我国当前高等教育公平现状之管见

陈永红

（淮南师范学院 教务处，安徽 淮南 232038）

引言

进入新世纪以来，作为国民教育系列较高层次的高等教育，已由过去的精英模式逐步走向了大众化阶段。对于大多数年轻人来说，普通高等教育是其步入社会进入职场的最后一个全日制受教育阶段。因此，高校的办学水平和人才培养质量不仅决定着毕业生的就业和未来发展潜力，也直接影响着国家和民族在国际社会中的竞争力。

目前我国高校已有2700多所。毋庸讳言，层次上只有本、专科之分，数量上平分秋色的两千多所高校，在办学定位、师资队伍、办学条件、校园文化、社会认同度等诸多方面都存在着显著的差异。短期内快速增加的高等学校数量和类型，在缓解广大考生“千军万马过独木桥”的求学困境，满足上大学愿望的同时，伴随着各地高考和招生办法改革的不断深入，高等学校的办学自主权和学生选择权虽然得到了扩大，但也产生了一些矛盾和问题。高等教育的公平性逐渐成为近年来教育领域的热门话题，也是全社会广泛关注的焦点。

一、教育公平的内涵和意义

所谓公平，是指人与人的利益关系以及利益关系的原则、制度、做法、行为等都合乎社会发展的需要。教育公平则是指人们对教育资源配置和教育机会供给的认识和价值判断，包括教育权利平等和教育机会均等两个方面，其核心为教育机会均等。教育机会均等应包括入学机会均等、进入不同教育渠道机会均等、选择专业机会均等和享受优良教育资源机会均等。

教育公平是社会公平的重要基础和起点，是实现社会公平最重要的组成部分，也是社会主义制度的本质要求，更是亿万人民群众的殷切期盼。没有了教育公平，不同社会群体的流动将被阻断，建设和谐社会的目标将难以实现。我国《教育法》规定：受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利①见《中华人民共和国教育法》第五章，北京：法律出版社，1995年。。在2010年7月召开的全国教育工作会议上，胡锦涛总书记在谈到如何推动我国教育事业科学发展中强调：必须促进教育公平，坚持教育的公益性和普惠性，把促进公平作为国家基本教育政策，保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展，扶持困难群众，着力促进公共教育资源配置公平，加快缩小城乡、区域教育发展差距②胡锦涛：《在全国教育工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2010年，第6页。。在建设社会主义和谐社会，实现由人力资源大国向人力资源强国转变的历史进程中，研究并努力实现教育公平，不仅具有重大的现实意义，更具有深远的历史意义。

二、当前我国高等教育公平现象分析

（一）入学机会上的相对公平

1977年，国家正式恢复了高等学校招生统一考试制度。相对于文革期间推荐上大学的荒谬之举，以高考分数决定考生是否能上大学以及上什么样的大学，对于广大人民群众来说，无疑称得上为公平之举。然而，由于受客观条件的限制，当年能够圆大学梦的人为数甚少。图1是1977-2012各年份全国高考报名总人数和录取人数变化的曲线。据统计，1977年全国报名总人数570万，录取人数27万人，录取率仅4.7%；随后的20年间，参加高考总人数虽然有所波动，但录取人数和录取率总体上呈现逐年增加的趋势。特别是自1999年以来，高考人数和录取率连续出现了10多年的快速增长。2012年，高考录取率更是飙升至80%，高等教育已经实现了大众化的目标。因此，单从高考录取率看，今天我国考生的入学机会是相对公平的。

图1 1977年以来各年度高考报名及录取人数曲线

（二）高等教育之不公平现象

1、学生层面的不公平

对学生而言，教育公平是法律上每个人都应享受平等的受教育权利；从教育政策角度看，教育公平是每个人平等地拥有公共的教育资源；从教育活动角度看，教育公平是每个人都能得到平等的教育对待，每个人都能取得相同的取得入学机会和就业机会①黄超：《和谐社会视角下的教育公平问题研究》，《教育与管理》2011年第9期，第17页。。简单地说，教育公平即包括入学机会公平、教育过程（享用资源）公平和教育结果（就业、考研）公平。实际情况并非如人所愿。

（1）入学机会不公平

人们常常把孩子上小学，甚至是幼儿园作为人生的“起跑线”。为了不让孩子输在所谓的“起跑线”上，家长们或彻夜排队或投亲靠友让子女到条件好的学校就读。以笔者所见，高校是学生进入职场的桥梁，上大学才是人生真正的起跑线。这不仅因为大学阶段正是人生观、世界观、方法论形成的重要时期，还在于大学接受的是专业教育，与个人未来从事的职业和发展密切相关。2012年，我国高考录取率已经高达80%。在如此高的录取率下，入学机会是否公平已经不是考生能不能上大学，而是上什么样的大学，甚至是哪个专业的问题。在我国现有的1100多所本科高校中，部属院校只有112所，这些条件好的院校主要分布在京津沪等大城市及东部沿海发达地区。由于中国独有的户籍管理办法，同时，现行的招生制度采取的是分省定额、划线录取的办法，学生出生的地域在很大程度上决定了其接受高等教育的机会大小和高等教育的质量。这种主要依据各地高教资源和地域经济状况而非依据考生数量和考试成绩分配录取名额的招生办法，导致不同区域之间考生入学机会差异显著。事实上，在安徽只能考上普通一本的考生，若在京津沪则可能就读“211”，甚至“985”高校。试想，一个生在大都市从幼儿园到高中阶段都享受优秀教育资源的学生，进入高校就读时的门槛反而较条件差的地方的学生低，这显然有失公平。

社会上曾经有过一种调侃的说法，那就是“中国目前唯一公平的事情就是高考”。但依笔者所见，这个判断正在被当下种种现象或者说改革举措所动摇。一是愈来愈多的省份不再使用全国统一试卷，而是自主命题进行考试。由于题型、题量、难度和总分设置等都有差异，其结果必然导致不同省份的录取线无法比较，让考生吃了亏还有理没法说；二是高校为吸引优秀生源实施“保送生”制度、“艺体特长生”加分政策以及“校长直荐制”等其他一些特殊招生形式时，由于缺乏严格有效的监督管理，少数人可能会钻政策的空子，通过关系搞个假证明，享受政策加分、保送入学或是上更好的大学；三是自2003年起，越来越多的高校享有招生自主权，以致形成了被人们戏称为 “北约”、“华约”、“卓越”高校联考。自主招生不以分数论英雄，在评价体系中有着一些难以定量的诸如 “素质”、“个性”、“能力”等评价指标，给主管部门实施有效监管带来了一定的难度，这就可能给徇私舞弊者提供了可乘之机，难免引起公众对自主招生的规范化和公正性的质疑。此外，多数自主招生的高校都将生源界定在本地及周边地区，且大多着眼于城市学生，在报考名额分配上向城市重点中学倾斜，考点也多设在大城市，使得偏远地区的农村学生望而却步。

（2）教育过程不公平

目前，我国高等教育实行以地方管理为主的体制。在1100多所本科高校中，除了近10%的部属院校外，绝大多数高校都由地方政府主办，高校的投资也是直接来源于当地政府，因此，高等教育事业的发展和高校办学条件与地方经济发展密切相关。事实是，我国东西部地区经济发展水平差距很大，经济发达的东南沿海省市不仅高校数量多、学校环境美、教学设施好，这些地区的学校还凭借着优厚的待遇吸引了大量的优秀师资，甚至挖走了经济相对落后地区高校的教科研骨干，从而导致由于经济发展水平差距带来的区域之间高等教育的不公平。

除了办学条件差距之外，教育过程不公平还反映在高校的生师比上，这是摆在普通高校面前一个难以解决的问题。首先，重点大学几乎没有办学经费的困扰，加上多数教师都有科研任务，因此大多不主动扩大招生规模，生师比合理甚至是偏低。相反，作为地方高校至少有两个原因促使其不得不扩大招生规模，一是生源主要来自所在省市，为使更多的考生能够上大学，提高所在省份的毛入学率；二是因为地方财政通常只能提供学校编制内人员的基本工资，学校基本建设和办学条件的改善，主要是通过扩大招生规模，增加学费收入来解决，结果必然导致生师比的扩大。

我国《高等教育法》第三章第二十四条规定，设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。与1999年高校扩招同步诞生的 “三本教育”（独立学院），本是为让更多的学生能够接受高等教育，同时解决政府“穷国办大教育”而背负的沉重教育财政负担。这本是件好事，但在实施的过程中也暴露出一些问题。首先，开展三本教育本应该是办学历史较长、师资力量雄厚、教有余力的高校。但在有的省份，2000年前后升格的本科高校也有开办三本教育的，且招生规模大，其合理性难以令人信服。第二，一些高校在育人理念和教学管理上，对三本教育重视不够，特别是有些母体高校自身都存在师资条件紧张的状况，对独立学院人才培养的实质性支持有限，甚至只把开办三本教育当作增加学校收入的工具。这种情况下，独立学院既无办学体制的优势，也没有资源优势，最终吃亏的必然是学生。

（3）教育结果不公平

本科生毕业时有两个主要去向，一是直接就业，二是继续攻读硕士研究生。事实上，普通高校的毕业生在这两个取向上都存在着不公平现象。就业层面的不公平突出表现在不同学校、不同专业、不同家庭背景、不同性别的学生身上。一方面，由于经费渠道和投入的不同，造成不同类别的学校在办学条件上存在着明显差异，而用人单位在招聘时又难免有等级化意识，往往固守“211”、“985”情节，关注重点院校的毕业生，致使普通高校学生在就业过程中遭受不平等待遇，甚至受到歧视。另一方面，我国目前实行的是适度收费的高等教育政策，一个学生读完4年大学至少需要3万元经费。高校是按专业招生并组织教学的，即使学校在主观上将专业选择权完全放给学生，也因为客观条件的限制，不可能实现所有学生转专业的愿望。由于不同专业社会需求不同，热门专业学生就业时选择的机会多，而学生同样花钱就读的冷门专业毕业时就业选择的机会少，甚至不得不灵活就业，从事与所学专业无关的工作。还有一些经济效益好的垄断性行业优先接收本系统内职工子女的就业，一些单位招聘时明确提出不要女生。诸如此类的现象，折射出我国现阶段高等教育结果的不公平。

教育结果的不公平还表现在研究生招生层面上。首先是重点高校招生指标中“保研”比例越来越大，而被保研的又多是本校学生或是属于同一“俱乐部”里其他重点高校的交换生，结果直接挤压了普通高校毕业生通过考研这一途径进入重点高校深造的机会。同时，普通本科（主要是二本院校）院校的学生在研究生考试过程中，还可能受到一些歧视，尤其是报考重点大学。复试过程中，少数戴着“有色眼镜”的考官，对学生的复试表现进行评判时往往带有一定的主观性。还有一些学校在调剂公告中明确设限只接受来自“211”高校或第一志愿报考“211”高校的学生，等等。不可否认的是，普通本科高校，特别是新建本科高校，由于办学历史短、经费渠道窄，实践教学条件与老牌本科，尤其是那些“211”、“985”高校相比较，确实存在着一定的差距。然而，本科教学质量和学生实践能力的培养，并不是只要有了一流设备就一定能做好的事情。事实上，在经费有限的情况下，学校可以通过减少同类设备购置的台（套）数、增加循环周次的方式，保证实验教学项目按计划开出和基本的人才培养质量。按“出身”人为设置考研障碍，对在数量上近90%的普通本科高校学生显然是不公平的。

2、教师层面的不公平

（1）成长环境不公平

教育过程是在教师主导下的教学过程。从这个意义上说，高校教师的水平直接决定着学校人才培养的质量。一般地，学历和职称是比较一所高校教师整体水平高低的最直接的两个指标。在恢复高考制度30多年后的今天，对于大多数本科高校，教师队伍的学历已不是问题，更高一级的职称既是关系到广大教师自身利益的前提，也是高校事业发展的力量源泉。职称——这一关系到高校教师声誉和待遇最敏感的话题，在目前的体制下，有时并非是教师通过自身努力就能实现的目标。一方面，从评审条件看，申报高级职称必须主持较高层次的科研项目，这正是制约普通高校教师职称评审的瓶颈，因为科研项目的评审专家大多是重点高校的教师，他们往往认为普通高校的学术环境和软硬件条件，难以支撑教师开展较高层次的学术研究；另一方面，大凡较高等级的学术期刊，通常又都把有无较高级别的基金支持作为衡量研究意义、学术水平和是否接受论文发表的重要条件。长期以来的思维贯式，形成一种怪圈，那就是越没有名次的学校，教师越难申请到高层次课题，研究论文也就越难在高级别期刊上发表，而没有高层次论文作为前期研究基础，教师又越难申请到课题，最终影响职称的晋升。

（2）职称评审不公平

作为高校教师，个人终身努力的最高追求集中体现在学历和职称这两个层面上。学历是可以通过教师自身的努力来提高的，而职称并非自己能够说了算。就目前而言，高校教师职称评审主要有两种操作方法，冠以“大学”的省属高校拥有评审自主权，普通高校往往执行统一标准，各校申报材料汇总后由教育厅成立专家组统一评审。这本无可厚非，但评审过程中硬性规定要按一定的比例淘汰，就显得有些欠妥。职称晋升有标准，各校按照“评审条件”及剩余指标数推荐汇总后，高评委的职责应该是严格按照职称晋升条件，审查申报人提交材料的真实性和研究工作的学术水平，决定其是否具有获得更高一级职称的资格。按比例硬性淘汰不仅没有依据，对申报人也是不公平的。在难以确保公平、公正的体制机制下，职称评审失利者往往将自己的教学工作和教科研水平与周围获得晋升的同行进行比较，从而导致心理失衡，甚至引发一系列问题。

3、学校层面的不公平

（1）经费投入不公平

《中华人民共和国高等教育法》第六十条明确规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应①见《中华人民共和国高等教育法》第三章，北京：法律出版社，2002年。。从法律条款中不难看出，高校的办学经费应主要来自于国家和政府的投入。进入新世纪以来，我国国民经济发展迅速，GDP连续多年实现8%以上的快速增长。而在这一前所未有的大好经济环境下，本该在2000年就应该实现的国家财政性教育经费支出占GDP比例4%的投入指标，迟迟难以兑现②中共中央、国务院：《中国教育改革和发展纲要》，中发[1993]3号。。由于经费渠道不同，高校办学经费“冰火两重天”的现象十分明显。部属重点大学经费充足，建设项目锦上添花；地方高校经费捉襟见肘，甚至负债办学。究其原因，一方面是因为政府对高等教育投入的经费总量不能满足扩招后高教事业的发展；另一方面还在于国家层面上的制度设计不合理，特别是高等教育资源分配的不公平，更加深了不同层次的高等教育不公平。从操作层面看，近年来国家对高校的经费投入主要有“公用经费”和“专项经费”两种形式。公用经费属于生均经费，所占的比例偏小，而专项经费是通过竞争获得的，其中的绝大多数都给了“211”、“985”高校。普通高校无论在学校数量还是在校生规模上都远远超过了“211”、“985”高校，但国家拨付的办学经费却是入不敷出。

（2）评价标准不公平

评估是世界各国政府为了引导高校自觉规范办学行为，改善办学条件，提高办学质量的通行做法。2003-2008年间，教育部在全国范围内开展了“普通高等学校本科教学工作水平评估”。 令人欣慰的是，首轮评估在指标体系的设计上反映出来的无视高校在办学层次和类型上的区别，而采用一杆尺子量到底的不妥做法，已经引起了教育主管部门的关注，并在接下来开展的“合格评估”工作中予以纠正。2012年，以分类指导为原则开展的新一轮合格评估方案，已经开始实施。与其同时，针对接受过首轮“水平评估”高校的“审核评估”方案，也于今年上半年在我省两所高校中启动。“合格评估”、“审核评估”方案都是在总结“水平评估”工作的实践中不断优化的，其科学性、合理性不言而喻。但我们还应该承认，不同高校由于其所在区位、办学类型、专业结构等都存在差异，这就决定了无论怎样评估，都难免有失公平。

除了政府的评估以外，公众在各种媒体上还经常能看到一些半官方或民间机构使用年度发表的科技论文数，获得的各类基金项目数等一些表象的、物化的指标对高校进行排名，而完全不顾各高校办学历史、办学定位和规模上的差异，更不谈高校在“人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新”等方面的综合成就，显然有失公平。

（3）免费师范生教育不公平

为加强基础教育教师培养，鼓励优秀青年高考时选择教师教育专业，2007年，在十届全国人大五次会议上，国务院作出了在六所教育部直属师范大学率先实施免费师范生教育的政策。

在我国高等教育普遍实行收费制的时代，免费师范生教育政策的初衷是好的，但是只对六所部属重点师范大学的师范生实现免费教育，相对于在学校数和在校生人数上都占绝对多数的大量地方师范院校的学生来说，这个政策不仅是不公平的，实际效果也未必是制度想象的那样。首先，“政策”要求免费师范生毕业后必须到西部农村贫困地区从事2年的支教工作。从招生信息看，重点师范大学的学生大多数并非农村生源，自小生活在条件优越的城市，内心并不愿意去条件艰苦的地区工作，更别说还要去西部农村贫困地区。真正能够去而且愿意留在农村执教的基本是清一色的地方师范院校的毕业生。按照规定，免费师范生一毕业就应该到农村中小学任教，但实际上，部分重点高校凭借自己的学科优势，以教育改革的名义，为学生设计了本硕连读的缓冲对策。这些高校在享受国家特殊教育政策滋润的同时，事实上是在帮助学生违约。第二，按照目前的教育成本，一个免费师范生四年下来享受国家资助金额大约四万元人民币，这笔钱对于农村家庭不算小数目，但对城市考生而言，多数人不会为省四万元学费而选择教师教育专业。即使是家庭经济困难的学生报考免费师范生，他们看中的往往是“免费”而非“教师职业”。凭借着手里重点大学文凭，当就业选择时，他们很难抵御经济发达地区高收入、高福利的诱惑而毁约不当教师。第三，毕业生难就业是高校扩招后政府和社会面临的最棘手问题，但对免费师范生们却并无就业之忧，因为免费师范生政策要求由省级教育行政部门落实学生毕业时的教师岗位，并且凡到中小学任教的都有编有岗。

值得注意的是，由于我国目前实行的是“师范院校为主体，综合性大学参与”的教师教育培养体系，教师资格证书发放也没有统一的标准或者说标准过低，非师范专业毕业生只要通过《教育学》、《心理学》两门课程考试，试教合格，即可申领教师资格证书。师范院校毕业生在入职教师岗位时没有任何优势，即使在中小学任教，也多数是代课教师身份，生存压力很大。相反，由于免费师范生优惠的教育政策，这些学生认为自己毕业后就业有保障，因而出现了“学与不学一个样，学好学坏一个样”的消极心理，这是与实施免费师范生教育初衷完全背离的结果。与其形成鲜明对比的是，普通师范院校的师范生，面对竞争激烈且尚不成熟的教师队伍入职机制，考研成了他们中多数人改变命运最直接、最公平也最有效的竞争方式。师范院校毕业生已逐渐成为近年来报考研究生的主力军。

三、实现高等教育公平的思考

教育本来就具有调节社会阶层公平的功能，它可以改变一个人的职业和社会地位。教育公平不仅是一种理念，更是一种价值取向，是一种用公平的价值理念指导教育实践的活动。从心理学的角度看，人们虽然得不到完全的平等，但不能容忍社会以不公平的方式制造不平等。当然，公平是相对的，不公平是绝对的。现阶段，没有人怀疑国民的普遍受教育程度大幅度提高，但公众对教育领域的批评声音却越来越多，尤其是教育的公平性。在建设和谐社会的客观要求下，研究并最大限度地实现教育公平，是政府、社会、学校和高等教育工作者共同的课题。

制度的最大效用在于保证公平正义。前已述及，造成我国当前高等教育的不公平，很大程度上不是高等教育者和受教育者自身的或自然的原因造成的，而在于现有的高等教育政策以及由此延伸出来的相关法规、制度、机制的缺失、不完善和不健全所造成的。因此，要实现高等教育的公平，应当而且必须加紧建设对保障公平正义具有重大作用的制度，完善相关的体制机制。针对在学生、教师和学校三个方面表现出来的不公平现象，笔者认为，应着力做好以下几个方面的工作。

首先应进一步完善考试、招生和录取制度，在招生改革中应特别注重城乡教育的公平，以更合理保护农村考生的正当权益。教育主管部门应切实加强指导和检查。实行对“推免生”、“特长生”以及各类享受政策加分的被录取人员信息的网上公示制度，社会各界特别是新闻媒体也应积极参与，发挥有效的监督和舆论作用。

其次，高校实施自主招生必须有严格的制度约束和严密的监督机制，要健全自主招生的组织机构，完善招生程序。体现公平、公正、公开原则，以杜绝权钱交易，防止官员、权贵子女“凭关系”、“暗箱操作”上好大学。高校自身要制定有关的政策和程序，并公布于众，同时，教育主管部门要密切关注改革动态，加强监督与引导。

第三，科研课题的立项应根据学校办学定位，按层次、比例建立相应的评审和资助办法；或者根据不同层次学校的主要任务，制定不同类型学校教师的职称评定办法，如对地方本科高校，不要有过高的科研课题级别要求，同时实行同级别立项的教研课题、教学成果与科研课题、科研成果同等对待。

第四，建立健全高等教育资源投入、合理分配的体制机制。国家应加大对各级各类高校的政策扶持，扩大公用经费在高等教育经费总投入中的比例，少锦上添花、多雪中送炭，努力改善高校的办学条件。

第五，提高资源的利用效率是弥补地方高校教育资源不足的有效办法。应鼓励高校进行制度创新，建立健全高校间竞争合作和激励机制，这需要教育主管部门进行指导和协调，特别是校内实训基地的建设和使用。建议依托有关高校建设若干个共建共享的省级公共实习实训基地，以解决各校单独建设出现的规模小、数量少、熟悉操作技术的指导教师力量薄弱、设备功能得不到有效开发利用的现实问题，提高实习实训的效果。

第六，扩大免费师范生教育至所有高师院校的师范生，构建不同层次的师范生免费教育体系。逐步完善免费师范生的选拔、准入、考核与退出机制。可以在同一所师范院校实施免费和不免费师范教育双轨制，并在一定的条件下实现互转。对不适合或不愿意从事教师职业的学生，通过相关程序和赔付标准允许退出，对热爱教育、有志于从事教师职业的非免费师范生，通过相关程序考核允许进入。