推行行政复议委员会制度若干问题探讨——以辽宁省为例

王 彦,赵双辰

(东北财经大学法学院，辽宁大连 116025)

推行行政复议委员会制度若干问题探讨
——以辽宁省为例

王 彦,赵双辰

(东北财经大学法学院，辽宁大连 116025)

设立行政复议委员会可以改变现有行政复议机构分散、公信力差、公民不愿意寻求复议救济途径的格局。从机构设置及其原则、程序运行等方面论证了如何有效确立相对集中行政复议权制度。辽宁省尚无试点城市，应根据自身特点，着力解决好行政复议委员会筹备、机构编制、经费保障和运行机制等问题，从而积极稳妥地建立、推行行政复议委员会制度。

公信力;行政复议委员会;专业化

一、各地试行行政复议委员会制度的试点情况及经验

哈尔滨市行政复议委员会试点工作起步早，效果明显。近年来案件数量每年同比增长30%，2009年就达到了600件，协调结案率大幅提高，达到62%(中国政府法制信息网)。

哈尔滨市将行政复议委员会设定为直接对政府主要领导负责的行政复议案件议决机构，经市政府授权审查议决市政府受理的行政复议案件。市政府行政复议委员会下设行政复议办公室作为委员会办事机构，负责日常工作。行政复议委员会主任由常务副市长兼任，副主任由市政府法制办主任和分管副主任兼任。委员实行聘任制，力求使履行案件议决职责的委员在构成上更具有专业性、代表性和独立性。在委员会组成人员中，市政府以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”占全部委员的81 %，以使行政复议案件的议决更体现民主、科学和依法决策的特征，体现广泛参与的要求[1]。

贵州省的做法是:(1)设立行政复议委员会及其办公室。(2)规范行政复议委员会及其办公室的运行机制。(3)设立行政复议委员会专家咨询组。专家咨询组成员根据行政复议案件的专业需要从有关工作部门、大专院校、科研机构和群团组织中聘请经遴选的专家学者和专业人士担任。专家咨询组受行政复议委员会委托，对重大复杂、专业性较强的行政复议案件进行咨询论证，出具书面意见，必要时可以召开咨询论证会集中审议，专家组提出的意见作为作出行政复议决定的参考依据(贵州省人民政府网)。

其他试点城市工作也各具特色。如北京市着重深化行政复议委员会议决案件的机制;苏州市借助苏州大学法学院等外部力量，实行委员会议决案件等规则;中山市将行政复议委员会定位于市政府行政复议工作的议决机构，负责市政府及市属部门行政复议案件的处理，并对市政府行政复议工作中的疑难问题进行研究。

各试点城市的作法和经验不一，但着力解决的都是通过设立行政复议委员会这一专业机构来重新配置行政复议机构的组成并保证复议机构能够独立、公正地审理案件，从而改变了现有行政复议机构分散、公信力差、公民不愿意寻求复议救济途径的格局。

二、推行行政复议委员会制度及确立相对集中行政复议权的焦点问题

1.设立行政复议委员会的原则问题

(1)确保独立性原则。综观各行政复议制度比较完善的国家，可以发现其复议机关和机构都具有很强的独立性，如英国的行政裁判所，它不是由国家行政机关或法院司法系统设立，而是直接根据议会制定的法律组建而成，从成立之始就具有与行政机关相对独立的特性;美国的行政法官同样如此，虽服务于某行政机关，但却并不从属于该机关，具有很强的独立性。同时，各国亦极其强调复议机构的权威性，如韩国《行政审判法》中就明文规定复议机关必须依照行政审判委员会的决议内容，必须受行政审判委员会关于复议结论的决议的羁束，不得作出与其内容不同的裁决。正是由于这种独立性和权威性，才能保障行政复议得到一个真正公正的复议决定。

根据中国《行政复议法》第3条的规定，中国的行政复议机构是隶属于各级人民政府和行政职能部门的法制机构，其人员配备和职权行使都不具有独立性，没有自主决定权，其决定只有经行政复议机关首长认可并以复议机关的名义做出，才能具法律效力，复议机构对行政争议无权独立地对外作出最终裁决。结合行政复议的特点，可以考虑从以下几个方面考虑来实现行政复议机构的独立性:第一，行政复议机构应该具有独立的法律地位和法律人格，是独立的机关法人，有权以自己的名义对外作出行政复议决定;第二，行政复议机构有独立的人事编制和办公机构:第三，行政复议机构应该有独立的办公经费，统一由政府财政单独列支;第四，各级行政复议机构之间不存在上下级领导关系，仅仅是业务指导关系。因此作为中国行政复议改革的先行者，行政复议委员会的定位必然是一个具有足够独立性和权威性的行政复议机构，否则其最终只能沦落为松散的协调机构或一个行政复议咨询机构。

贾平凹曾说：“三大字初看透森冷，久读有暖意，悬钟馗像驱鬼，挂三大字增勇。”他认为吴三大是陕西书坛真草隶篆行五体皆能的书法大家，气势磅礴，结字独特，中锋入纸，侧锋取势，是从百姓中走出的书坛大家，雅俗共赏，是陕西书坛的领军人物，从技法上讲，他是最全面，最优秀的一位书法家。他的去世是陕西书坛的巨大损失!

(2)遵循公正性原则。根据《行政复议法》相关规定，在一般情况下，复议案件由作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关管辖。这种行政隶属关系与行政复议关系相互重叠和交织的体制与行政复议这种“准司法”活动的中立性、公正性要求不相适应，存在着“官官相护”的体制缺陷。因此，公正性是对复议委员会进行行政复议活动最起码的要求。

(3)实行专业化原则。要建立高水平、专职化的行政复议委员会，就必须配备高素质、专业化的工作人员。依照中国《行政复议法》规定，行政复议机构由行政复议机构内部的法制机构来担当。而目前各行政机关的法制机构并不仅仅承担行政复议这一项职责，还同时担负着诸如起草规范性文件、法规、规章备案审查、法制宣传与咨询、法学研究等诸多的职责，这就使法制机构难以投入充足的经历专注于行政复议案件的审理，行政复议效率性和公正性都难以保障。而中国的相关法律法规尚未对行政复议工作人员的任职期限、选任程序、身份保障等问题作出具体规定。因此，就要求行政复议机构的业务单一化、专职化;行政复议人员不能作为一般行政人员来对待，他们不仅要有丰富的法律知识和较高的法律职业素养，而且也应当是具备某些业务方面的基本知识，以保证其合法、公正地行使职权。

2.设置行政复议委员会的机构问题

中国行政复议委员会制度的改革是从部分省市开始试行的，这就必然导致行政复议委员会制度在实际运行中其自身机构设置十分混乱，主要体现在以下三个方面:(1)结构层级设置混乱。(2)上下级之间关系不明确。(3)人员组成设定不完善。《国法〔2008〕71号文件》中指出行政复议委员会由主任委员、副主任委员和一般委员组成，—般委员可以由经遴选的专业人士、专家学者等外部人员担任，这对提高复议的公正性和效率性有极大的促进作用，但遗憾的是对于专职复议人员和专业人士、专家学者等外部人员的比例却没有明确规定，往往导致实践中外部人员比例过低甚至完全被排除在复议决定层之外[2]。

参考借鉴英国、日本、韩国及香港、台湾等国家和地区的行政复议制度，对中国行政复议委员会的机构设置提出如下构想:取消现行的县级以上地方各级人民政府及其工作部门、国务院各部门、省、自治区人民政府的派出机关都可以作为行政复议机关的做法，在县级以上各级(包括县级、市级、省级和国务院)人民政府统一设置一个新的独立的行政部门——行政复议委员会，以法律的形式赋予其独立的法律地位和法律人格，只须对其本级人民政府行政首长负责，而不受其他任何机关、团体和个人的非法干涉;有权以自己的名义对外作出行政复议决定;配备独立的人事编制和办公机构;办公经费统一由本级财政单独列支;各级行政复议机构之间不存在上下级领导关系，仅仅是业务指导关系[3]。具体来说，就是在中央一级设立国务院行政复议委员会，负责受理对省级人民政府和国务院各部门单独或共同作出的行政行为不服所提起的行政复议，统一指导全国各级行政复议委员会的工作。在地方设立三级行政复议机构，即省级行政复议委员会、市级行政复议和县级行政复议委员会，负责受理对下级人民政府和本级政府各部门单独或委员会共同作出的行政行为不服所提起的行政复议。由于国务院是最高国家行政机关，其行政行为在行政领域具有最高性，因而不存在被行政复议的可能，如对国务院行政复议委员会作出的行政行为不服，可以依据《行政诉讼法》的相关规定，直接向人民法院提起行政诉讼。

3.行政复议委员会的程序运行问题

国务院法制办公室《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法〔2008〕71号)中曾指出行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及办理行政复议委员会的其他日常工作。实践中，各地试点都在本级政府法制机构内开设了行政复议委员会办公室，具体办理行政复议案件，然而对下设办公室的具体运行程序，却没有明确规定，直接导致实践中行政复议委员会制度运行和管理的混乱。

此外，复议决定的程序也没有明确规定。首先是对行政复议委员会审议案件时的资格设定缺失。其次是对行政复议委员会作出复议决定时的机制设定缺失。一般来说，委员会机制作出决定时有两种方式:简单多数制和特殊多数制，前者只须有过半数同意即可，以少数服从多数为原则;后者的要求更为严格，并非简单地以过半数为基准，必须是远远超过半数同意，如中国宪法修正案的表决必须全国人大全体代表的2/3以上多数人员赞成才能通过。

由此，可以考虑行政复议委员会在收到复议申请后，应在7日内进行审查，决定是否受理。不论是否受理，都应以书面的形式通知申请人。如决定不予受理，还应在决定书中说明理由、告知诉权和起诉期限;决定受理的，由复议委员会主任确定3人或5人组成复议庭，其中应当包含从人才库中随机抽取的精通该案件所涉专业问题的专家学者和法律人士，并指定其中一人为庭长。复议庭的成员与案件有利害关系的，应当回避。行政复议庭审理复议案件应当采用开庭审理为主、书面审查为辅的方式，并应将听证制度引入到行政复议的审理中来，用于审理比较复杂、疑难的行政案件，以保障复议活动的公开、公正。行政复议委员会审理复议案件应当实行合议制，采用少数服从多数的原则，以复议委员会的名义审理复议案件和作出复议决定。复议委员会应在受理之日起30日内作出复议决定，生效的行政复议决定，对双方当事人都有强制力。如果复议委员会逾期不作出复议决定或申请人对行政复议不服，可以在法定期限内以行政复议委员会为被告提起行政诉讼。

三、做好相对集中行政复议权实施准备工作的建议

首先，提高对改革现行复议机构重要性和必要性的认识。改革现行复议机构实行行政复议委员会制度是优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能的重要途径。传统的行政复议体制导致行政复议机关分散，有限的行政复议资源分散在各个政府工作部门中，制约了行政复议资源的优化利用。同时，由于行政管理工作的不同特点，政府工作部门的行政复议工作任务又不平衡，存在有的部门有人没案办、有的部门有案没人办的问题。实行行政复议委员会试点工作，将改变部门分散复议的做法，将行政复议权相对集中，由政府统一行使，可以有效整合分散的行政复议资源，强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议功能的充分发挥。

实行行政复议委员会制度也是合理引导群众依法理性表达诉求，发挥行政复议在解决行政争议中主渠道作用的重要举措。开展行政复议委员会试点，可以畅通行政复议途径，拓宽行政复议范围，提高办案效率。同时，吸收专家学者等外部力量参与审案，可以提高行政复议的专业性、公信力，从而引导群众通过行政复议途径合法理性地表达诉求。

其次，做好行政复议委员会筹备和行政复议委员会委员的选拔工作。国家推行行政复议委员会制度试点工作的基本内容是，在中央一级设立国务院行政复议委员会，负责受理对省级人民政府和国务院各部门单独或共同作出的行政行为不服所提起的行政复议，统一指导全国各级行政复议委员会的工作。在地方设立共三级行政复议机构，即省级行政复议委员会、市级行政复议和县级行政复议委员会，负责受理对下级人民政府和本级政府各部门单独或委员会共同作出的行政行为不服所提起的行政复议。根据国务院法制办公室《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法〔2008〕71号)规定的基本精神，行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及办理行政复议委员会的其他日常工作。实践中，各地试点都在本级政府法制机构内开设了行政复议委员会办公室，具体办理行政复议案件，然而对下设办公室的具体运行程序，却没有明确规定，因此，需要办公室两者的分工与权限。委员实行聘任制，力求使履行案件议决职责的委员在构成上更具有专业性、代表性和独立性。

辽宁省大多数高校都设有法学院，有具有行政法专业背景的教授级专家①哈尔滨市规定由法学院院长担任委员的做法不足取。并非法学院院长都是精通行政法的专家，应当从专业角度考量。，还有精通行政法专业方向的律师、审判员，可考虑收集信息，建立专家库，储备资源信息，为组建行政复议委员会做好准备。

三是预先做好并解决好机构编制和经费保障工作问题。从试点经验看，机构编制问题是大家反映比较集中的问题，也是解决难度较大的问题。做好行政复议委员会试点工作，没有相应的机构、人员编制和经费等作保障是不行的。为此，辽宁省为推行行政复议委员会制度，就需要预先做好并解决机构编制和经费保障问题。争取领导及有关部门给与更多支持，尽一切可能把机构编制问题落实。

四是规范行政复议委员会运行机制。行政复议委员会的运行机制是保障行政复议委员会独立公正的重要手段，原行政复议法规定的复议机制已经无法满足新形势下行政复议发展的需求，需要重新规制，辽宁省也可借鉴哈尔滨市的做法，制定《辽宁省行政复议规则》，规范行政复议委员会运行机制。首先是复议的审查方式。建议引入行政听证制度，赋予复议案件当事人申辩和质证的权利。其次是规定回避制度。回避制度是任何程序的必须，是“任何人不得为自己法官”这一自然公正原则的必然要求。中国原有的《行政复议法》因其回避制度的缺失，直接导致行政复议的公信力受到极大质疑，因此行政复议委员会制度必须重新引入回避制度。再者是行政委员会的议事规则。诸如行政复议委员会审理复议案件需要的复议委员数量，复议委员中非行政人员的外部专家学者的比例，行政复议委员会作出决定时复议委员的赞同票数等都需要明确的法律规定。

五是做好推行行政复议委员会制度的宣传工作，进一步提高政府依法解决社会矛盾的公信力。政府相关工作部门，应着力做好宣传工作，通过行政复议体制改革，不断提高我省行政复议能力建设，依法、公平、公正办理行政复议案件，逐步构建起依法解决社会矛盾的新机制，维护社会和谐稳定。政府要进一步树立依法解决社会矛盾的公信力。从而达到顺利完成体制转变、使行政复议实现从内部监督、自我纠错为主向救济权利、化解争议为主的根本转变。

[1]乔慧.哈尔滨市行政复议工作取得显著成果[J].政府法制，2010(2):27.

[2]吴志红，蔡鹏.浅议中国行政复议委员会制度改革的困境与出路[J].西南政法大学学报，2012(6):56-61.

[3]金淼.中国行政复议机构的现状、问题及对策研究[D].兰州:西北民族大学，2011:1-33.

(责任编辑 王莉)

Implementation of the Adm inistrative Reconsideration Comm ittee System——A case study of Liaoning province

WANG Yan，ZHAO Shuang-chen
(Law School of Dongbei University of Finance and Economics，Dalian Liaoning 116025，China)

To implement the administrative reconsideration committee system is to re-arrange the administrative reconsideration institutes，making these institutes judge caseswith justice and authority.It is a goodmeasure in reforming the administrative reconsideration system，and away to change the fact that the existing institutes are being scattering，lacking in credibility and citizens are reluctant to seek help.However，we need to learn from the pilot cities concerning how to successfully establish a relatively concentrated system of administrative reconsideration.There are no pilot cities in Liaoning，so we should consider our own features in regulating the settingup and working mechanisms of the administrative reconsideration committees so as to actively and steadily implement the system.

public trust;administrative reconsideration committee;specialization

D92

A

1009-315X(2014)06-0660-04

中国现有县级以上人民政府及其部门分散行使复议权的体制，导致了行政复议机构分散、复议案件重视程度不够、办案积极性不高、公信力低等弊端。只有明确而恰当地定性行政复议的性质，才会拥有自成一体的而不是自相矛盾的、正确的而不是偏差的制度模式与制度内容。国务院法制办公室《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(以下简称“国法〔2008〕71号文件”)提出“在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下，合理整合行政复议资源，积极探索集中收案、集中人力、集中办理行政复议案件的办法”，寄望通过试点，加强行政复议力量，优化资源配置，提高效率，增强行政复议的社会公信力，更好地发挥其在解决行政争议、化解社会矛盾、促进和谐发展中的优势作用。行政复议体制的一场深刻变革就此拉开帷幕。中国首批试点的8个省市分别是北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州，其他有条件的省、自治区、直辖市，将结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作。

2014-03-10;

2014-09-10

辽宁省人民政府法制办办公室辽宁省依法行政研究课题(LNYFZC008)。

王彦(1963-)，男，辽宁大连人，教授，博士，主要从事宪法与行政法研究。