贫困山区生态补偿机制问题研究——以山西太行山区为例

鲜开林，史 瑞

(东北财经大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116025)

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。”“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”[1]生态补偿机制既是一种新型的资源环境管理模式，又是有效解决经济社会发展与生态保护矛盾的创新机制，还是建设美丽中国、创立生态保护制度的重要内容。贫困山区生态补偿机制问题研究显得尤为突出和重要。本文依据山西太行山区自然和社会生态环境的特殊性，以山西太行山区为例，系统性地进行了贫困山区生态补偿机制问题研究。

一、生态补偿机制概述

1.生态补偿机制的提出

随着社会的发展，当人们逐渐意识到生态环境及其服务的可持续性是人类社会可持续发展的决定性因素时，人们开始关注生态并运用经济学等一些现代理论对生态补偿问题进行深入思考。英国著名经济学家庇古提出解决外部性问题的“庇古税”理论，成为政府通过税收手段实现生态补偿的理论基础。科斯提出了著名的“科斯定律”，给出了基于明确产权，通过市场手段实现生态补偿的理论基础[2]。20世纪70年代美国著名经济学家塞尼卡和陶西格提出了从环境与发展关系方面考虑补偿问题的补偿发展论。1977年Westman最早提出“自然的服务”这一概念及其价值评估问题[3]。随后，多数发达国家和国际机构都对此进行了大量的研究，并在资源环境的价值体系和评价方法上取得许多重大突破。20世纪80年代正确处理人与自然、经济社会的“可持续发展”理论被提出，在此基础上生态补偿理论和实践取得了长足的发展。20世纪90年代以后，西方发达国家在生态补偿方面对补偿主体的行为及补偿的原因、市场化的补偿途径和补偿机制等都做了比较详细的研究。生态补偿的思想也由发达国家开始走向世界各国。中国生态补偿理论是在矿区和森林生态修复及补偿的实践探索基础上而逐步演化发展起来的，并得到了党和政府的高度关注。2006年4月17日温家宝总理在《全面落实科学发展观 加快建设环境友好型社会》讲话中明确指出：“完善生态补偿政策，建立生态补偿机制”[4]。党的十八大以来，伴随“五位一体”战略的整体推进，生态补偿机制研究又进入了一个新的发展阶段。

2.生态补偿机制的定义

“机制”一词的概念是对物质运行的动态、过程的抽象，无论是机器的工作原理、生物的生理和病理，还是社会领域某一客观事物的运行机制，都是一种动态的客观运动过程。而且整个机制一般是由许多要素组成，各要素之间有着不可分割、相互依存、相互作用的内在联系。这种内在联系不论是自然界还是社会领域中都普遍存在的，是整个人类社会的规律之一。具有一定的客观性，也受一定主观条件的影响，人在社会领域机制运行中发挥了主观能动性作用。生态补偿机制发展至今，已经由以前单纯的自然界的自我修复能力逐渐发展为人类遵循自然规律而发挥主观能动性，结合经济、政治、法律、政策、社会管理等各种手段对人类生产活动造成的自然损害的修复和补偿运行机制。由此，生态补偿机制就被认定为是以改善、维护和恢复生态系统服务功能，促进人与自然的和谐为目的，综合运用各种手段和途径，使生态补偿各要素之间相互影响、相互作用、相互协调，把各要素有机地联系在一起，以达到生态补偿实施目的的社会管理机制。

3.生态补偿机制的要素

生态补偿机制是关于生态补偿制度运行的一种长效机制，是对生态补偿制度实施过程的一种动态反应。生态补偿机制是一个系统科学的完整体系，其具体要素贯穿于整个生态补偿过程的方方面面，是一个相互联系、相互依存、不可分割的有机整体。其要素分为内部要素和外部要素两大类。生态补偿机制的内部要素主要包括：生态补偿的主体、生态补偿的对象、生态补偿的方式、生态补偿的标准、生态补偿的原则以及生态补偿的效果评价等。生态补偿机制的外部要素主要包括：生态补偿的法律机制、生态补偿的政策机制、生态补偿的管理机制以及生态补偿的社会公共监督机制等。

二、山西太行山区生态补偿的现实状况

1.山西太行山区生态环境的特殊性

一是自然生态环境的特殊性。处于山西境内的太行山区自然生态环境有其特殊性：首先，地壳运动使得太行山与华北平原断裂，山脉形成了北高南低、东陡西缓地形特征，山体西麓大部分与黄土高原相接，地势比较平缓，而处于山西南部运城一带的太行山多为峡谷、沟壑等险要地势，加之太行山的地貌丰富，分为河谷、山地及平台、山地与谷源间的山坡三种[5]。这就使得原本完整的黄土高原被东北西南走向的太行山切割得支离破碎，地形地貌碎片化。其次，太行山西侧气候比较干燥。东南季风被山体阻隔，迎风坡夏季降雨多，为温带季风气候，而山体西侧即山西境内的太行山由于地处背风坡，受季风降雨影响较小，形成了典型的大陆性气候，冬季长而寒冷干燥，夏季短而炎热多雨，春季日温差大，风沙多，秋季短暂，气候温和，温度、湿度相对东部都较低。再次，由于复杂的地貌和长期多次的地壳运动使得太行山自然资源和矿产资源丰富。据统计，仅太行山大峡谷就有珍稀植物三百多种，矿产资源二十多种，特别是山西已探明的煤炭储藏量占全国的26%，煤质优良但分布较分散。

二是社会生态环境的特殊性。太行山地势险峻，战略上一直被视为兵要之地。从春秋战国直到明清两代，数千年间烽火战乱不息。抗日战争时期，八路军一二九师在刘伯承、邓小平的指挥下，创建的晋冀豫边区就位于太行山区，并先后形成许多重要战略要区。这些曾为抗日战争做出过重要贡献的地区，如今却由于自然条件的限制得不到良好的发展，基础设施和教育资源的短缺也使得山区人民文化素质偏低，思想落后闭塞，这就加剧了山区的贫困。其次，山西是全国拥有地上文物最多的省份，其地上文物占全国的70%。山西省文物局局长施联秀告诉调研者，在国家公布的前五批国保单位中，山西有119处，数量居全国第一，加上第六批公布的，共有国保单位271处，占全国总数的12%，继续位居全国第一。数量庞大的地上文物丰富了山西的旅游资源，同时形成了山西社会生态的脆弱现状。

2.山西太行山区生态补偿机制的制约因素

一是自然生态环境的先天劣势给生态补偿机制运行带来困难。山西山地、丘陵面积约14.90万平方公里，占全省面积的70%，太行山又占整个山地面积的53%。北部太行山与黄土高原相接，土层较厚，土质偏沙粉质，土体疏散，南部地势险峻，山体土壤覆盖较薄，复杂的地形地质条件和重力梯度、水力梯度的外力作用造成了严重的水土流失。水土流失不但影响了土壤肥力，加剧了土地的贫瘠、沙化，而且使地表水泥沙含量增大，河床抬高，引发洪水和泥石流等灾害，这对自然生态造成严重的破坏，也给土壤、水源的生态补偿带来了很大的困难和挑战。如何对水土流失造成的损失做出科学的计算和考量并制定相应的补偿计划成为生态补偿机制中的一大难题。太行山区植被覆盖率低，生物多样性锐减，更加剧了自然灾害的破坏能力。

二是社会生态发展的后天不足使生态补偿机制运行不畅。山西是中国的产煤大省，是中国重要的重工业战略基地。“地下煤炭，地上文物”是山西最宝贵的两种资源。但是当地村民一味追求眼前利益，采矿开矿成风，私挖乱采现象极其严重。虽然山西一直在致力于中小煤窑的兼并改造和整顿停产工作，但是截至2005年底，全省持证采煤的煤矿多达3 811处，还不包括一些私挖乱采无证经营的小煤窑。开矿对山区生态环境的破坏十分严重，2010年山西二氧化硫的排放量达124.92万吨，居全国第三，烟尘排放量居全国第一，工业粉尘排放量也居全国前列[6]。根据山西省环保局和山西省水利局在2003年和2007年对煤矿开采对大气、水、固体废弃物及生态、水源破坏造成的经济损失进行的评估，从1978年到2007年，采煤造成的经济损失为3 389.04亿元，土地塌陷及占用造成的经济损失为442.04亿元，采煤造成的矿石地质灾害损失为263.64亿元，近三十年，山西仅因采煤对生态环境的损害高达4 594.72亿元[7]。如何合理利用这些资源以及对资源充分利用后如何对环境的污染和损耗进行良好的生态补偿，这是山区发展所面临的新问题。

三、山西太行山区生态补偿机制问题的主要表现

1. 法律层面问题的主要表现

一是生态立法不健全。在中国，生态补偿作为一种新的环境管理制度，迫切需要专门性的立法来确保它在法律中的地位，以指导和规范补偿过程中的各项工作。然而，目前中国还没有一部统一性的有关生态补偿的专门法律，只有一些生态补偿的法律法规散见于不同层级的法律、条例当中。这使得生态补偿在执行过程中往往无法可依、无章可循，难以对一些新的生态问题和补偿方案提供切实有效的法律支撑。在山西太行山区，之所以有许多小煤窑屡禁不止，就是因为缺乏完善的矿山生态补偿相关法律。生态补偿的地方性法律法规的缺失，也使得生态补偿难以“对症下药”。山区生态环境具有脆弱性和特殊性，特别是山西太行山区，自然生态环境的先天劣势加之社会生态发展的后天不足，既加剧了生态恶化，又阻碍了经济发展，还会对地上文物造成不可弥补的损害。

二是法律监管不到位。生态补偿的法律监管主要是指有关国家机关、检察机关以及地方环境保护行政主管部门对生态补偿过程中的执行、执法情况的监督和管理。政府和环保部门作为生态补偿的总策划者和总指挥，是生态补偿管理中各方利益的协调者，应该充分发挥其监督和管理职能。虽然近十年来中国在重大生态工程建设上已投入了一万两千亿元，投入的规模是史无前例的，但是由于全国生态环境的底子太过脆弱，加之管理严重滞后，中国生态文明建设前景依然不容乐观[8]。太行山区生态补偿相关政策的执行过程和执行结果也缺乏有力的法律监督。政府对生态补偿有巨大的投入，但是有些执行机关玩忽职守甚至不作为的现象也普遍存在。补偿政策执行后也没有对补偿结果进行跟踪监管，生态补偿成为了政府的“形象工程”、“面子工程”，没有真正落到实处。在生态补偿执法存在问题时，由于缺乏明确的利益协调机制，使得各职能部门之间互相推卸责任，出现“踢皮球”现象。

三是法律救助不及时。根据山西环保厅2010年信访报表显示，2010年全年山西有环境信访来访320件，其中全部是针对环境污染和生态环境破坏的案件，来信信访包括信件、传真、电子邮件和电话多达7 725件，其中99%是针对环境污染和生态环境破坏的案件。环境信访数量比上年同比增长30%以上，这说明生态环境受害者的利益表达渠道逐渐拓宽，但是也说明生态补偿的法律救助不及时、不到位，当地村民生态权益受到侵害的实例有增无减。

2.政策层面问题的主要表现

一是生态扶贫政策不到位。消除贫困，实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。中国是一个多山的国家，山区人口占全国总人口的56%，而全国有570个贫困村，有460个分布在山区[9]。山西有21个国家级贫困县，有8个在太行山区。由于山区的共同特征就是地域偏远、经济发展缓慢、生态失调和生产生活条件恶劣，所以山区贫困成为中国贫困问题的主要矛盾。进入21世纪以后，扶贫问题与生态保护问题的联系日益密切。只有依靠生态扶贫的政策支持，才能使补偿助扶贫，扶贫促补偿，形成生态补偿和扶贫工作的有效利益平衡机制。因此，在山西太行山区，扶贫政策和生态补偿政策应该有机统一起来。扶贫不仅要尽快脱贫致富、提高发展能力和缩小发展差距，还要改善生态环境。当前政府明确提出了退耕还林、退牧还草等重点生态修复工程，加大重点生态功能区生态补偿力度，重视贫困地区生物多样性保护的生态扶贫制度[10]。但是生态扶贫还是仅停留在宣传口号上，缺乏具体的行动。

二是税费扶持政策不到位。税收是中国财政的重要来源，也是调节收入分配的重要手段。中国的税收在生态补偿机制的实施中也应该发挥其应有的作用。然而，现行不太完善的税费政策对生态补偿机制的建立和完善产生了严重的负面作用。中国已经在自然资源领域建立了自然资源有偿使用和利用的税费制度，如从1984年开始征收，从1994年逐步扩大征收范围的矿产资源税，在一定程度上保护了中国的矿产资源，并间接调节了消费者和生产者的经济行为，但是其毕竟不是基于生态税原理而设计，缺乏针对性，系统性和整合性也不足，使得总体执行力度有限，不能从根本上起到补偿的作用。在生态补偿费征收方面，1993年中国国家环保局通过发布《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》，将山西、陕西和内蒙古等14个省份的18个市、县(区)确定为试点单位，形成了正规的生态环境补偿费政策。如果没有充足的税费来源，生态补偿机制的运行就缺乏强有力的物质保证，光靠政府的财政投入远远不能满足生态补偿机制的正常运行。据山西省信息统计网和山西省环保厅数据统计，2011年山西全省生产总值11 100.23亿元，财政收入2 260.62亿元，可是用于自然生态保护和修复的投入只有90亿元左右，全年节能环保支出同比下降6%，生态环保投入严重不足，需要生态补偿的税费政策支持。

三是补偿资金监管不到位。国家给予生态补偿的资金理应全部用来恢复生态以及补偿利益相关者的损失。然而，一些地方政府处理不力，非法挪用生态补偿资金，使得补偿资金未起到应有的作用和效果。在一些矿山生态补偿措施的执行中往往出现地方政府任意挪用或占用补偿资金的情况，降低了生态补偿的效率，也影响了企业的补偿积极性。这就使得补偿资金的有效监管成为目前生态补偿机制运行中的一个难题。首先，补偿资金管理不透明。生态补偿资金应该由中央财政和省财政下拨给县财政，县财政拨给环保局，再拨给各乡镇财政经管站。而在乡镇一级，往往因多方原因，造成补偿标准不统一的情况，使得补偿资金发放不能公开透明。由于缺乏监管，这就让不法分子有机可乘。其次，补偿资金监管失控。目前山区村落中村集体经济组织的账务是委托乡镇财政经管站，而村级生态补偿资金又是通过环保部门渠道进行，乡镇财政经管站对各村的生态公补偿资金数额不够了解，且抱着多一事不如少一事的态度而不愿管理；环保局也因多种原因造成生态补偿资金不能及时公开，使得个别村干部在领取到补偿资金之后将其据为己有，不纳入村集体账务管理；上级主管部门专项检查，只是针对相关补偿资金的资料是否齐全、资金是否兑现到位等，而对违规违纪问题却很难查控。

3.管理层面问题的主要表现

一是补偿标准不合理。合理的补偿标准是保证生态补偿政策实施效果的重要前提条件，而当前的生态补偿存在补偿标准不合理、不透明、“一刀切”和补偿标准过低等一系列问题。补偿标准的确定往往忽略了不同地区自然条件和经济发展水平的差异性，缺乏科学的论证和计算，既没有统一的补偿标准，也缺乏补偿的地方特色。“过度补偿”和“补偿不足”现象同时存在，往往导致补偿措施在具体实施过程中成为形式，生态补偿的标准过低就成为一个普遍存在的问题。出现这个问题是由于政府的补偿资金不足，在制定补偿标准的过程中没有充分广泛地吸取民意，相关部门也没有根据市场价值给现有生态产品科学定价。这样的补偿标准使得贫困山区更加贫困，而且生态保护者的经济利益得不到合理补偿，他们保护生态和修复生态的积极性就会减弱，生态补偿机制的运行也会受到负面的影响。补偿标准的不合理，归根结底还是对生态产品的价格估算不科学导致的。价值问题在理论上的尖锐性不亚于生态环境问题在实际生态中的尖锐性，这个问题得不到解决，任何环境经济分析都无从建立，任何生态产品的价值都得不到体现，当然生态补偿的标准也就无从设定[11]。

二是效果评估不科学。随着生态补偿的逐步展开，人们越来越关注生态补偿的实施效果，判定生态补偿的实际效应和补偿程度，从而发现生态补偿过程中存在的不足和问题，以便得到及时的更正和补救，从而提高生态补偿的质量和效率。但是当前在生态补偿方面，效果评估的实施和检测只是存在于上下级之间，缺乏独立的第三方评估机构对生态补偿的实施效果加以评估，容易形成从本位主义出发而导致评估中出现目标扭曲、评估标准不科学等问题。位于山西大同市境内太行山西麓的左云县，煤炭资源丰富，煤炭开采业是当地的龙头产业，当地政府和村民意识到了掠夺式开发造成生态严重破坏的问题后，提出了“开发地下黑色宝库，建设地上绿色银行”的煤农经济发展方针，规定左云县所有煤矿每年都要拿出当年收入的1%用于所属区域的生态修复建设，截至2010年，全县共投入生态补偿资金5 360万元。但是对于当地的生态补偿效果却没有一个系统全面的评估，主要补偿的矿山复垦和水土流失两个方面也没有一个科学的数字统计，使得补偿没有形成良性运转的长效机制，最终由于缺乏效果的激励而使得生态补偿停滞不前，阻碍了当地经济的可持续发展。

三是生态修复不深入。生态修复是生态补偿的一个重要环节，也是生态补偿的最终结果。特别是太行山贫困山区，生态比较脆弱，严重破坏后很难修复，所以在生态补偿的实施过程中，应该更加重视对山区生态的修复，增加投入，深度修复。但是太行山区的生态修复不够深入到位，存在着“三多三少”的问题，即修复项目多，修复资金少；条块修复多，系统修复少；生态修复的建设多，相应的产业扶持、生产方式改善少。如果不致力于调整太行山区的产业结构、改善人民的生产和生活方式、减轻生态环境压力，所有的生态修复工程都难以真正奏效。由于生态环境越来越脆弱，生态修复的难度和成本会逐渐增加，而生态修复的深度和广度远远不够，造成了太行山区生态修复的弱位。

4.社会层面问题的主要表现

一是社会舆论监督不到位。社会舆论监督作为公众表达利益诉求和行使监督权力的重要形式，是人民群众参与社会生活的重要途径，实现的是私权利对公权力的制约。在生态补偿机制的实施过程中，社会舆论监督必不可少。但是事实上，在生态补偿机制运行过程中，社会舆论监督相当缺乏，没有真正起到舆论监督的作用。从根本上讲是生态补偿的社会舆论监督机制不健全，实际上处于无法可依、无章可循的困境。具体来讲，新闻媒体在舆论监督方面尽管频率相对较高，但是力度明显不足。因为监督缺乏力度，实施过程大都以协商为主，对象上很少涉及补偿执行的相关部门或政府官员，舆论监督被利用，从而成了相关部门歌功颂德的工具和玩忽职守的保护伞，致使应该被监督的部门和企业经常游离于监督之外。监督渠道的不畅通也是舆论监督的软肋。社会舆论监督的范围本就十分有限，对生态补偿中尖锐敏感的问题常常无法涉足，监督渠道的不畅通则更加加剧社会舆论监督的困难。

二是企业生态补偿责任不到位。企业与生态补偿机制的运行存在着密不可分的关系，企业树立良好的责任意识对生态环境的良性发展有着重要的推动作用。太行山区的生态破坏在很大程度上是由于企业的生产经营造成的，但是企业却在生态补偿方面出现了责任缺位。特别是贫困山区的企业环境责任意识相当淡薄，对生态补偿的认识不够，在补偿投入方面往往是迫于政府和社会的压力，生产经营仍然处于追求利润最大化的传统企业发展阶段，缺乏长远的生态利益考虑。据2006年6月5日的山西日报报道，山西电力、焦化、冶金、建材、化工和煤炭等行业污染严重状况尚未扭转，污染物的排放量远远超出了环境承载力，这些全都是企业生产经营的直接后果，再加上生态环境脆弱，补偿投入不足，环保执法管控能力薄弱，现在山西仍然是全国生态环境最差的省份。在生态补偿实施过程中，太行山区的企业就形成了“生态破坏多，补偿投入少”的固有模式。

三是公民生态补偿参与不到位。公民参与一方面有助于抑制行政权力的滥用，保障公民的合法权利，另一方面也有助于克服中国生态补偿中政府单方性、强制性的问题，促进生态补偿机制的进一步完善。但是在生态补偿的现实中，一方面没有形成一整套公民参与生态补偿的制度体系，也没有形成公民参与补偿后的意见反馈机制，公民提出的补偿意见常常得不到重视和解决，这就在一定程度上消减了公民的参与热情。而且生态补偿的行政机关权力与公民参与权利在法律配置上也严重失衡，没有对公民参与的范围、途径和方式做出明确的规定，当然也没有对参与不当和参与过当做出清晰的“罚则”说明，这也对公民的参与造成阻碍。另一方面多数公民根本就不参与或只有一少部分人参与生态补偿。特别是在贫困山区，公民的参与度不高，缺乏主人翁意识和环保理念，对生态补偿认识不全面不到位，只是一味渴望脱贫致富，而对生态补偿没有一个正确的认识。在调研过程中发现，太行山区公民的生态补偿参与度不到5%，大多数人都抱着“事不关己，高高挂起”的心态，使太行山区生态补偿机制的运行步履维艰。

四、建立健全贫困山区生态补偿机制的对策思路

1.健全贫困山区生态补偿的法律执行机制

一是健全生态补偿的法律立法机制。首先，应该制定《中华人民共和国生态补偿法》作为生态补偿的专门性法律法规。生态补偿是关系经济、社会和环境可持续发展的重要环节，也是建设和实现美丽中国的重要途径，需要有专门性法律法规对其加以规范和保障。其次，应该根据补偿地区的特殊环境，制定因地制宜的地方性生态补偿法规。当前虽然还没有任何一部地方性法规是专门针对山区生态补偿而设立的，但是环境法学界的马骧聪先生提出的制定《山区资源综合开发和治理法》的建议，得到了法学界的广泛认同[12]。最后，建立与生态补偿专门性法律相配套的各部门法律法规和规章政策。生态补偿法律体系还应该包括《宪法》、《环境保护法》、《民法》和《刑法》等法律法规，同时配备系统的地方性政策法规。

二是强化生态补偿的司法监管机制。首先，加强生态补偿的执法监管。一方面要提高执法人员和监察人员的专业素养，提高执法质量，转变执法观念，从而强化法律监督意识。另一方面检查机关要在认真履行生态补偿执法的法律监督职责的同时，进一步加强对生态补偿诉讼活动的法律监督，重点纠正执法不严、司法不公的突出问题。其次，加强生态补偿资金的司法监管。在生态补偿实践中，补偿经费难以保障而致使补偿工作实施不到位的现象时有发生。针对这一现象，应该建立一整套绿色司法扶持体系。不但要对生态补偿资金运行的全过程进行司法监控，还要从补偿诉讼赔偿金等方面拓宽生态补偿资金的筹集渠道，创新生态补偿资金的来源。同时成立专门的生态补偿资金司法监管委员会，对生态补偿资金实行专门的监督与管理，从而保证资金的专款专用，提高生态补偿效率。最后，对生态补偿机制运行中各部门工作进行司法监督，并建立部门之间的协调工作机制。在监督之前，应该先要确保补偿工作执行的相关部门明确各自的工作范畴，做到权责分明，各自制定部门的生态补偿工作办法。同一部门的上下级之间也要明确各自职责，形成层层递进的高效工作模式。

三是建立生态补偿的法律救助机制。首先，建立生态补偿的公益诉讼制度。贫困山区的当地村民由于主客观条件的限制，往往不能通过一己之力解决自身生态权益受损的问题，这就需要获得及时救助。如果救助渠道畅通，不仅可以维护公民的合法权益，而且还确保了国家利益的实现。其次，完善生态补偿听证程序。生态补偿政策涉及众多利益相关者，但是在实际的相关政策制定过程中，由于政策大都体现政府意志，使得利益相关者的利益表达渠道不畅。因此，在生态补偿政策制定过程中，应该给予当事人参与听证的权利并规定和告知其听证的时间安排、听证范围、程序和参加人等。最后，建立生态补偿事务的协调和仲裁机构。在国务院下设生态补偿仲裁委员会，负责协调管理全国各地区的生态补偿工作，仲裁重大补偿纠纷，并为重大补偿决策提供咨询意见。对于生态补偿工作量比较大的省份，可以向国家生态补偿仲裁委员会提出申请，自行设置相应的地方生态补偿仲裁机构，在中央的指导下独立工作。生态补偿的协调与仲裁机构应该聘请专业人士来参与生态资源价值评价、生态补偿标准制定等方面的工作。另外，应该确立仲裁机构独立仲裁的地位，以保证其仲裁的公平、公正、公开，避免受制于上级行政机关，而无法保证生态补偿机制的正常良好运行。

2.建立贫困山区生态补偿的政府主导机制

一是建立因地制宜的政府扶贫机制。首先，将有限的资金用于改善当地群众赖以生存的自然生态环境，这是从根本上脱离贫困的方法。山西太行山区在多年的扶贫工作中花费了大量的人力、物力、财力，不仅有国家扶贫财政拨款，还有地方财政政策支持以及社会各界团体和个人的援助。其次，通过生态补偿促进环境建设，逐步带动山区经济增长方式的转变。生态扶贫还要依靠科学技术，并结合山区的特点和优势，通过对矿山、森林、土地及河流进行补偿和整治，发展生态农业、立体农业、特色旅游业和环保开采业，减少人口对自然环境的过分依赖，摒弃传统的粗放生产方式，从而通过生产方式的转变增加农民收入，增强山区经济实力，彻底脱离贫困。最后，通过生态补偿政策的带动，加快发展山区生态产业，从而缓解人口和山区剩余劳动力的压力，实现农民收入渠道的多元化，实现人与自然的协调发展。山区的贫困问题很大一部分为人口和山区剩余劳动力的压力，所以解决山区的贫困，也应该从解决山区剩余劳动力的就业入手。生态补偿带动生态农业、旅游业等相关产业的发展，一方面解决了农民的就业，拓宽了他们的致富渠道。另一方面可以促进农民增收，摆脱千百年来他们对土地的完全依赖，实现山区生产方式的转变。

二是完善生态补偿的财税奖惩机制。首先，开征生态补偿税。开征生态补偿税的第一步就是要设立生态补偿税并将其纳入《税法》，然后进行税费的征收或改制。将以前的一些生态补偿费用变为生态补偿税，利用税收的强制性、无偿性和固定性特征来保障生态补偿的资金来源。一方面对单位和个人普遍征收生态补偿专项税收。引起大众对生态补偿的重视，也为生态补偿筹集专项资金，有效解决生态资源物质补偿和价值补偿的双重关系。另一方面征收环境污染税，对严重破坏生态环境的企业进行严厉的税收惩罚。其次，改革和完善现行的资源税。扩大资源税的征收范围，使其涵盖矿产资源和非矿产资源。目前中国资源税的征收范围只局限在矿产资源和盐类资源上，征收范围过于狭窄，与中国当前资源严重浪费的情况极不相符。中国应该改革现有的资源税，开始逐步对水资源、森林资源、土地资源、生物资源和海洋资源等征收使用税，建立和发展征税机制，逐渐拓宽征税领域，将现有资源都尽可能地保护起来，从而提高资源的利用效率，减少资源浪费，对非代替性和非再生资源要严格征税，防止资源濒临灭绝。最后，对生态环保产业实行税收优惠奖励。对专门从事环保产业的企业和一般企业中有环保开发与研究项目的，实行减免税政策，以激发该类企业进行环保技术和设备创新的热情。对从事生态环保产业的技术人员和普通员工，实行个人所得税优惠，在国家统一征税标准下实行二次税补，以奖励生态环保工作者从而也可以聚集和笼络环保人才，给生态产业积累人力资源和提供智力支撑。

三是健全生态补偿的资金监管机制。首先，建立生态补偿的专用账户。生态补偿资金是生态补偿的物质基础和保障，所以生态补偿必须设立专门的账户，进行单独建账和核算，保证生态补偿资金专款专用。专用账户的资金只能定期使用，不得随意提取，提取金额达到一定量后可以申请补充，但是补充金额也应该有科学限定，一方面使补偿资金相对充足，另一方面有效降低随意挪用补偿资金的风险，使补偿资金处于良性循环状态。其次，健全补偿资金的日常管理制度。对生态补偿的会计部门和会计人员进行严格管理，使其按照国家统一的会计制度规定对生态补偿资金运行的原始凭证进行审核和监督，再登记相关的收支内容。生态补偿的专用账簿应做到明细清晰，收支平衡，账目真实，并能按照现行会计制度的规定定期编制并报送财务报告。而且要根据生态补偿资金专款专用和单独核算的制度安排，形成一个层层负责、逐级控制的责任中心体系。最后，健全补偿资金违规处理和追究制度。无论是更改生态补偿资金使用计划和资金预算、挪用生态补偿资金，还是造成生态补偿资金损失、浪费的行为，监督管理部门应该以情节轻重为依据进行责罚，并督促其进行整改，情节严重者减扣当年或下年度的生态补偿资金投入，直至达到整改要求，对发生生态补偿资金违规问题的个人，根据情节轻重，给予其行政处分或依法追究其刑事责任。

3.完善贫困山区生态补偿的管理程序机制

一是完善生态产品的测评机制。首先，成立生态产品价值测评机构。真正建立这样的机构不仅需要财力、物力的支持，最重要的是需要生态科技的支持。生态环境和自然资源本身是无价的，我们只能根据这些生态产品能为社会生产创造多少价值以及修复它们需要多少价值来对其进行测评和衡量。这种专业的测评需要一个科学的根据，这个根据要把不同地区环境、经济发展水平等因素考虑在内，并对其做出科学合理的权衡，这就需要政府资助，自然科学界、经济学界和法学界共同参与形成一个可以平衡各方利益并对生态产品做出合理估价的专业测评机构。其次，完善生态产品价值测评方法。生态产品价值测评方法是目前最具争议的问题，测评方法事关整个评估体系的建立。当前可以借鉴几种经济学中比较常见的方法来对生态产品进行价值测评，如影子价格法、替代工程法、机会成本法、资产价值法和条件价值法等。这一系列的测评方法可以结合补偿当地的实际情况酌情使用，对生态产品进行科学估价，从而促进生态修复机制的顺利运行。最后，完善生态补偿标准，实现补偿标准的透明化和差异化。确立科学的生态补偿标准是生态补偿机制运行中的关键环节和难点所在。在确定补偿标准的过程中，按照“谁保护，谁受益”和“谁污染，谁补偿”的原则，综合考虑生态补偿利益相关者的各方利益，深入调查研究，吸取民意，参考对生态产品的科学估价，制定出适合山区以及其他补偿区域生态现状的差异化补偿标准。

二是完善补偿效果的评估机制。首先，借鉴国外先进的评估经验，建立一支专业化的生态补偿效果评估团队。这支队伍既可以从科研院所聘请专业人士，也可以从规模较大的环保组织中选择一些经验丰富的环保专员，还要有对补偿当地生态发展情况十分了解的德高望重的原住居民，这些人能够对生态补偿效益、经济发展效益和社会效益做出全方位系统的评估。与此同时，国家应该尽快出台相应的法律条例来保证这样的第三方补偿效果评估机构作用的发挥。其次，确立科学全面的评估标准。一般情况下，生态补偿机制运行效果的评价目的与评价标准未必要形成一一对应的关系，而是在给定具体的评价目的后，至少给出一种或几种符合当地生态补偿实际情况的评价标准可供参考。但是当生态补偿评价标准的范围确定后，评价者和评价方法的选择便成为影响生态补偿效果评价的关键因素。在制定相应的评价标准时，要依据实事求是原则和可持续发展原则，结合当地原有的生态状况和生态补偿实施现状进行标准制定，切勿脱离实际。最后，形成生态补偿效果评估的良性循环机制。生态补偿机制运行的绩效评价能够弥补生态补偿机制在制度构建上存在的缺陷，提高生态补偿实践中的政策绩效。这就需要形成补偿效果评估的良性循环机制，发挥第三方评估机构在生态补偿机制实施中的决策、执行、效果的评估作用，并通过信息反馈渠道实现决策修正、机制完善，形成再监督—再评估—再完善的良性循环，从而实现生态补偿机制的动态演进和自我完善，最终达到生态补偿和生态环境治理的双重目标。

三是完善已损生态的修复机制。首先，土壤改良是生态修复的基础。土壤是植物生长的基质，土壤改良是生态恢复与重建的基础和关键。由于受塌陷、断裂、剥离和机械受压等扰动，山区土壤的土体结构、土壤肥力等发生根本性变化，已不能满足植物正常生长的需求。因此，生态修复首先应该对土壤进行整形、重塑，重建合理的土壤结构。利用植物和微生物修复土壤是最有效的自我修复，在植物和微生物的共同作用下，通过吸收、分解等过程降低土壤中污染物的浓度。利用这种方法不但能改善土壤的结构，还能增加土壤的肥力，做到对土壤的深度修复。其次，植被恢复是生态修复的关键。山区植被可以在生态不再继续破坏、植物种源比较充足的情况下实现自我恢复，而且修复的周期比较长，所以修复还需要进行必要的人工操作。植被恢复的关键技术之一是选择适宜的植物种类。黄土高原的土著植物种类，对区域生态条件适应性强，应用这些种类进行植被恢复与重建相对外来种类风险较小。生态恢复与重建应该构建复合型或混交型植被类型，选择生态适应性广、生态互补性好和种间竞争弱的种类构建植物群落，是山区植被恢复与重建的关键。最后，建立“造血型”生态修复模式是根本。“造血型”生态修复模式是指政府或生态修复者运用项目支持等形式，将修复资金转化为技术项目安排到即将进行生态修复的地区，帮助生态修复区建立替代产业，或奖励对生态环境零破坏的企业以帮助其发展生态经济产业，修复的目标是增加落后地区的发展能力，形成造血机能与自我发展机能，使外部补偿转化为自我积累和自我发展能力，从根本上修复生态环境。

4.强化贫困山区生态补偿的公共社会机制

一是强化社会舆论监督机制。首先，社会媒体监督。随着信息时代的不断发展，当前的媒体形式得到了前所未有的极大繁荣和发展。报纸、杂志、广播、电视和网络等新闻媒体对当前的社会生活产生了越来越大的影响力。因此，在生态补偿机制运行过程中，要充分发挥社会媒体的监督作用，坚持真实性原则，鼓励媒体多对山区的补偿过程进行跟踪报道，多对当地居民进行调查采访，多对补偿政策执行的相关部门进行明察暗访的“三多”原则，推动生态补偿机制运行的公开、透明，促进其良性循环和发展。媒体也可以经常创设一些电视专题或报刊专栏为当地的生态补偿进行适度的宣传，从而为当地居民普及生态补偿相关知识，对生态补偿形成正确全面的认识。其次，社会群体监督。充分发挥社会群体对生态补偿的监督是保障生态补偿机制运行的有效途径之一。因此，在生态补偿实施过程中应该重视社会群体对生态补偿的监督，以弥补政府市场补偿的固有缺陷。当前绿色社团在环境保护中发挥越来越重要的作用，他们通过发起非政府环保组织开展生态宣传、法律普及，鼓励创办绿色企业、从事绿色营销、生产和消费生态产品等促进生态补偿的发展，并且引导组织更多的绿色社团对政府的生态补偿进行监督。最后，公民监督。公民监督作为中国整个监督系统中的重要环节和基础，对促进山区生态补偿的发展具有重要作用。因此，我们将进一步重视和加强公民监督的作用。

二是强化企业生态投入机制。首先，增加企业对生态修复的资金补偿。防止政府把资金补偿当做以生态补偿为借口的乱收费手段，在促进企业资金补偿增加的同时，规范企业资金补偿的渠道。成立专门的企业资金补偿评估机构，在对企业的生产利润和对生态的破坏程度进行全面考量后给出一个合理的补偿金额，为生态补偿的实施提供适当的资金来源。其次，倡导企业对已破坏的生态环境进行修复治理。山区生态环境比较脆弱，企业在生产过程中对其破坏后应该给予及时的修复和治理。但是生态补偿的实施是有其具体步骤和过程的，因此，应该倡导企业在生产之后就对当地生态环境进行及时适当的修复。如采矿后的植树造林、耕地复垦和河流净化处理等，都可以由企业直接进行。最后，引导企业转变生产方式，鼓励其发展生态产业。传统的高投入、高消耗、高资本积累的企业发展模式虽然带动了一定时期中国经济的高速发展，但是同时也引发了生态环境破坏、资源消耗过大和环境问题凸显等一系列社会问题，不利于经济和社会的可持续发展，因此，企业必须转变经济发展模式，增加科技和环保投入，重视企业创新，发展新型生态产业，从根本上降低生产对资源的过分依赖和对生态环境的污染与破坏，形成企业与自然、社会的协调发展，这是对生态补偿最有力的支持。

三是强化生态补偿参与机制。首先，山区村民参与范围的认定。生态补偿机制的根本目的是调节生态保护背后利益相关者的利益关系，但是最终是为了修复生态，维护当地村民共同的生态权利。生态补偿的参与者不仅包括所有生态破坏的利益受损者以及当地政府、相关团体和个人，还包括生活在当地的村民，他们是生态环境破坏的直接见证人和受害者，应该参与监督生态补偿政策的实施。其次，山区村民参与方式的选择。村民参与生态补偿机制可以分为直接参与和间接参与两种。在生态补偿的管理中，直接参与形式可以采用咨询委员会、一般公开说明会、非正式小型聚会、记者招待会、民意调查、设立公共投诉站、发放宣传手册和网络参与等一系列便民形式；间接参与方式可以包括听证会、选举村民代表参与政策制定和实施等。最后，建立山区村民参与反馈机制。村民参与生态补偿机制并将参与结果很好地反馈出来，有利于生态补偿机制的进一步发展和完善。对村民在参与过程中提出的意见和提供的事实进行记录、分类、整理、核实并认真分析最终做出判断。对合理意见积极讨论采纳，对不合理也不合法的意见及时排除，对有争议的意见通过听证会或代表大会进行讨论。

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