我国废旧纺织品资源化利用的立法思考

姚卫新

我国废旧纺织品资源化利用的立法思考

姚卫新

（东华大学 管理学院，上海 200051）

随着纺织品消费量的不断提高，资源短缺现象日趋严重，废旧纺织品的资源化利用已经成为必然选择。文章梳理了我国废弃物再利用的现有法规，总结它们的特点及存在的缺陷。以专项立法为目标，提出了与企业、公众、政府三方面有关的废旧纺织品资源化利用立法建议。

废旧纺织品；资源化利用；立法

一、引言

随着人们生活水平的提高和生活方式的改变，纺织品的消费量不断高涨，与此同时纺织产品的应用结构也在从服装及家纺向产业用纺织品领域拓展。未来几十年纺织产业的增长空间非常巨大，据预测，到2050 年，全球纺织纤维加工量将达2.53 亿吨，将比现有的0.7亿吨增长近3倍。

与需求量不断增长的形势构成鲜明对照的是纺织品的原材料异常紧缺。纺织品的原材料来源于天然纤维的生产和化学纤维的生产，天然纤维必须在土地上栽培，但随着人口的不断增加，大量的土地必须为生产粮食服务，仅以我国为例，在2009 年时中国已成为粮食净进口国，国家已经划定了18 亿亩耕地“红线”，在如此严苛的耕地政策的束缚下，天然纤维的生产必然难以保障。在化学纤维方面，超过85%的化学纤维属于石油基产品，而石油日益枯竭的趋势也将影响化学纤维的生产[1]。

在需求增加、原料短缺的另一面，大量废旧纺织品却没有得到很好的利用，不仅造成浪费，也对环境形成负面影响。以我国为例，每年在生产和消费环节产生的废旧纺织品近2000 万吨，再利用率大约只有10%[2]。据测算，每对1千克废旧纺织品进行再利用，可减少3.6千克二氧化碳排放，节水6吨，节省0.3公斤化肥和0.2公斤农药；再利用1吨旧衣服，可生产出0.99吨的非织造布，相当于节约1.1吨纺织原料[3]。

通过上述分析可以发现，对废旧纺织品进行资源化利用具有非常重要的意义，必须尽早尽快地深入推进此项工作。鉴于目前废旧纺织品的回收和处置缺乏必要的规制，资源化利用没有必备的法律保障，有必要从法律规制的角度对废旧纺织品的资源化利用展开研究。

二、废旧纺织品资源化利用立法的现状及缺陷

我国制定的对于废旧纺织品资源化利用具有显著影响的法律、法规按照时间先后可以分为初级、中级、高级三个阶段。初级阶段主要指上世纪九十年代中后期，该阶段对废旧纺织品资源化利用最有影响力的制度是《固体废物污染环境防治法》和《纺织工业“九五”计划》。总结它们的具体条款，可归纳为“法律层面鼓励为主，纺织行业规划模糊”。中级阶段是指本世纪初的前五年，这一阶段对废旧纺织品的资源化利用起到推动作用的是《固体废物污染环境防治法》修订版、《清洁生产促进法》以及《纺织工业“十五”规划》。这一阶段的特点可归纳为“法律层面要求提高，纺织行业开始觉醒”。高级阶段是指2006年开始的近十年，对废旧纺织品的资源化利用发挥影响作用的是《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》修订版、《纺织工业“十一五”发展纲要》、《纺织工业“十二五”发展规划》。

2009年建设部制定的《生活垃圾采用和物理分析方法》中，将生活垃圾按照物理组成分为11类，废旧纺织品作为“纺织类”列入其中，作为生活垃圾的一种，视为可回收垃圾。在2011年出台的国务院《工业转型升级规划（2011—2015年）》中，提出了对废旧纤维制品再利用的明确目标，要求到2015年再生纤维利用量占纤维加工总量的比重达到15%。而在纺织工业联合会发布的《纺织工业“十二五”发展规划》中，提出到2015年基本建立健全纺织制品回收再利用循环体系，设立纺织制品回收再利用管理和监控体系等，同时还提出了到2015年纺织纤维再利用总量达800万吨的目标[5]。

目前对废旧纺织品资源化利用起到最主要规制作用的是三部法律，分别是《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》以及《循环经济促进法》。这三部法律对促进废旧纺织品的资源化利用具有一定的促进作用，但由于不是专项法，因此在对废旧纺织品的规制方面存在着两个方面的缺陷。第一，废旧纺织品在大多数人的心目中只是一种生活垃圾，有些企业对法律的约束性并不充分了解，或者以一种含糊的态度应对这些要求，地方政府也同样因为这个原因在对废旧纺织品的处置方面难以着力。第二，虽然国家在各种层面的法律法规中要求加强废旧资源的综合利用，但没有具体的对废旧纺织品再利用的法律规定，只有部分针对运输、储存、处理过程控制的条款，而对废旧纺织品产生的源头难以发现并进行监控，对回收以后的处置同样没有具体的管理规定。

鉴于目前的现状及存在的缺陷，有必要在现有法规的基础上，制定针对废旧纺织品资源化利用的专项法律。

三、废旧纺织品资源化利用的立法建议

关于废旧纺织品资源化利用的立法方面，应该注重法律制度的灵活性、预见性及可操作性，兼顾我国目前的实际情况，在具体内容方面建议包括下面若干方面的内容。

（一） 生产阶段的法律制度

生产阶段的法律制度，应强调生产者对生产的全程责任，即从原材料采购、产品生产、产品使用、废旧物的回收再生及最终处置的全过程，生产者应担当相应的责任，从而体现循环经济强调的减量化、资源化、再利用思想。目前对废旧纺织品的处置主要采用“末端治理”的方式，不能有效控制其产生，因此有必要引入全程责任制度，加强源头控制。

源头控制要求生产者承担减少废弃物产生的责任，分为基础责任和扩展责任，基础责任要求生产者遵守废弃物限额制度，扩展责任要求生产者遵守责任延伸制度。

（1）纺织品废弃物限额制度

根据纺织品的类型、特点及生产工艺等，按照单位产品的面积或重量，设定废弃物的产生限额，对限额以内的免收罚金，对超额部分征收罚金。目的是利用经济手段，激励生产者尽量减少纺织品废弃物的产生，优化纺织品生产过程。

罚金的征收可采用两种方式，第一种是事后缴纳制，第二种是抵押返还制。

事后缴纳制在征收罚金时可能会遇到执行难的问题，当事人采取各种办法拖延缴纳，执行成本较高。

抵押返还制是人们非常熟悉的一个责任追究方法，事先让生产者缴纳一定数量的押金，在履行责任以后将其返还，是效率较高的一种废旧纺织品管理制度，通过押金返还的激励，引导生产者开展回收再利用活动，降低原材料的使用量，减少废弃物的数量。抵押金的征收额度应该根据纺织品的类型分门别类地进行制定。

（2）生产者责任延伸制度

生产者的延伸责任是指在产品被使用、被废弃以后，仍然要承担一定的对其产品进行资源化利用与处置的责任，从而要求生产者在源头上减少材料的使用，在产品生命周期的末期减少废弃物的产生，提高产品的资源化利用水平。该制度实际上是通过法律手段强制生产者回收其产品。生产者可通过自行回收或委托第三方回收的方式来进行。这样可以促使生产者在设计产品时注重可回收性、可资源化性。

（二） 回收再利用阶段的法律制度

废旧纺织品本身就是一种资源，是“放错位置的垃圾”，因此在回收再利用阶段应该设法建立系统化的回收体系，避免无序回收产生的低效率，为其资源化利用打好基础。建议从回收目录和目标、回收过程、再利用过程三个方面分别建立相应的制度。

（1）回收目录和目标

回收目录中列举各种纺织品废弃物的名单，将其分为两类，一类是强制回收，另一类是自愿回收。强制回收目录要明确责任主体及回收物的类型，对于违反回收责任的主体进行相应的处罚。自愿回收一般采用鼓励性措施，激励责任者尽可能地回收。

（2）回收过程

在我国目前的回收过程中，对经济价值高且易于回收的废旧纺织品，积极性较高。而对于经济价值低或难以回收的废旧纺织品，则作为垃圾，采取混合收集的方法进行处置。这种方式主要是为了降低经济成本，没有顾及废旧纺织品造成的环境效益损失和社会效益损失，没有履行相应的社会责任。

因此应该加快建立废旧纺织品回收管理制度，一是约束回收者的责任并规范其行为，制定经济效益、环境效益和社会效益相统一的回收制度，强化对回收者的管理，可以从经济责任和法律责任两个方面进行规制。二是约束消费者不得将废旧纺织品随意丢弃或违规处置，根据便于回收和处置的原则，要求分类集中后上交到指定的地点，提高回收的效率。为此需要加强回收设施的建设，可以在居民小区等地方建设回收站，提供收集袋，方便居民上交废旧纺织品。

（3）再利用过程

再利用过程实质上是以废旧纺织品为原料的生产过程，因此生产者要承担生产阶段的责任，也就是上文提出的基础责任和扩展责任。在基础责任方面，要求生产者同样遵守废弃物限额制度，在扩展责任方面要求生产者遵守责任延伸制度。

（三） 公众参与制度

为了鼓励公众最大限度地参与废旧纺织品的资源化利用活动，可以从废弃物收费和倡导绿色消费两个方面建立制度

4.鉴于新的《企业会计准则》已将企业的研发活动分为研究阶段和开发阶段，但并未就二者如何划分做出清晰明确的规范，许多支出需要靠企业自行判断，这就给企业留下了巨大的发挥和选择空间，不利于对企业无形资产研发进行管理。[15]对此，建议有关部门尽快制定相关细则，对准则规定的两个阶段做出具体阐述，并明确如何划分无形资产研发支出的资本化和费用化，将这些规定法律化、制度化，以更好地对企业进行规范管理。

（1）建立纺织品废弃收费制度

公众的生活水平和消费习惯各不相同，日常生活中废弃的纺织品数量也不尽相同，通过收费制度，可以从源头上减少废旧纺织品的数量，减轻回收处理的负担。废弃物收费制度可包括两种形式，一是定额收费制度，二是差额收费制度。

定额收费制度是按照统一的收费标准对居民征收费用，与废弃纺织品的数量无关，征收方法和过程相对简单。

差额收费制度是按照废弃纺织品的数量征收费用(但对于投放到定点位置的废弃物不收费，对于可再利用的废弃物不收费)，其征收过程相对复杂，但对于促进资源化利用的效果要优于定额收费制度。原因有三个方面，一是可以提高公众的节约意识和环境保护意识，强化责任意识；二是由于对定点投放不收费，对可再利用废弃物不收费，可鼓励公众自觉地对废弃物进行分类，降低后续的资源化利用负担；三是由于按照废弃量收费，会使公众从经济支出的角度，养成从源头上减少废弃物数量的习惯。

建立针对公众的纺织品废弃物收费制度，将资源化利用的经济成本在生产者和消费者之间进行了合理分担，有利于对废弃物进行末端控制，提高生产者、回收者的积极性，减少消费者的盲目性、冲动性消费。

但收费额度的确定要与目前的国情结合起来，充分考虑经济和社会现状，开展调查研究，确定合适的收费标准。在费用的征收和管理上，应该根据法律规定，授权具体的行政机关进行征收和管理，严禁非法征收和不规范管理。在费用的分配上，要进行精细的核算，根据政府、生产企业、回收企业承担的责任和享受的权利进行分配。

（2）建立绿色消费制度

绿色消费在满足公众基本需求和生活质量的同时，使得资源消耗降低、废弃物排放减少，使当下的消费不影响社会的可持续发展。鼓励消费者购买耐用纺织品，减少使用一次性消费的纺织品。另外在提出绿色消费的同时，也要培养合理的消费方式，由于技术的进步，各种类型的纺织品不断涌现，在购买的时候要充分重视它们的环境效益和社会效益，不能简单地从价格和款式上考虑。

（四） 政府的监管制度

（1）依法申报制度

废物处置申报制度，是指处置产生废物的单位或个人，依法向市容环境卫生管理部门报告废物处置情况的一项法律制度[5]。

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对处置申报制度有明确的规定，第三十二条规定：“国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。”第五十三条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。前款所称危险废物管理计划应当包括减少危险废物产生量和危害性的措施以及危险废物贮存、利用、处置措施。危险废物管理计划应当报产生危险废物的单位所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案。本条规定的申报事项或者危险废物管理计划内容有重大改变的，应当及时申报。”

对于不主动申报或申报时弄虚作假的单位或个人，该法也作出了明确的处罚方法。对于“不按照国家规定申报登记工业固体废物，或者在申报登记时弄虚作假的”或者“不按照国家规定申报登记危险废物，或者在申报登记时弄虚作假的”，可以“由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款。”

以上的处置申报制度为废旧纺织品的处置申报提供了足够的法律支持，各地县级以上政府应根据辖区的具体情况，制定详细的处置申报细则。

（2）集中回收制度

集中回收可以提高回收效率，降低回收成本，也使得回收工作走向专业化、市场化。《中华人民共和国循环经济促进法》的第三十七条规定：“国家鼓励和推进废物回收体系建设。地方人民政府应当按照城乡规划，合理布局废物回收网点和交易市场，支持废物回收企业和其他组织开展废物的收集、储存、运输及信息交流。” 第四十一条规定：“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率。”各地政府应该以此为参照，建设回收场地，制定集中回收的细则。

（3）集中处置制度

集中处置可以提高废旧纺织品的处置效率，减少再利用过程中的污染物排放，在提高经济效益的同时，也能提高环境效益。《中华人民共和国固体废物污染防治法》的第五十四条规定：“国务院环境保护行政主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门组织编制危险废物集中处置设施、场所的建设规划，报国务院批准后实施。县级以上地方人民政府应当依据危险废物集中处置设施、场所的建设规划组织建设危险废物集中处置设施、场所。”

政府可以通过鼓励建设产业集群、生态工业园等形式，将废旧纺织品再利用的企业相对集中，进行集中处置。

（4）行政代处置制度

地方政府出于经济利益等目的，对辖区内的废旧纺织品监管不力的情况时有发生，导致企业既不自行处置，也不交付有资格的企业集中处置，造成浪费及污染，甚至任其通过非正规途径外流。

对于这种现象，政府可依据有关法律代行处置。2005年４月１日起施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中的第五十五条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”

四、结语

目前我国在废旧纺织品资源化利用的实践方面与大力发展循环经济的要求相比还存在较大差距，既有认识方面的问题，更有法律法规不健全的原因，因此抓紧专项法律的制定具有现实紧迫性。

在制定面向废旧纺织品资源化利用的法规过程中，建议遵循四个方面的原则。第一是环境效益、经济效益、社会效益有机平衡的原则。第二是责任分担原则，废旧纺织品的生命周期具有循环性，分为生产阶段、销售阶段、消费阶段、回收阶段、资源化再利用阶段，不同阶段的持有者所拥有的使用价值是不同的，承担的义务也不同，必须以法律形式界定各自的权利和义务。第三是从源头到末端的责任延伸原则，责任延伸原则体现了“谁产生，谁负责”的思想，废旧纺织品的产生者不仅要为现场生产中的废物处理负责，而且要为流通、消费过程中产生的废物负责，达到“末端控制”的目的。第四是公众参与原则，公众都身担保护环境的权利和义务，公众的权利包括获取信息、参与决策、索取赔偿等权利，义务包括减少浪费、参与回收等。由于目前公众对废旧纺织品的资源化利用意识不强，对再生纺织品的接受程度不高，因此可通过各种舆论宣传活动，提高公众回收再利用的意识，引导公众主动参与废旧纺织品的回收活动，优先选购再生纺织品。

在制定过程中需要尽量吸收国外相关立法的先进经验，以他们的先进理念和实践经验为借鉴，作为纺织品生产大国、消费大国，也应该成为废旧纺织品资源化利用的大国。

[1] 李娟．三大变化将对纺织业产生重大影响——访中国工程院院士姚穆[N]．中国纺织报，2011-9-20(1)．

[2] 吉蕾蕾．废旧纺织品需物尽其用[N]．经济日报，2014-6-28(6)．

[3] 郭燕．我国废旧纺织品回收再利用产业现状及发展趋势(上篇)[N]．中国纺织报，2013-7-10(3)．

[4] 郭燕．我国废旧纺织品回收再利用政策与措施研究[J]．纺织导报，2013，（3）：18-23．

[5] 何晶晶，冯肃伟，邵立明．城市固体废物管理[M]．北京：科学出版社，2003．

Legislation Suggestion on Utilization of Worn-Out Textiles in China

YAO Wei-xin

(School of Business and Management, Donghua University, Shanghai 200051, China)

With the continuous boosting of textile consumption in China, resource shortage is becoming more and more serious. The reusing of waste textiles has become an inevitable choice. This paper sorts out the existing laws and regulations about waste utilization, summarizes their characteristics and defects. In order to make a special law for worn-out textiles, it puts forward legislative suggestions which are related to enterprise, the public,and government.

Worn-out Textiles; Utilization as Resource; Legislation

姚卫新（1967-），男，教授，博士，博士生导师，研究方向：供应链、废旧纺织品资源化利用.

X791

A

2095－414X(2014)05－0005－04