“大部制”与竞技体育后备人才培养体系的构建——以新疆生产建设兵团为例

熊 飞，张 芸

(1.石河子大学体育学院，新疆 石河子 832000；2.兵团竞技体育运动学校，新疆 石河子832000)

“大部制”也叫“大部门体制”，是在政府部门设置中，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门，从而提高行政效率和降低行政成本的一种管理体制。在“大部制”改革的背景下，地方政府体育行政研究日益成为学者关注的热点，研究成果不断涌现。但目前对省级体育行政实施大部制实践探究案例较少。本研究以新疆生产建设兵团(以下简称兵团)体育行政机构“大部制”改革为切入点，总结兵团体育行政机构“大部制”改革与竞技体育后备人才培养体系建设的经验，为我国竞技体育后备人才培养体系建设提供可借鉴的经验。

1 兵团体制概括

兵团体制指维系兵团运行的各种组织之结构及重要的相互关系。兵团分布在新疆维吾尔自治区境内，现有14个师(垦区)，6个城市，174个农牧团场，2012年末总人口264.86万人，在校学生51.38万人，普通中学16.9万人，小学18.9万人。[1]2003年，国务院新闻办公室发表了《新疆的历史与发展》白皮书，指出：1954年组建的新疆生产建设兵团，承担着国家赋予的屯垦戍边的职责，是在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部的行政、司法事务，在国家实行计划单列的特殊社会组织，受中央政府和新疆维吾尔自治区人民政府双重领导。白皮书明确了兵团的体制和性质，主要表现在两个方面：一方面是兵团的行政隶属关系，即兵团的领导体制；另一方面是兵团的管理体制，即党政军企合一体制。[2]

在行政隶属关系方面，兵团既是中央直属单位，又是新疆自治区的重要组成部分，接受中央和新疆维吾尔自治区双重领导。兵团是新疆维吾尔自治区的一个组成部分，行政、司法等机构健全，经济社会运行自成体系，在一定程度上与新疆维吾尔自治区等地方系统形成相对独立性，可自我运行。虽然双方之间存在不同层面、不同领域的交流，但在具体运行机制上双方不存在依赖关系。[2]

在管理体制方面，兵团内部实行党政军企合一的特殊组织体制，“党”指以党委为领导核心；“政”指兵团自行管理内部的行政司法事务，在兵团部分师所在地建市；“军”指兵团武装部为军事部；“企”指隶属兵团的“中国新建集团公司”，享有国家大型企业集团试点的各种政策。兵团组织建制仿军事化，按兵团、师、团、连设置，每一个层级按其职能设有相应的管理机构，兵团层级机构设置与地方政府的行政机构设置基本趋同，兵团师级机关与兵团层级的机构有一定对应性。兵团现有6个新疆维吾尔自治区直辖县级市，这六座城市都位于相应兵团师级垦区之内，具有双重隶属关系，是新疆维吾尔自治区的直辖市，但主要由新疆兵团管理领导。团场是兵团职能发挥的主要载体和生产基本单位。兵团的团级单位除了团场外，还有农场、牧场等，一般统称为“农牧团场”。团场编以数字番号。团场目前实行的是党政军企合一的管理体制，在发展生产的基础上承担有屯垦戍边的任务。而农村一般是在乡镇领导下实行村民自治。兵团团场的级别较高，是一个县处级单位，但实际规模只相当于地方的乡镇。团场下面即全为连队构成。连队是团场的基本生产经营与管理单位。一个连队大致相当于内地或地方上的一个行政村。同时，连队也承担大量的社会职能，如治安、调解纠纷、计划生育管理等。[2]

在兵团，兵团层级和师团层级的管理人员或辅助机构人员均纳入行政、政法或事业编制，由国家财政供养。在团场，明确为事业单位的正式人员如医院与学校的职工也由国家财政加以供养。国家为兵团的团场提供了一定数量的行政编制名额，折合每个团场约20人，并提供了相应的财政支出。在社会保障方面，兵团与地方在社会保障方面的最大区别是，从事农业生产的职工被纳入为国有企业的正式工作人员，从而享受规定的社会保障，同时还能享受医疗等方面的社会福利。[2]

2 兵团体育行政机构的演变

兵团体育事业的发展离不开兵团体育行政管理体制所起的作用，同样，兵团体育行政管理体制的建立和调整，又离不开兵团体育发展状况和所处的环境。兵团体育行政管理体制在机构设置属非独立型。即在政府行政构架中不单独设立体育部门，而是将体育与相关职能部门合署，组建综合类的行政部门。新疆兵团体育行政机构经历多次变化，体现了“一条主线两分两挂牌” 的特点：一条主线：即从兵团成立至今，兵团的体育工作绝大部分时间由兵团党委领导，党委政治部管理。两分：即兵团政治部曾两度将体育划归宣传部和工会；两挂牌：即从20世纪80年代以来，曾两次分别挂“兵团工会(体育运动委员会)”、“兵团教育局(体育局)”的牌子。随着兵团体育行政机构的变化，兵团师级、团级体育行政机构也相应变化。从总体上看，兵团体育行政机构趋于逐步完善合理，有利于对全兵团体育工作的管理和领导(表1)。

2.1 宣传部管理时期

从1954年至1975年的20多年时间里，兵团体育工作由兵团政治部宣传部负责管理。政治部是中国共产党在中国人民解放军中管理党的工作和政治工作的领导机关。团和相当于团的单位设政治处，师以上部队和相当于师以上的单位设政治部。军队体育隶属于政治部管理。兵团沿袭军队的组织管理形式，设政治部。1988年之后，兵团保留政治部名称，部领导由兵团领导兼任，不设专职领导和实体工作机构。由兵团政治部宣传部负责体育工作的管理，主要基于以下背景：1)是对军队体育管理制度的沿袭，有利于体育工作较快地步入有组织的建设。1955年3月，兵团政治部制定了《生产建设兵团俱乐部工作纲则》(草案)及《生产建设兵团连队及相当于连队俱乐部暂行条例》，对体育活动的组织、器材购置和场地建设提出了具体要求。依靠部队俱乐部管理体系，兵团体育得以较快地步入有组织的建设。兵团成立初期，兵团人口主要有复员军人组成，由军队管理党和政治工作的兵团政治部宣传部负责兵团体育管理工作，有利于兵团体育活动的开展。兵团创业初期，各方面条件都相当艰苦，兵团运用军队体育工作的作风和经验，将体育作为一项政治工作，发扬军队自力更生、艰苦奋斗的光荣传统，领导干部以身作则，身体力行，带动了兵团基层体育的蓬勃发展。[3]2)兵团职能要求体育发挥军事功能，培养兵团社会成员的自律性和战斗力。兵团承担着屯垦与戍边的职能，兵团体育需要为这一职能服务。20世纪80年代后期，兵团镇守边关外御强敌的军事职能更为突出，而内保稳定、发展经济和社会事业等职能则相对次要，需要将体育的军事功能纳入到体育事业的发展中。1979年8月，国家农垦部颁布的《国营农场工作条例》第四条规定：“国营农场要发挥既是生产队，又是工作队、战斗队的作用”。这里说的战斗队，是指保卫祖国，维护稳定。[4]兵团履行“战斗队”的职责，客观上要求其社会成员要有高于其它社会组织的自律性，发挥体育的军事功能，有利于培养兵团社会成员的自律性。同时，兵团基层都设置民兵组织。1961年1月，兵团党委发出《关于组织基层民兵的指示》，提出了“劳武结合，不脱离生产，单独集中，生产为主”的组织原则。[4]兵团民兵组织建设，需要运用体育加强军事训练，增强官兵体质。

表1 兵团体育管理机构设置沿革情况表

2.2 工会管理时期

从1983年至2003年的20多年时间里，兵团体育行政机构挂靠在兵团工会。兵团工会是兵团党委领导下的群众组织，始建于1957年，1958年解散，1983年恢复。1991年，兵团体育运动委员会成立(简称“兵团体委”)，挂靠在兵团工会，编制5人，由工会主席兼体委主任，下设办公室与工会体工部合署办公。体育工作实行分级多部门共同管理，即职工体育由工会主管，老年人体育由老龄委主管，民族传统体育和伤残人体育由群工部主管，学校体育由教育部门主管，竞技体育由体委主管。[5]由兵团工会负责体育工作，主要基于以下背景：1)有利于发挥体育的社会服务功能。20世纪80年代末期，由于各种原因导致的新疆边境较以前安宁，但国际恐怖主义和新疆存在的少数民族分裂主义势力，兵团职责的重心开始由“对外戍边”向“对内维稳”转向。与此同时，国内开始了从计划经济体制转入市场经济体制的社会转型。在这一种背景下，兵团要履行好屯垦戍边的使命，首先是要稳定职工队伍，为他们创造好的经济条件和各种社会保障。兵团体育行政机构挂靠兵团工会，有利于体育为兵团职工文化服务。1984年，兵团工会颁发了《工会文化宫、俱乐部性质、方针、任务和工作方法》的通知，要求各级工会在建设职工之家活动中，把加强群众文化体育工作列入合格职工之家的基本标准。依靠覆盖全兵团的工会组织，体育在广大职工群众的得到普遍开展，丰富了群众的文化生活。2)有利于体育管理工作衔接。1990年，兵团在国家实行计划单列，1991年，经兵团请示，国家体育总局同意兵团单独组团参加全国运动会、全国城市运动会、全国少数民族传统体育运动会等赛事的资格。计划单列和参加全国体育赛事对兵团体育工作提出了新的要求。为了将兵团体育发展纳入国家发展的计划，以及竞技体育的发展，迫切需要成立与国家体育行政管理机构相对应的业务部门，以使兵团体育工作得到国家的指导和支持。兵团体委成立，说明兵团对体育工作的高度重视并已将之纳入重要的议事日程。挂靠在兵团工会，主抓竞技体育，则有利于工作的衔接。

2.3 教育局管理时期

从2003年至今的10多年时间里，兵团体育管理机构挂靠兵团教育局。兵团教育局成为主管兵团教育事业、体育工作的行政部门。2003年，兵团体委更名为兵团体育局，挂靠兵团教育局，兵团体育局与教育局一个机构，两块牌子，不设体育工作专职领导，由兵团教育局局长任体育局局长，内设群众体育处、竞技体育处，编制5人，没有增加。由兵团教育局与体育局合署办公管理体育工作，主要基于以下背景：1)加强体育管理的行政力。在我国，政府的体育管理机构一般指体育局和教育行政部门中的体育管理机构，群众组织的体育管理机构一般指工会、共青团、妇联等。由于兵团体委是挂靠兵团工会而设置，体育行政力度相对较弱。兵团体育局挂靠教育局，一方面，在机构名称上保持与地方政府名称一致；另一方面，兵团教育局是一个强势部门，有利于增强体育管理行政力度，同时也有利于减少两部门结合过程中的阻力。2)促进学校体育、群众体育与竞技体育协调发展。兵团体委挂靠兵团工会时期，兵团体委主管竞技体育，兵团工会主管群众体育，教育局主管学校体育。竞技体育和群众体育基本属于一个部门管理，但学校体育处于相对分离的管理状况。兵团体育局挂靠在教育局机构之后，内设了群体体育处和竞技体育处两个管理部门，实现了学校体育、群众体育和竞技体育的统一管理，有利于体育局的职能转变到宏观管理、组织协调、运行监督上来。3)有利于加强竞技体育管理工作。在兵团整体上缺乏体育系统后备人才培养机构的情况下，兵团体育局挂靠在兵团教育局，有利于加快新疆兵团竞技体育后备人才培养工作。之后一段时间的改革，也证明了这种机构调整，有利于加强推动兵团体育事业的发展以及竞技体育后备人才的培养工作。

3 兵团竞技体育后备人才培养体系的形成

我国传统竞技体育后备人才培养机构是省(市)体工队、中等体育运动学校(以下简称“运动学校”包括竞技体校)、少年儿童体育学校(以下简称“少体校”，包括体育中学、单项体育运动学校、少年儿童业余体育学校)、体育传统项目学校(以下简称“传统项目校”)。一般以省(市)体工队为高级、运动学校为中级、少体校和传统项目校等为初级的三级训练体系。兵团在其发展过程中没有形成这三类后备人才培养机构。1991年，兵团获批参加全运会等赛事后，才开始了竞技体育后备人才体系的建设工作。目前，兵团竞技体育后备人才培养的实施机构主要有：1所公办兵团竞技体校， 8所少体校，9所兵团级传统项目校，44所国家级青少年体育俱乐部。形成了以基础教育阶段为重点，以兵团竞技体校为骨干，以少体校、传统项目校、青少年体育俱乐部为基础的竞技体育后备人才培养体系。

少体校：2001年，兵团体委下文要求各师依附一所普通中小学成立少体校。至今，已成立少体校8所。其中，有7所师级少体校依附的普通中小学校均为九年义务阶段学校。其中，有2所学校即是传统项目校，又是青少年体育俱乐部；1所学校是传统项目校。少体校招生和学籍与普通中小学相同。运动员以插班的形式跟班学习。对运动员文化学习要求与普通学生一样。教练员均为依附学校体育教师兼任，训练工作量按一定比例计入课程教学工作量。一般选派学校1名体育教师作为联络员，负责与师(市)体育局进行业余联系。

传统项目校：2007年11月，兵团教育局组织有关专家开展兵团传统项目校评审，通过对12个师和兵团直属学校推荐申报的61所“兵团体育传统项目学校”进行评审，评定出了10所学校为兵团级传统项目校。

竞技体校：兵团竞技体校成立于1998年9月，坐落于石河子大学校园内，隶属兵团教育局。原先属中等职业学历教育，学制为三年。2007年，经兵团教育局批准并协调，与石河子大学体育学院开始实践五年一贯制中高职教育衔接模式。目前，该校由兵团体育局与石河子大学实施共建共管，以石河子大学管理为主，业务工作接受兵团体育局指导。初步建立“兵团竞技体校—石河子大学高等职业技术学院—石河子大学体育学院三位一体”的管理体制。

兵团优秀运动队：兵团没有设置体工队，代表兵团参赛的优秀运动队是在兵团体育训练基地集训的基础上，经调整组建的。其程序为：兵团体育局依据所参加赛事特点和各单位提供的运动员信息，选拔代表兵团参赛的运动员并组成运动队，参赛前在兵团体育训练基地集中训练。比赛结束，运动员回各单位训练。兵团体育训练基地是由三所单位组合起来的结合型基地，由兵团竞技体校、石河子大学体育学院、第八师石河子市少体校共同组成。一般情况下，参加集训的运动队在哪个基地训练，就由哪个基地所属的单位负责训练期的日常管理。兵团体育局负责训练期运动员和教练员食宿的经费。训练场地、运动器材，食宿地点及管理由基地负责。

4 兵团“大部制”促进竞技体育后备人才培养体系建设的经验

4.1 有利于使后发劣势变为后发优势

后发劣势指兵团竞技体育基础薄弱，表现在管理机构设置时间晚，没有形成传统的“三级训练网络”，运动技术水平低。后发优势指我国部分地区已积累了竞技体育后备人才培养体制改革的成功经验，为兵团体育管理机构的设置提供了制度移植、模仿和创新的条件；国家提出体教结合竞技体育后备人才培养方式的转变与兵团教育系统资源优势，为兵团构建教育系统的竞技体育后备人才培养体系提供了资源保障。国家不断完善各级各类竞技体育后备人才培养机构的规范，为兵团各级各类竞技体育后备人才培养机构的改革指明了方向。在兵团历次的体育管理体制改革中，体育管理机构自身并没有改变，改变的是挂靠部门内设机构的职能。因为只要机构存在，职能转变就很困难。在兵团整体上缺乏体育系统后备人才培养机构的情况下，重新建立已不符合时代要求。当时，全国已开始试行“体教结合”模式，依靠兵团教育系统已有的基础，将体育与教育行政部门结合，是当时可行的一种选择。在清晰国家竞技体育发展政策和兵团实情的基础上，兵团领导果断作出体育与教育管理部门结合的决定。决定作出后，各级领导机构在较短的时间就完成了人员的调整和工作的交接。这种行动的快速和一致，源于兵团在其发展过程中已形成了依据工作重心的转移，随时调整机构设置的工作方法，兵团各级机构和成员也形成了主动配合意识。兵团体育局挂靠教育局，虽然为体育与教育的结合在制度上搭建了平台，但是否能实现加快后备人才培养目标，具体怎么走，还处于探索阶段。事实证明，兵团体育局与兵团教育局结合，加快了兵团竞技体育后备人才的培养。这种结合优势主要表现在：1) 有关落实学校体育发展的各项国家政策得到较好的落实和执行，特别是兵团后备人才培养学校体育教师的待遇和编制得到普遍提高和增加；2)在兵团学校设置、调整和合并过程中，有意识地将后备人才梯队建设和重点项目布局等因素考虑进去，使学校办学层次和项目布局更有利于后备人才输送和选拔；3)将体育经费和设施建设纳入政府财政计划和学校教育经费预算，使体育投入的渠道扩宽，数量增加，学校体育设施的种类和条件有利于后备人才的训练。如在第八师少体校、第二师少体校、第六师少体校、第十师少体校各建设综合训练馆1个。

4.2 有利于做优做强中级竞技体育后备人才培养学校

兵团体育机构设置有利于中级竞技体育后备人才培养学校。兵团竞技体校是目前兵团唯一一所培养中级竞技体育后备人才的学校。为了做优做强兵团竞技体校，兵团体育局进行了一系统的改革措施。主要有：1)在管理体制上，形成了统一领导下的分工负责。1998年，兵团竞技体校成立时，学校设在石河子大学，隶属于兵团体委领导和管理。为了理顺管理体制，2003年，《关于调整兵团竞技体育运动学校机构编制的批复》中，兵团体育局对竞技体校的管理体制进行了改革，将竞技体校由原先兵团体育局直属单位改制为石河子大学附属独立核算单位，将原先编制3名增加为9名。在领导体制上，竞技体校的校长、书记等管理人员均由石河子大学聘任。1998年至2001年，竞技体校校长兼石河子大学体育学院名誉院长，党总支书记。2007年至今，竞技体校的校长同时兼任石河子大学体育学院的院长。实现了统一领导下的分工负责。2)在办学层次上，形成“初中—中专—大专—本科”连贯的教育与训练体系。兵团竞技体校原先为中专(高中教育阶段)教育，2004年后改制为五年制大专教育。前三年为中专教育，毕业颁发兵团竞技体校中专文凭。大专教育阶段整建制编班，挂靠石河子大学高等职业技术学院，毕业颁发石河子大学体育专业大专文凭。学生在完成五年学习后，经考核升入石河子大学运动训练本科专业，毕业颁发石河子大学教育学本科文凭。2007年，经兵团教育局批准并协调，石河子大学体育学院与兵团竞技体校开始实践五年制中高职教育衔接模式。3)在运动训练上，实现了连续9年的系统训练。兵团竞技体校学生通过5年大专教育，4年本科学习，有9年的系统训练时间，学生在竞赛成绩上趋于最佳。兵团竞技体校学生在不同教育阶段(中专阶段、大专阶段、本科阶段)的训练时间安排上是统一的，均为上午文化课，下午训练课。4)在体育设施、师资队伍、教学科研和后勤等方面实现了资源的有效整合。兵团竞技体校在石河子大学教学区建有1栋5层综合楼，综合楼设有学生宿舍、教室和行政办公室。学校所需的体育场馆设施由兵团体育局与石河子大学共同投资、共同使用，日常管理费共同承担。目前，共建共管的体育设施主要有综合体育馆1座(含篮球馆、体操馆、拳击馆)、室外田径场1座、室内田径馆1座、游泳馆1座(含跆拳道、柔道馆)等。兵团竞技体校编制人数为9人，5名专职学生辅导员岗位，1名领导岗位，3名教练员岗位，其他人员均为兼职和外聘人员。其中，属石河子大学体育学院和师范学院的兼职人员45人，外聘石河子少体校教练员2人。石河子大学体育学院有一定规模的科研条件与设施, 稳定的科研队伍，为竞技体校的科学训练提供了良好的条件。石河子大学的学生食堂、饮水房、洗澡堂、图书馆等向兵团竞技体校开放。

4.3 有利于强化学校培养后备人才的基本功能

《学校体育工作条例》规定“学校应当在体育课教学和课外体育活动的基础上，开展多种形式的课余体育训练，提高学生的运动技术水平”。同时也明确规定，提高学生运动技术水平是学校体育工作的基本任务之一，这些文件的规定赋予了学校体育要为提高我国竞技运动水平做贡献的新的历史使命。[6]但这个历史使命的实现不能通过搞业余训练实现，只能通过面向全体学生，扎扎实实地做好学校体育各项工作，真正把学校体育工作做实了、做强了，竞技体育后备人才匮乏问题才能从根本上解决。[7]兵团依托普通中小学建立师级少体校，依托教育系统构建兵团竞技体育后备人才培养体系，夯实和强化了学校竞技体育后备人才培养的基本功能。

[1]新疆生产建设兵团年鉴社.兵团年鉴2013[M].五家渠：新疆生产建设兵团出版社，2013:23

[2]齐子鉴.兵团行政管理体制演变与改革[J].兵团党校学报,2011(4):24-27,37.

[3]袁伟民.中华人民共和国体育史(地方卷) [M].北京:中国书籍出版社,2002:848.

[4]李福生.新疆生产建设兵团简史[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社,1997:56,172.

[5]王春晖.普及全民健身活动提高竞技体育水平1996—2000 新疆生产建设兵团“九五“发展报告[M].北京:中国统计出版社,2001:276.

[6]谭晓缨.构建我国教育系统培养竞技体育后备人才体系的理论研究[J].北京体育大学学报,2008,31(6):812-813.

[7]鲍明晓,李元伟.转变我国竞技体育发展方式的对策研究[J].北京体育大学学报,2014,37(1):10-23.