中国开发海上东北航道的战略推进构想

2014-03-21李靖宇詹龙龙

东北财经大学学报 2014年2期

李靖宇，詹龙龙，马平

(1.世界海洋城市总部世界海洋城市发展研究院，辽宁大连 116029;2.辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心，辽宁大连 116029;3.中国人民解放军水面舰艇学院政治系，辽宁大连 116000)

随着近年来全球气候变暖，北极海冰逐渐消融，北极航道以其潜在的航运价值成为各国关注的焦点。东北航道则是其中之一，它横穿北冰洋、沟通两洋、联接亚欧，一旦开发利用，中欧航程将因此缩短，从而节省大量海运成本。同时，航线避开马六甲海峡、苏伊士运河等敏感水道，分担了传统航道的航运压力，减少霸权、海盗等现实威胁。此外，开发东北航道还能与开拓印度洋、畅通太平洋相呼应，完善了中国海运布局，形成“东进西拓北上南下”的四通八达格局，保障能源供应和外贸运输。由此可见，东北航道关系中国利益，是中国走向世界、实现和平崛起的战略保障。然而，环北极国家沆瀣一气，拒绝承认北极地区的国际性，反对参照《南极条约》构建北极行为机制，并积极行动将司法诉求与加强驻军并举，大有联合以排他的态势，妄图独占北极主权，霸占北极资源，控制北极航道。对此，中国应认清东北航道周边的严峻形势，理清北极争端的脉络并树立海上运输通道大安全观，在恶劣的国际战略环境中寻找出路，从战略上予以谋划和解决。因此，有必要做出开发海上东北航道拓展国家利益的战略推进构想，本文将对此加以现实论证。

一、中国开发海上东北航道的战略价值认定

随着全球气候变暖，东北航道作为亚欧间潜在的最经济海上航道，一旦全面开通将有助于缩短中欧航程，节省航运成本;完善海上运输格局，避开敏感水道，减少航运风险;拓展进口渠道，保障能源供应;加快北方经济发展，优化生产力布局。

1.缩短贸易航程，降低海运成本

目前，中国的主要贸易伙伴——东亚、北美和西欧主要分布在北半球，围绕着北冰洋呈鼎足而立之势。其中，位于西欧中纬度区域的欧盟是中国最重要的贸易伙伴，在2008年甚至一度超过日本和美国，成为中国的第一大贸易伙伴。但由于北极地区气候严寒、航道冰封，中欧传统海上航道只能依赖印度洋和大西洋等低纬度区域相连。此外，由于苏伊士运河海湾航道较窄、水浅等缺陷，运载量大的超大型船舶无法通行，还需绕道非洲南部好望角。由此，中国与西欧之间海上航道迂回曲折，绕航现象较为严重，致使海上运输距离远、航行耗时耗力、产品贸易周期长［1］。而随着全球气候变暖，北极海冰加速融化，东北航道全线通航在即，给中欧贸易提供了新的战略取向。东北航道西起西欧及北欧诸港，沿着亚欧大陆沿岸横穿北冰洋，是联系亚欧的最短弧型航线。据专家研究统计，目前，走经印度洋和地中海的传统海上航线，亚洲到欧洲的远洋航程长约13 000 英里，而如若东北航道通航利用，将使亚洲到欧洲的海运里程至少缩短到7 900 英里，减少了5 100 英里航程［2］。尤其以沿海中部上海为起始港分界，到北欧、西欧、波罗的海港口，越往北行驶航程优势越明显，比走传统航线航程至少缩短25%，以图们江为出海口，航程甚至可缩短55%［3］。因此，东北航道一旦开通，将成为中国联接中欧的最经济的航道，未来远洋“黄金航道”之称实至名归。

毋庸置疑，中欧贸易航程缩短，海运成本也会随之降低。一是降低航海人员薪酬。由于航程短，中欧航运将节约大量时间，而人员薪酬与航运时间成反比，随着航运时间的减少而降低。二是减少燃油费。根据CIBC 公司的统计资料，作为影响海运成本的最主要因素，燃油费占到海运总成本的50%以上，而且油价每上涨1 美元，海运成本相应上升1%［4］，可见，燃油费与航运距离成正比。东北航道的距离优势越明显，节省海上运输成本也越高。三是节省护航费用。东北航道沿着亚欧大陆边缘走，避开马六甲海峡、苏伊士运河等敏感水道，而且地处世界强国俄罗斯周边区域，面临海盗等非传统威胁的可能性较小，护航费用将大大降低。四是东北航道没有吨位限制。根据规模经济原理，当运距达到一定程度后，单位运输成本随船舶吨位增大而越低。据测算，25 万吨级油轮的单位运输成本仅为2.5 万吨级油轮的32%。如此，中国海运船舶大型化运营能够进一步节约中欧航运成本。当然，东北航道由于受气候限制，在未来的一段时间内不可能全面通航，而且冰山、冰盖等恶劣状况将会影响航运，必然增加一些传统航线所没有的其他航运费用，如破冰服务费、冰情监测费等。但总体而言，东北航道开发潜力巨大，走此航道利大于弊，经济效益高于增加的成本。

2.完善海运格局，避开敏感水道

改革开放以来，中国一直主张和践行和平崛起的战略取向，大力推进外向型经济发展方式，努力与世界共赢。海上通道业已成为中国联接世界市场的桥梁，承载了中国近九成以上的国际贸易运输。据统计，中国目前外贸海运、能源运输的远洋航线主要有8 条，分别是:中国—红海航线、中国—东非航线、中国—西非航线、中国—地中海航线、中国—西欧航线、中国—北欧、波罗的海航线、中国—北美航线、中国—南美航线［5］。再加上中国—日韩航线、中国—俄罗斯远东航线、中国—新澳航线、中国—印度航线等近洋航线，中国已基本形成遍布世界的航运网络，从海上紧密联系北美、欧洲等主要贸易伙伴，沟通波斯湾、非洲等石油进口国。与此同时，如果东北航道开通并实现商业运营，无疑会在现有8 条远洋航道基础上再添1 条到达欧洲的便捷航道。届时，印度洋、太平洋和北冰洋将连成一线，构成北半球新的“轴心航线”，更加紧密地联系亚洲、欧洲和美洲;开发北冰洋也将与开拓印度洋、畅通太平洋遥相呼应，形成整体性的出海大战略，如此，“东进西拓北上南下”的出海格局基本形成。同时，海上运输通道因而实现多元化，能源运输和经济发展更有保障，为实现和平崛起打下坚实基础。

随着中欧贸易海上路径发生改变，海运也避开了沿途敏感海峡水道。目前，中欧航道主要是经印度洋，穿过曼德海峡和苏伊士运河，通过地中海航道到达欧洲，或从印度洋绕道非洲南部好望角，走大西洋航道到达欧洲。然而，近年来随着国际贸易的兴盛，传统航道出现诸多问题，劣势日益凸显。马六甲海峡、苏伊士运河等海上要道早已不堪重负，而且这些战略要道对过往船舶限宽限重，如马六甲海峡限载10 万吨，苏伊士运河则为20 万吨［6］。加之海洋强国尤其是美国将海权论推向极端，控制关切世界经济命脉的战略咽喉要地，传统航道政治风险一直居高不下。此外，海盗等非传统威胁也日益威胁航运，尤其索马里海域——中欧贸易远洋船只必经之地，海盗猖獗。与之相比，东北航道作为沿亚欧大陆横穿北冰洋、连结中欧的海上经济航道，航程短、时间省、成本低、过往船舶在此不受吨位限制，而且可以避开马六甲海峡、苏伊士运河等具有海运高风险的政治敏感区域。届时，东北航道开通能够为中国带来更大的商业机会，提高对外贸易的经济效益;能够分担中欧传统海上航道的航运压力，降低对马六甲海峡、苏伊士运河等要道的依赖;能够减轻途经这些战略地区所带来的各种风险，提高中欧海上航运的安全系数。

3.拓展进口渠道，保障能源供应

北冰洋地区被誉为“地球最后的宝库”，海底蕴藏大量石油、天然气和矿产等资源。根据美国地质勘探局2008年研究资料估计，北极地区未探明的石油储量达到900 亿桶，天然气47.3 万亿立方米，可燃冰440 亿桶，占全球未探明油气资源总量的22%［7］，其中，油气储备量可与中东相媲美。此外，北极地区的煤炭资源也不容小觑，据地质学家估计，大约蕴含4 000 亿吨，占世界煤炭资源总量的9%，而且煤质优良，具有极高的炼焦价值，最适合用作能源工业原料［8］。除油气、煤炭等能源外，北极地区还有大量矿产资源，不仅包括锡、锰、铜、铁和镍等复合矿，还有钻石、铀和钚等战略性资源。据测算，这些资源尤其是石油，大多分布在广阔的大陆架以及水深不超过500 米的海域，这为北冰洋地区资源开发和能源开采提供了便利。特别是随着北冰洋冰层消融，资源开发成本进一步降低，其开发价值将日益凸显。北冰洋沿岸将会成为世界上新的资源和能源重要产地，所以对于地理位置靠近北极、资源能源高度依赖进口的中国来说，无疑是一个不可多得的资源和能源进口渠道。因此，开发东北航道有利于中国拓展资源合作领域，在现有资源进口对象的基础上，开辟新的海外能源采购地，实现采购渠道的多元化。

对比中国传统油气资源进口地区——中东、非洲和南美，北极的油气资源储量足、距离近，对中国未来发展具有更重大的战略意义。如果东北航道畅通，届时将极大提高北极地区的战略地位，促使其成为中国主要的能源采购地。在中国对能源的需求日益增多的当下，有利于中国就近获得油气资源，降低中国从外部获取资源的成本，提高经济效益。与此同时，还可以减少对中东等地资源的依赖，提高中国能源供应的安全性。由于中东和非洲地区政局一直不稳，局势动荡不安，随时都有爆发武装冲突的可能，致使中国能源供应有被中断的危险，能源安全战略将受到严重威胁。而北极作为中国新的油气能源采购地和未来的矿产资源补给空间，将会发挥替代效应。此外，中东、非洲和南美等地与中国以海相连，海上航道却受制于人，美国及其霸权主义势力有可能予以要挟，一旦全球形势出现变局，国际矛盾被激化，便有可能引发东西方的军事冲突。在这种情况下，能源的运输通道极有可能被切断，中国的海上生命线面临重大威胁，届时，北极地区的资源和东北航道将会发挥战略作用，保障国家能源供应。

4.促进北部崛起，协调经济布局

作为连接亚欧的海上新航路，东北航道一旦开通，届时将缩短中欧贸易航程，节约海运成本，提高海上交通效益。由于能够拉近中国与欧洲的市场距离，加强市场之间的交流互动，中国经贸格局也会因而产生重大变局，进而影响中国沿海产业分工和整体经济布局。一是有利于发挥中国北部沿海的地缘经济优势。不难看出，在中国现有的海上运输网络中，海上航运要道主要位于低纬度区域，即总体处于中国南部。也就是说，中国南部沿海拥有连接世界主要市场的海上通道，具有更加优越的海上运输优势，而沿海地区的发展主要依靠海运贸易，因而造成东部沿海地区南强北弱的经济发展格局。然而，在新的航运形势下，南北沿海地理区位优势有可能发生轮转。北部沿海相对更靠近北冰洋航道，而且越往北海运航程优势越明显。因此，东北航道一开通，中国北部沿海尤其是图们江地区，届时可以充分利用航运便捷优势寻求新的发展机会和增长空间。毕竟在中国沿海诸多港口中，图们江出海口的便捷优势最大，对比传统海上航道，到北欧将缩短一半以上的航程，与日本横滨港的优势相当［4］。尽管目前中国在图们江地区还没有出海口，出海通道仍掌握在俄罗斯和朝鲜手中，但中国已取得罗津港的部分使用权，可以以租借的方式借港出海，并在朝鲜北部获得了日本海出海口。二是有利于调整中国沿海经济发展战略布局。开通东北航道可以使得中国北部沿海地区变航程优势为经济优势，并成为新的航运和贸易中心。由于航运距离优势，中欧贸易的货物经东北航道到达中国后，其接纳、存储及转运等都要首经北部沿海城市，从而为大连、天津和青岛等城市发展外向型经济提供便利，届时，这些北部沿海城市将迎来更大的发展契机。同时，为适应新的发展需求，沿海港口功能和规模必将做出调整，产业分工与布局也会与实际情况相适应。这意味着，北部各港口城市需要调整原有的经济发展模式，重新选择重点发展的产业，改变原有产业规模和布局。三是有利于缩小南北差距，协调全国生产力布局。区域经济发展规律显示，沿海经济发展总是先于内陆，其优势可以向内辐射，带动内陆地区崛起。由此可见，开通东北航道将极大提升北部省份的战略地位，有利于其获得更多的发展商机。东北三省、内蒙古等地将成为新的战略前沿，通过与日韩及西欧、北欧市场紧密的联系，促进北部沿海城市发展，进而提升中国北方经济实力并实现东北全面振兴目标。相比之下，东南沿海和南方省份的经济地位将会有所下降，经济优势将相对减弱，这样一来，中国南北经济差距将会缩小，全国经济整体格局将会有所完善，有助于中国区域经济的均衡协调发展。

二、中国开发海上东北航道面临的问题分析

作为联接亚欧大陆的海上新航路，东北航道战略地位十分重要，航运潜力巨大，在航程上具有巨大优势，所以引起了世界各国的关注和争夺。因此，中国参与开发东北航道面临多方制肘，如环北极国家的排他性内部争夺、东北航道特殊的自然环境制约、海上霸权主义势力威胁、助航基础设施缺陷、北极生态环境脆弱等方面问题均不可忽视。

二是拓宽发展通道。搭建管理、技术、技能岗位等发展通道。开展管理岗位后备人才选拔，通过组织考察、笔试、竞职演讲等程序，建立后备人才库，拓宽职工晋升通道。系统制定管理岗位后备人才培养计划，编制后备人才培养手册，建立定向培养目标，合理安排培训课程，实行动态跟踪监督并进行阶段考核评估。组织后备人才进行挂职轮岗锻炼、参与标准化站区建设等专项工作，组织后备人才挂职学习成果研讨会，不断提高工作能力和水平；采取竞争上岗、组织选拔、公开招聘等方式，开展初、中、高级专业技术职务选聘；对收费、清障、电工等生产岗位技能等级进行初、中、高级鉴定，实施技能等级与职工薪酬挂钩；

1.人文环境复杂，开发面临制肘

北冰洋周边诸强并起，呈群雄逐鹿之势。除环北极圈被称为A8 的加拿大、俄罗斯、美国、挪威、丹麦、冰岛、芬兰和瑞典等国之外，中国和英国等近北极国家，甚至印度和新加坡等国也在积极关注北冰洋的开发态势。尤其北冰洋沿岸5 国——俄罗斯、挪威、美国、丹麦和加拿大，利用地理上的先占优势，先下手为强，以海域主权诉求为手段，围绕着航运、资源、军事和科研等方面掀起了“北冰洋争夺战”，并趁着北极地区国际法缺失，单方面制定于己有利的海洋管理规则，为争夺能源、开发资源、控制航线寻求依据和立足点。此外，还积极主张“扇形原则”和“大陆架理论”，妄图以合法手段扩大各自在北冰洋的管辖范围，试图获取更多北极主权。此外，沿岸各国还结成同盟关系，希望利用“内部协商，外部排他”原则来处理北极地区领土和权益问题，试图将非北极国家排除在外，在小范围内瓜分北极海域［9］。受此复杂国际竞争形势影响，中国作为地理位置靠近北极的“局外人”，缺乏足够的话语权及控制力，遭到“局内人”北极圈国家的强烈排斥。因此，在开发海上东北航道的进程中，中国遭遇各国排挤，面临诸多制肘。

应当看到，东北航道沿着亚欧大陆边缘通往北冰洋，其航线主要位于俄罗斯的北冰洋离岸海域，和俄罗斯“北方海航道”部分重叠。尤其苏联解体后，俄罗斯把持东北航道重要航段，积极推进“北方海航道”的开发运营。然而，在事实上，国际上对于此航段的性质存在分歧，是否属于国际自由航行水域尚未定论。但俄罗斯罔顾国际舆论反对，将此航道视为国内航道，不承认“过境通行”和“无害通过”，并通过立法严格管制。因此，目前外国船舶通过东北航道时必须事先取得许可，并被迫接受俄罗斯的破冰和导航服务［10］。与此同时，作为能源出口大国的俄罗斯加快对海底资源的争夺性开发，也成了阻碍东北航道通达进程的另一因素。俄罗斯为争夺更多的油气开发权，在北极地区内“跑马圈地”，通过司法手段、宣示主权及后续行动试图获得更大的北冰洋海域主权。俄罗斯这样做将会大量减少国际公海面积，把东北航道路径推向北极点，无疑会增加中国开发利用东北航道的难度。此外，俄罗斯还加紧制定东北航道航行规则，以加强对“世界经济新走廊”的控制。2008年9月，俄罗斯通过了《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》，将东北航道定义为其在北极地区的国家运输干线，试图将东北航道纳入主权管辖范围内。这种态势，必然会阻碍中国获得应有的北极权益，对开发东北航道甚为不利。

2.战略价值重要，冲突威胁海运

北冰洋地区处亚洲、欧洲和北美洲三大洲之顶点，位于世界主要强国交汇之处，而且具有与这些强国距离最短的优势，是名副其实的战略高地，历来是兵家必争之地。早在冷战时期，北冰洋就为美苏提供了最佳的战略导弹发射阵地。另外，北冰洋地区还为核潜艇提供了理想的活动场所，原因在于冰层厚度超过1 米就可以有效阻碍电磁波穿透，从而使得核潜艇避开卫星侦察;浮冰碰撞断裂的声响也可以掩盖核潜艇自身的噪音，使得声纳系统难以有所作为;北极地区较强的电离层可以极大削弱雷达系统对核潜艇的探测能力［11］。冷战之后，北冰洋下的核潜艇活动频率稍减，但其战略价值不降反增。2002年6月，美国宣布正式退出《反弹道导弹条约》，并在靠近北极的阿拉斯加构建美国的导弹防御系统。对此，俄罗斯也做出反制措施，转移核威慑力量阵地以避开美国的反导包围，并积极训练以提高核潜艇发射导弹的精度。当今之世，空天武器高度发达，并日趋实战化，立足北极就可俯瞰和威胁北半球各大强国，因此，美国和俄罗斯都不可能任由对方控制北极地区，进而拥有更大的军事主导权。可以预见，美俄双方针锋相对的态势必会一直持续下去，虽然远没冷战时期紧张，但仍然有进一步增强的态势，这为东北航道开通埋下安全隐患。

此外，俄罗斯拥有最长的海岸线和最大的陆域开阔面，在北极地区的既得利益最多，尤其觊觎东北航道的控制权。当前，俄罗斯正行事积极、态度强硬、率先制定出北极战略，并以武力配合司法诉求积极部署北极军力。从增加北方舰队活动范围、恢复战机巡逻、增兵北极，到在北极地区进行联合军演，俄罗斯在北极地区的军事行动有条不紊。俄罗斯还准备组建北极特战旅，进一步提高其在北极地区的震慑力，以应对北极地区可能存在的挑战。与此同时，为争夺北极地区利益，北极圈其他各国也不甘示弱，积极强化在北极地区的军事存在。美国除在靠近北极的阿拉斯加部署反导系统外，还强化北冰洋沿岸的军事力量，派遣军舰和核潜艇在北极侦查探测、纵横游弋。无独有偶，北极利益仅次俄罗斯的加拿大也态度强硬，准备耗费70 亿美元巨资打造北极巡逻舰队，还意图建设北极军事基地以训练士兵严寒作战的能力［10］。丹麦、挪威和瑞典虽然国小力微，同样也不甘于落后，于2009年提议组建联合部队。由此可见，在利益驱使之下，北冰洋沿岸各国都在大力发展军事力量，争夺北极地区霸权，并以此为一大筹码震慑世界各国，捍卫既得利益，争夺更大权利。但军事手段过于霸道且带有极大的对抗性，极有可能引发北极地区的军备竞赛，提高爆发军事冲突的风险，进而威胁北冰洋海运安全，不利于中国开发利用东北航道。

3.自然环境特殊，制约航道开发

东北航道主要位于北极地区，自然环境恶劣，航道情况复杂。相异于传统的低纬度航道，船舶在此航行将遭遇诸多困难:一是海冰量大，分布范围广。东北航道所处海域纬度高、气温低，冬季北冰洋大面积结冰，除巴伦支海域之外，其他海域基本被冰层覆盖，而在夏季温度大幅度回升，北冰洋部分海域冰层消融形成浮冰，并随着洋流漂移，分布范围极广，遍布大洋南北。此时，船舶航行于东北航道必须直面海冰威胁，有时甚至还需要破冰船的帮助，而且东北航道没有固定的航行水道，船舶只能在海冰间隙中曲折前行，航行难度大、风险高。二是夏季雾大，能见度低。目前，东北航道还是单季节航道，适航时间短，一年中仅在夏季能通航，但盛夏的北冰洋上风速最弱，平均每秒仅5—7 米，基本不超过6 级。因此，东北航道周边的雾气难以被吹散，如东西伯利亚海和楚科奇海，夏季1 个月中有15—20 天为雾气笼罩［12］。东北航道的能见度因而受到极大影响，遂提高了极区航行事故率。三是地理位置不佳，航道路况艰难。鉴于北冰洋海冰还没全面融化，东北航道靠近俄罗斯大陆架，当前还是一条沿岸航道，除了管辖权和通航权的争议外，船舶航行还受到沿岸海域深度的影响。俄罗斯沿岸浅水海域较多，喀拉海40%以上深度小于50 米，拉普捷夫海南部水深在10—40 米之间［13］。因此，大型船舶只能绕道高纬度的离岸海域，遭遇冰山海难的风险大增。

需要指出的是，中国开发东北航道不仅受恶劣通航条件制约，脆弱的生态环境也会成为障碍。北冰洋生态调节能力弱，自我恢复速度慢，航道周边一旦出现问题将对北极生态环境造成破坏，影响范围广，持续时间长。如1989年3月，邮轮“瓦尔德兹”号在阿拉斯加北部发生触礁事故，致使5 000万余升的原油泄漏，扩散到500 千米以外的大片海域，经久不散，严重污染水域，影响海洋动物生存［14］。而北极作为地球气候两大调节器之一，关乎全人类的生存和发展。随着北极地区争端不断升级，环境保护作为一个“低度政治”问题，易于被各国作为突破口以缓解紧张局势。因此，在这一背景下，国际社会很容易达成共识，形成强调环境保护的北极地区开发氛围。然而，中国等发展中国家环保技术还不成熟，是否有能力参与绿色开发北极遭到普遍质疑。垄断了先进的环保技术的发达国家极可能以此为借口，在北极环保问题上大做文章，向发展中国家发难，排斥中国等发展中国家参与北极事务，以此挤压发展中国家的北极权利。由此可见，中国环境保护不力、环保技术落后可能制约对东北航道的开发利用进程。

4.航行知识不足，助航能力薄弱

中国开始北极科考的时间较晚，尚缺乏对北冰洋海域的全面认识，而且缺少利用东北航道的基础能力;主要表现为:一是缺少相关的航海资料。东北航道周边海况复杂，为保障航行安全，诸如海图、水文等航海资料必不可少。但由于俄罗斯企图控制东北航道，禁止通行船舶在附近进行科学考察，特别对于航海至关重要的海图，只能通过代理向俄罗斯有关部门购买。但事实上，这些东北航道海图覆盖范围小、精度低、可靠性还有待于商榷，而且没有详细的地貌特征，北纬75°以上海域的海图基本缺失，遂使得东北航道开发举步维艰。二是极区船舶制造技术落后。东北航道水域气候恶劣、冰情严重，在此航行的船舶必须经过特殊处理使之具有通过冰区的能力。严格来讲，这些船舶应当是具有较高抗冰性能的破冰船或抗冰船，但中国在大型船舶制造上存在技术瓶颈，还无法独立研发和生产极地抗冰船舶。目前，中国仅有一艘具备冰区航行能力的船舶—— “雪龙”号科考船，其是在从乌克兰购买的冰级集装箱船基础上改造而来，破冰能力有限，仅能在冰厚不超过1.1 米的状态下航行。三是缺少具有冰区航行经验的船员。船舶在冰区航行，穿行于冰山之间，航海人员必须具备丰富的冰区航行经验，能够灵活处理各种险情。但由于中国缺乏冰区航行的船舶，南北极科考的频率较低，远洋航行的驾驶人员得不到锻炼，很难培养出大量合格的冰区航海人员。

此外，中国开发利用东北航道不仅需要航行基础的内部支撑，还需助航能力的外部支持。但东北航道作为尚未商业运营的新航道，在助航设施方面还不尽如人意:一是缺乏足够的外部信息支持。船舶在冰区航行，受风、雾和海冰等自然条件影响大，必须及时获取东北航道的冰情海况、适时的气象预报等信息，以供船舶驾驶人员分析、预判并予以应对。当前，东北航道主要航段位于俄罗斯远东地区，沿岸人烟稀少、气候严寒、观测设施的建立及维护存在诸多难题。二是难以导航定位。受北极电磁辐射影响，在东北航道航行时，远洋船舶常用的导航系统功能受限，诸如计程仪、雷达和磁罗经等不易发挥稳定作用，利用陆标、无线电或天文定位也存在很大困难［15］。三是缺乏助航基础设施。东北航道主要位于俄罗斯的北冰洋沿岸，需要其提供必要的陆基支援及破冰服务。但当前，俄罗斯北极海上运输硬件诸如货轮、破冰船和港口等设施，无论是质量还是数量均已严重老化和不足［16］，而沿岸港口就更不值一提，港口水域较浅，仅有9 米左右，大型船舶无法靠岸停泊，船舶难以在此得到修理和维护。可见，在内外条件皆不成熟的当下，中国开发东北航道的努力任重而道远。

三、中国开发海上东北航道的推进对策建议

东北航道与中国利益密切相关，而中国又缺乏北极的地理优势，难以直接介入北极事务，进而开发利用东北航道，加之欠缺航道相关资料及助航设施，国内极区航海基础准备不足，推进航道可能受到威胁。因此，有必要从国际合作、科学考察和军事保障等多角度进行探讨，有针对性地做出推进对策建议，从国家利益出发谋划好海上东北航道开拓方略。

1.加强合作，切入北极开发航道

中国并非北极圈内国家，地理位置处于弱势，缺乏开发利用东北航道的立足点。尤其是当前北冰洋沿岸各国摩拳擦掌，争夺在北极地区的最大利益，而中国作为最大的域外行为主体，一直被外界恶意揣测，视为争夺北极利益的主要对手，遭到北极地区各国防备和排斥。对此，中国必须努力寻求一个合理的切入点，进而介入北极地区事务，开发利用海上东北航道。一是要注重联合北极地区以外的域外行为主体，尤其是欧盟。因为欧盟与中国处境相似、遭遇相仿、利益相同、主张相近。两者地理位置都靠近北极，同为北极地区国家所忌惮和排斥;都依赖海运进行贸易，有利用东北航道的最广泛利益;都主张北极为国际公共领域，为世界各国共有，并倡导北极航道自由通航。也就是说，在北极利益方面，中欧双方只存在合作没有竞争。在环北极国家沆瀣一气，拒绝承认北极争端的国际性的背景下，两者通力合作能更好地应对沿岸美俄等国的霸权行为，有助于打破北极地区国家的垄断局面，推动北极争端的国际化。中国也能以此获得北极地区事务的参与权，获取应有的北极权益，推动东北航道的开发进程。二是加强同环北极弱势国家合作。北极国家之间地缘优势不同，国力相差悬殊。尤其是瑞典和芬兰等国虽在北极存有领土，但缺少北冰洋海岸线，加之国力弱小，致使它们在北极地区事务中人微言轻，对北冰洋的权益诉求遭到挤压。可以预见，正是由于沿岸大国咄咄逼人，瑞典和芬兰等弱势国家又力有未逮，它们必将从外部寻求突破，积极寻求域外帮助。中国应以此为契机，通过合作途径，积极参与北极地区事务，进而获得在北极地区的话语权，以求奠定立场以开发东北航道。为此，中国应当积极展现诚意与善意，发展同这些国家的双边或多边关系，探讨互利共赢的合作方式，推进经贸合作，加强政治互信，促进文化交流以增强彼此之间的联系与共识。与此同时，还要注重与所有北极地区国家搞好关系，尤其是东北航道沿线国家。毕竟东北航道纵横几千公里，距离长，航程远，而且航行条件恶劣，船舶能否实现安全航行，在很大程度上取决于沿线各国尤其俄罗斯的帮助力度。中国应注重从合作角度出发，多从科学考察、航道开发和环境保护等方面着手，强调能源与经贸合作的重要性，以投资打开局面，与俄罗斯一道合作完善航行基础设施，提高东北航道沿岸的助航能力，如在助航灯标、导航设备和港口建设等方面下功夫，以利于将来船舶安全航行。

2.借势而为，增加航道开发筹码

中国开发东北航道是为了更好地发展，进而实现中华民族伟大复兴的中国梦，是求同而非立异，而且中国历来倡导包容，强调世界广阔容得下共同发展，主张和平崛起。因此，中国开发利用东北航道应避免激烈对抗和争端，要注重借助现有条件进一步扩大优势，逐步介入北极地区事务。为此，要借助北极理事会提升中国的北极话语权。虽然北极理事会作为北极地区相对最具权威的重要机构，为各国处理北极地区事务提供了一个论坛平台，但目前北极理事会职能还不完善，各项事务由“北极8国”主导。即使中国已于2012年5月获得批准正式成为“正式观察员”，但观察员的理事会权力极其有限，仅能列席会议，没有发言权，不具投票权，甚至不能参加部长级会议，难以发挥更大作用，有所作为。为了防止北极理事会职能走向偏颇狭隘，呈现利己主义倾向，中国应正名“近北极国家”，以此名义参与理事会会议，表明与北极地区的利益关系，化被动为主动，并努力构建公平合理的行为机制，使之真正发挥国际协调作用。与此同时，中国还应利用观察员之便，积极参与理事会事务，在保护生态环境、应对气候变化等方面发挥作用，努力提升地位、扩大影响力、增强话语权、维护中国在北极地区的合理权益。

此外，中国应注重善用现有国际法规，维护北极地区合法利益。中国应借助《斯瓦尔巴条约》这一北极地区唯一具有国际色彩的政府间条约所赋予的权力积极参与北极地区事务，开展科学考察及其他活动，增加对北极地区的认知程度，完善科研信息储备系统，为开发利用东北航道奠定基础。除此之外，中国应以《联合国海洋法公约》(简称《公约》)生效为契机，积极推进《公约》在北极地区事务中发挥作用，以打破北冰洋航道的垄断格局，使整个国际社会真正受益。如此一来，依据《公约》有关规定，在北极圈国家的领海，中国的船舶享有“无害通过权”;在北极海域的专属经济区和公海，中国在遵守公约和有关国际法规则的前提下，船舶享有航行自由权;在用于国际航行的海峡范围内，中国的船舶享有过境通行权［17］。另外，鉴于《公约》还不完善，很多法规缺乏精确定义，各国由此获得极大的自由发挥空间。对此，中国应顺势而行，认真研究《公约》的条款内容并采取灵活措施创造有利条件，力争使其为我所用，最大限度地维护在北冰洋海域的自由通航权益。与此同时，中国还应积极倡导以《公约》为基础，借鉴《南极条约》的行为模式，同世界各国一起构建北极地区的机制与法规，并身体力行，使之成为共同的行为准则，以便于为北冰洋航道营造良好的通航环境。

3.重视科考，奠定航道开发基础

中国直到1999年才首次开展北极科考活动，而且重视程度不够，投入力度甚至不如更遥远的南极。加之“雪龙”号科考破冰船技术缺陷，科研能力有限，中国前往北极科考的次数少、频率低、考察范围小、调查时间短、各项数据资料严重匮乏、对东北航道缺少整体和客观而详实的认知，远无法满足开发东北航道所需。有鉴于此，在北冰洋航道即将迎来商业开发之际，中国应当积极加大措施，提高对北冰洋海上环境的认识和掌握水平，增强在航道方面的科研储备。一是要注重更新换代破冰科考船，注重投产冰区航行船舶。中国已经在2013年6月与国外签订了以“中外联合设计、国内建造”方式建造科考破冰船的合同，中国应在建造的过程中认真研究国外设计理念、借鉴成功经验、吸收先进技术、提高建造能力、为将来建造更多的破冰船奠定基础，还应完善考察船的科研设备以进一步增强科研能力、提高科研效率，保障科学考察活动顺利开展。二是要注重以新破冰考察船建成为契机进一步融入两极科考大潮。中国应定期组织开展北极科考活动，增加考察频率，扩大科考范围，逐步获取北冰洋海域的气象、海冰等相关资料，并充分利用极区卫星遥感技术，及时了解航道周边海冰变化情况，并进行有针对性的实地考察［18］。在北冰洋比较重要的海峡及海域，应当设立长期的气象和海洋观测点，提高对东北航道关键航段的认识和掌握水平。三是中国还应与国际接轨，加强与欧美国家合作，尤其与俄罗斯的密切合作。毕竟，中国北极科考能力相对有限，即使科考船已于2013年成功穿越东北航道，也仍改变不了探索航道、获取资料力有未逮的现状。而且东北航道目前处于俄罗斯的管控之下，欧美与俄罗斯对东北航道的考察探究遥遥领先，双方联合推动南森海盆和阿蒙森海盆观测系统计划，以及北极长期调查计划［19］。通过合作，中国能更好更快地了解东北航道海冰状况，掌握北冰洋气象及海况变化规律，并获得航道相关的海图资料。四是要注重在科考中培养极区航行人才。冰区航行机会少，已成为极区航行人才培养的制约因素。对此，中国更应提高重视程度，加大极地科考力度，增加极地科考的次数，注重在实践中培养人才，增强中国极区航行人才储备;注重在航行中磨练意志，提高应对紧急情况、处理各种海况冰情的能力;注重在调研中积累经验，努力提高船舶在北冰洋海域的安全航行能力。

4.强军护航，保障海上通道安全

当前，受冷战思维和海上霸权的消极影响，美国封锁，日本挑衅，菲律宾和越南等国“趁火打劫”，致使中国北上北冰洋、南下中国海、东进太平洋、西拓印度洋的出海形势严峻。而东北航道一旦畅通，将有可能进一步加剧中国周边的紧张态势。届时，俄罗斯为控制航道、维护远东战略利益而加强太平洋海军实力是必然之举。与之相对应，美国为制衡俄罗斯，维护其在白令海峡附近的制海权，必将做出相应的战略调整，阿拉斯加及其附近控制岛屿将成为新的战略前沿。在此背景下，美国极有可能放任甚至是支持日本发展海军力量，以制衡中俄两国。尤其在军国主义膨胀的当下，日本极可能以此为契机，成功实现其军队改制、获得集体自卫权的野心。这样一来，太平洋西岸战略态势将更为复杂，中国与日美同盟两方对阵将演变为三方博弈，甚至是四方对垒之势。因此，无论是应对日益严峻的海防形势，还是维护周边和平稳定大局，中国都迫切需要建立一支强大的海上军事力量。同时，强大海军也能保障中国自由东出太平洋，西下印度洋，北上北冰洋，实现维护国家主权，捍卫海洋权益，实现保证海上要道畅通和安全的战略目的。

鉴于目前中国海军还是一支近海防御力量，关注的焦点主要集中于东海大陆架、南海等近海海域，海军装备和作战能力也相对落后，缺乏远洋补给能力和作战经验。因此，中国应从以下四个方面加强海军建设:一是要积极谋划，努力进取，在增强现有三大舰队的同时，建设一支可以投放到世界任何角落的远洋海上战略舰队，形成远可攻近可守的海军综合体系。二是要在新的形势下研究深蓝海军的进取规律，借鉴世界各国海军的发展经验，推动中国海军走向现代化，全面提高中国海军的综合实力。不仅要追求战舰和潜艇编队在数量上的扩张，更要注重改变原有岸基定点的保障方式，提高远洋舰队的伴随保障水平，增强中国海军的远洋作战能力。尤其要重视远洋作战平台——航空母舰的建造和利用，充分发挥“辽宁”号航母的训练作用，增强航母操作经验，完善护航编队，真正形成作战能力。三是要注重提高科学技术水平，给海军舰队提供精确的通讯、定位、侦察等保障，形成海、陆、空全方位协同配合的作战模式。四是扬长避短，在主战舰队设备和性能远不如人的情况下，中国海军更需要提高士兵的综合素质，注重培养部队远洋作战能力。而远洋训练有利于提高海军素质，是检验舰艇的性能、磨练海军作战意志、锻炼部队实战能力的绝佳途径［20］。基于这一认识，中国海军不仅要主动坚决地突破太平洋岛链封锁，在白令海与中国沿海之间积极开展演习，而且还应常驻亚丁湾、索马里等海盗猖獗的海域，注重在实战中训练中国海军，积累远洋作战经验，提高海军远洋作战能力，以便为东北航道保驾护航做好准备。

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