议

5.2.1 进一步完善相关法制，在确立流动人口平等权益的同时，赋予他们维权的法律手段和有效途径

新世纪以来，《行政许可法》、《劳动合同法》、《劳动法》（修订）、《义务教育法》（修订）、《社会保险法》等法律法规的出台，有效地改善了流动人口的社会地位，维护了他们的合法权益，效果显著。中央和地方各级政府要进一步对现行法律制度和政策措施进行检查，尽快修订那些违反公平原则、损害流动人口权益的内容，同时按照平等、公平、共享等原则制定必要的新法律、法规和政策。如加快出台《社会救助法》，对户籍政策、就业政策、收入分配政策、教育培训和继续教育政策、公共卫生政策进行必要的调整。

5.2.2 采取切实措施，提高城市外来流动人口收入，维护其合法权益

首先，要建立工资正常增长机制，指导企业合理增长农民工工资。工资是劳动者生产和生活的基本保障，更是农民工迁流的首要目的，因而是流动人口社会政策的核心内容。相对而言，农民工工资水平较低，特别在私营企业，与社会平均工资的差距较大，缺乏有效的定期增长机制。建议相关部门加强对企业使用农民工工资的指导，特别是加强对中小企业执行最低工资情况的监察，对拖欠工资行为进行处罚，确保农民工工资与城市经济发展和当地职工工资水平同步增长。

其次，加强劳动执法，保障劳动权益，确保农民工超时工作获得相应的超额收入。对流动人口来说，利用最短的时间获取最大的经济收益是一种有效的迁移行为。尽管工作时间长，加班普遍，不符合《劳动法》规定，但符合流动人口的心理和意愿。一些流动人口往往主动要求加班。因此，简单一刀切地反对农民工加班未必取得实效，建议劳动部门可以加强劳动执法，确保农民工超时工作获得相应的超额收入，这样一方面可以提高农民工收入，另一方面一定程度上抑制企业的超时工作和加班行为。

再次，切实采取措施，保护灵活就业外来人口（如临时工、家庭保姆等）的权利，防止出现人身伤害、限制自由、欠薪扣薪、扣押证件等问题发生。

5.2.3 加强流动人口继续教育和技能培训，有效提升流动人口素质，促进社会融入

首先，加强流动人口继续教育，向流动人口开放初中后职业教育。流动人口的受教育程度以初中为主，总体受教育程度偏低。这既不利于个人就业和发展，也不利于社会进步。建议逐步把农村流动人口的继续教育纳入教育政策的范畴，特别要把城市职业教育向初中后流动人口开放，采取一定的激励措施，鼓励他们积极参加继续教育，提升个人素质。

其次，加强流动人口特别是农民工的职业培训。探索逐步将流动人口特别是农民工纳入城市劳动力职业培训的范围，特别是要将那些符合城市产业发展需要或社会发展亟需（如老年照料等）的流动人口作为政府提供职业培训的重要对象。

再次，将包括网络在内的现代技术纳入城市流动人口教育的范围。随着包括网购在内的网络技术在日常生活中的普及，网络在生活中的作用越来越大，如对广大城市外来人口来说，网上购买火车票无疑是一项重要生活事件，但由于不少外来人口对网络一无所知，从而造成其新的弱势问题。因此，在科技日新月异的今天，各流入地城市要将外来人口纳入新技术推广的重要受众群体，这样才能避免外来人口与本地人口之间的差距不断扩大，促进社会融合。

5.2.4 加快社保制度改革，促进城乡一体化建设，进一步完善流动人口社会保障

随着我国社会保障制度改革的逐步深入，建立城乡一体的社保制度已成为必然趋势。而作为城乡之间的流动人口，是社保制度城乡一体化过程的难点。未来的趋势是流动人口可加入流入地的社保制度，同时建立不同地区转移接续的制度。因此，要加快流动人口参加城市社会保险的政策设计和试点。

首先，要逐步将流动人口纳入城市社会保险制度。而其中的重点是如何实现不同制度（如农保和城保之间）的转换以及削弱流动人口对城市社保制度带来的影响。有关部门要深入研究相关的制度设计，在进行充分论证的基础上，尽早进行试点。

其次，要进一步完善和落实农民工社会保险异地转移接续的政策。目前，流动人口成功实现社会保险异地转移的比例很低。不了解政策和手续复杂是未转移的主要原因。因此，要进一步加大政策宣传，简化转移手续，为农民工社会保险关系异地转移创造条件。

再次，要建立面向流动人口的贫困救助机制。目前，我国城市社会救助只对生活无着城市流浪人员，对一般的流动人口尚无制度性的救助措施。建议民政部门要建立面向流动人口的贫困救助制度，为陷入短期贫困的流动人口家庭提供援助。

5.2.5 加强宣传，疏堵结合，稳妥推进城乡人口合理流动

首先，结合城市人口结构变动和劳动力需求变动特点，稳步放开户籍制度。随着城市人口结构不断老化，户籍劳动力规模和比重将出现较快下降的问题，同时，随着全国人口结构的变动和刘易斯拐点的出现以及中西部经济发展对劳动力的吸引，未来城市外来劳动力供应将逐步减少，廉价劳动力供应必将减弱，这不仅影响中小企业的发展，也影响社会服务业等劳动密集且和市民百姓生活密切相关行业的发展，从而影响市民生活。因此，建议根据城市人口结构变动的特点，在城市劳动力规模出现较快下降的时期，适当放开城市户籍，吸纳城市亟需的劳动力（如老年照料工人等）加入城市户籍。

其次，要加强宣传，让流动人口了解全国及流出地政府在促进中小城镇发展方面的政策，促使流动人口有序回流。同时，在流出地和流入地建立劳动力迁移资源中心，为广大迁流人口或潜在的迁流人口提供准确、足够的不同目的地的就业机会和前景信息，以便让他们做出知情选择。

再次，将返迁纳入人口迁流管理的重要内容。尽管返迁很重要，但在迁移过程中，返迁移民的再融入是最容易被忽视的政策领域。我们建议，要建立让迁流人口和流出地保持一定的社会和经济联系的方法。流入地政府要对返迁人口一视同仁，确保其享受和本地居民相同的基本公共服务。对那些长期在外甚至出生在外地现返回流出地的迁流人口，政府应该采用再融入策略，促进其重新融入社会。

注释：

① 如1989年3月国务院办公厅颁布《关于严格控制民工外出的紧急通知》，4月，民政部和公安部颁布《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，此后各级政府每年严阵以待，做好控制外出和流入疏导的工作。

② 指在建筑业建立工资保证金，在工资拖欠多发地建立政府欠薪应急周转金，一级建筑承包企业解决分包企业欠薪制度、行政司法联动打击欠薪逃匿制度、地方政府负总责制度，从制度建设上解决农民工工资拖欠问题。

③ 2012年9月数据，如不特别说明，下同。

④ 失业保险和工伤保险是和2008年数据相比的增长率。

⑤ 如尽管新的《义务教育法》作出了明确规定，流动人口子女就学难问题得到明显改善，但仍有一些地方公立学校门槛很高，存在以其他名义收入赞助费的现象。又如政府每年三令五申要求不拖欠农民工工资，且不少地区出台了制度性安排，但这一现象仍在相当范围内存在，且比例仍相当高（郑功成， 黄黎若莲.2007）。

参考文献：

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[2] 国家人口计生委流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告（2012）[M].北京：中国人口出版社，2012，7.

[3] 民政部. 2011年社会服务发展统计公报[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/20120600324725.shtml.

[4] 人力资源社会保障部.2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL]. http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201107/t20110723_69906.htm.

[5] 人力资源社会保障部. 2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL]. http：//www.molss.gov.cn/gb/zwxx/2011-05/24/content_391125.htm.

[6] 人力资源社会保障部.2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2012-06/05/content_2153635.htm.

[7] 徐博.为了2.42亿农民工的福祉——我国农民工工作取得新进展[J/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/12/c_13729271.htm.

[8] 陈森斌，杨舸.改革开放后的农民工政策思路变迁[J].人口与发展，2013，（2）.

[9] 郑功成，黄黎若莲.中国农民工问题与社会保护[M].北京：人民出版社，2007.

[10] 周婷玉.我国流动人口规模达2.11亿，未来人口流动呈四大态势[J/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-06/26/c_12266166.htm.

责任编辑：蒋亚林