农村土地使用产权抵押融资创新实践

孙晋夫

党的十八届三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包土地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2008年以来，枣庄市围绕赋予的耕地使用权抵押权能，缓解农业规模经营的融资瓶颈，探索推行了以“一证一所一社”为核心的“三位一体”农村土地使用产权改革，从而推动了土地规模化经营，有效缓解了融资瓶颈。本文立足枣庄实际，剖析枣庄农村土地使用产权抵押贷款融资创新案例，探讨破解当前农村信贷供需衔接困局的有效途径，以提高农村资产、财富的市场化交易规模和效率。

农村土地使用产权融资创新实践

枣庄市作为人均耕地面积只有0.73亩的偏远农业市，人多地少、经营分散，由于传统农业收益低下，越来越多的农民选择外出务工，土地流转日渐活跃，一批以土地为纽带的农民专业合作社应运而生，土地集中经营面临的资金需求明显增加。传统的农村信贷模式已难以满足现代农业多元化、量级大的融资需求。

枣庄市顺应市场需求，积极协调各方组织推动农村土地使用产权抵押创新，但也面临“金融机构对贷款风险如何覆盖和控制”等诸多质疑。枣庄市金融机构的顾虑主要集中在四个方面：第一，流转后的土地不是完全意义上的抵押品，只有耕地的增值收益才具有一定的抵押权能，一个不完整的抵押品如何保证贷款安全？第二，流转土地在确保符合农地农用政策的前提下，土地流转主体必须具有一定经济实力，有稳定的收益来源，否则金融机构将承担一系列政策和市场风险。第三，对耕地的增值收益设立抵押，面临法律政策以及定价、确权等一系列技术性难题。第四，一旦发生自然灾害或者农民随意退出情况，将导致土地流转合同失效，如何才能保证流转土地抵押贷款的安全？银行业金融机构反映出的意见和问题，正是农村土地使用产权融资所面临的交易约束。不破除交易约束，融资创新活动将寸步难行。

为使流转土地抵押融资能够成功操作，自2008年开始，枣庄市探索推行了以发放农村土地使用产权证、成立农村土地使用产权交易所、发展农村土地合作社“一证一所一社”为核心的“三位一体”农村土地使用产权制度改革，赋予农村土地使用产权财产化权能，使其具备抵押资质，盘活了农村土地资本，缓解了农业规模经营的融资瓶颈难题。

对农村土地使用产权进行确权发证，赋予其财产化权能。从2008年开始，枣庄市尝试把耕地使用权从土地承包经营权中单独分离出来，强化土地使用权的产权地位，对其予以确认，由区（市）人民政府向农户颁发《农村土地使用产权证》，在《农村土地使用产权证》记载的有效期限内，持证农户可依法使用、经营或转让土地，也可以作价、折股作为资本从事合作经营、股份经营或抵押贷款。土地合作社流转农户的土地、受让土地使用产权后，还可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构办理总的土地使用产权证。合作社凭总的土地使用产权证，向银行抵押贷款，农村土地资源变成了资本，“死地”变成了“活钱”，一定程度上缓解了规模经营融资难题。枣庄市对农村土地使用产权进行确权颁证，保障持证农民拥有土地的流转、收益和抵押三项权益，土地所有权归集体、承包权归农户、使用权归合作社，达到了盘活农村土地资本的目的，这是在充分尊重相关法律精神的前提下，对我国农村土地制度改革的一大突破性尝试。

建立有形土地市场，搭建土地流转平台。在枣庄市农村土地使用产权制度改革中，虽然政府向入社农民颁发了土地使用产权证，但要实现农村土地使用产权流转和抵押，就必须建立土地使用产权交易市场，对土地价值进行客观公正评估。为避免土地私下流转带来的风险，支持土地抵押权能的实现，枣庄市建立了市、区、乡（镇）、村四级流转服务网络，搭建起土地流转服务平台。市级建立了“三农”服务中心，区级建立了农村土地使用产权交易服务中心，乡（镇）级建立了农村土地使用产权交易服务所，村级建立了农村土地流转服务站。目前，枣庄市共成立农村土地使用产权交易所59个。2011年创建了全国首家农村土地资产专业评估机构——枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对农村土地使用产权价值、土地收益价值及各类农村资产进行评估。在农村土地使用产权抵押贷款中，农民、合作社或银行凭土地使用产权证，向评估事务所申请评估，评估事务所依据评估标准对土地使用产权价值做出客观公正的评估，为交易双方提供参考。农村土地使用产权交易市场的建立，一是提供了土地使用产权交易的平台，实现了土地的流转价值，推动了农村土地的规模经营；二是为农村土地使用产权抵押提供了保障，一定程度上解决了农业发展资金不足的问题；三是土地资产评估事务所对土地进行客观公正地评估，解决了信息不对称以及制约农村土地流转的市场缺位问题。

发展农村土地合作社，培育规模经营主体。基层群众的创造力为枣庄市推行农村土地使用产权制度改革创造了条件。2008年，由山亭区徐庄镇土山村8位农民牵头，以土地使用产权作价入股，组建了全国首家农村土地合作社——徐庄土地合作社；同时，成立了中国第一家农村土地使用产权交易所——山亭区徐庄镇农村土地使用产权交易所，280户入社农民首次得到了地方政府发放的土地使用产权证；随后，徐庄土地合作社以1700亩土地使用产权作为抵押，从农村信用社获得了45万元贷款，拉开了枣庄市土地资本化改革的帷幕。在农村土地使用产权制度改革中，枣庄市在顺应农民土地规模经营意愿的基础上，遵循“依法、自愿、有偿”的原则，一方面鼓励农民积极探索创新，另一方面对农民创新和探索给予引导和帮助，站在幕后“当导演做剧务”，而不是走到前台直接操作，充分尊重了农民的意愿。在改革进程中，枣庄市规定，土地合作社必须在工商部门登记，取得法人资格；农户可以凭借承包的耕地或果园等作为资本，自愿加入合作社。农户入社后，须与合作社签订《土地承包经营权委托经营协议书》，并给入社农户发放《合作社成员证》予以确认。土地合作社利用先进、高效的农业种植及管理技术，统一开发利用土地，也可凭借土地使用产权证向银行抵押贷款，解决发展资金不足问题。endprint

推动农村金融制度创新，加大涉农服务力度。为规范农村土地使用产权抵押贷款业务，人民银行枣庄市中心支行会同市财政局、农业局等部门，出台了《关于金融支持农村土地合作社发展的指导意见》、《枣庄市农村土地使用产权贷款管理暂行办法》、《关于开展农民土地专业合作社信用评价支持农村土地使用产权制度改革的实施意见》，创新涉农信贷产品，拓宽农村融资渠道。这些文件明确规定：一是贷款对象为具有一定规模的、以土地为纽带的农民专业合作社；二是贷款额度根据农民专业合作社信用状况、资产负债情况、综合还款能力和经营效益、土地使用产权及其收益评估总值等合理确定，最高不超过评估总值的60%；三是贷款期限根据生产周期和实际经营情况确定，原则上不超过3年，但不能超过《农村土地使用产权证》记载的剩余期限；四是贷款利率最高不超过基准利率的30%，农村土地使用产权价值由枣庄市普惠农村土地资产评估事务所评估认定；五是抵押登记部门为各乡（镇）农村土地使用产权交易服务所；六是当借款人不履行债务时，抵押权人有权通过转让、变现、诉讼等方式处置抵押物，从所得价款中优先受偿。

枣庄市农村土地使用产权抵押融资提升了土地规模化经营水平，提高了农业组织化程度和土地收益，有效缓解了资金瓶颈难题。一是盘活了土地资本，为发展农村经济注入了活力。自试点以来，累计发放农村土地使用产权抵押贷款5.04亿元。二是促进了土地规模经营，为发展现代农业夯实了基础。目前全市已发放农村土地使用产权证78210个，农民专业合作社发展到2877家，其中以土地为纽带的合作社达到1102家，规模经营土地49.5万亩，流转入社比例74.9%；土地合作社平均经营土地面积449.2亩，平均资产246.2万元，入社农户数平均87.8户。三是激活了农村劳动力资源，为农民增收开辟了新路径。土地流转到合作社后，进城农民既可以务工挣钱，又可以在合作社领到保底金和分红，而留下来的农民通过在合作社和社办企业打工，可以获得工资性收入。全市土地合作社亩均收益3050元，人均增收70%，惠及农民近50万人。四是推动了农村人口有序转移，为新型城镇化提供了动力。农地改革把越来越多的农民从土地上解放出来，进入城镇生产生活，全市农村劳动力转移7.23万人，其中80%得益于农地改革的带动。

农村土地使用产权融资创新的运行机理

融资创新载体的选择。信贷契约的达成需要交易双方都拿出相对对称和对等的交易筹码。金融机构让渡资金使用权，客观上要求农村借贷主体在利率之外还要提供与之相对称的抵押标的物，以谋求风险的覆盖。从枣庄市探索和实践看，将农村抵押品的载体和平台锁定在农村土地使用产权上，较好地解决了融资载体选择的难题。土地流转预示着未来土地的规模化经营，随着土地制度改革逐步配套完善，土地流转将成为未来我国农业发展的主流趋势。不仅如此，涉足土地流转的市场主体绝非一般意义上的传统农户，他们既是农村先进生产力的典型代表，也是农村新增财富的创造者和拥有者，更是农村有效金融需求的承载者。枣庄的金融创新表明，只要抓住了农村土地使用产权和这个核心的交易客体，就等于抓住了传统农业向现代农业转变的主脉络，抓住了现代农业土地规模经营和集约经营的大趋势，抓住了农村现实和潜在的有效金融需求。以此为载体进行融资创新，必将加快农村土地流转进程，促进金融与现代农业有效对接。

信息甄别功能的实现。农村信贷供给不足，很大程度上是信息不对称情况下，银行采取信贷配给策略造成的。而发现信息和甄别信息的真实性是信息搜寻的两个重要环节，也是两个至关重要的技术性难题。农业生产经营者主动向金融机构提供土地使用产权信息，可以降低金融机构的信息搜寻成本，一定程度上消除信息不对称问题，解决传统农村金融市场中存在的逆向选择和道德风险。枣庄的土地合作社既然能把分散的农户土地集中到自己手里，必然有一定的经济实力、合适的项目安排以及有预期的增值收益，当然也附带着大量的有效金融需求。自试点以来，枣庄市土地合作社累计获得了4.17亿元的土地使用产权抵押贷款。

金融创新的稳定性设计。农村土地使用产权抵押融资的稳定性主要取决于土地改革的基础、承贷主体和客体、抵押土地处置机制三个方面是否稳定。第一，枣庄的农村土地使用产权制度改革始终坚持“三不变”原则，不违背国家现行的土地制度，即土地所有权不变、农民承包权不变、农地性质不变。第二，枣庄市坚持一个明确的导向——扶持农村土地合作社，发放的《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围内，对试点社给予政策扶持，形成了激励土地合作社发展的利益导向机制，确保土地长期被控制在农民手中。第三，建立农村土地产权交易市场，使土地供求信息收集更加容易，供求双方交易更加便捷，交易行为更加规范，而且减少了交易摩擦，降低了交易成本。

制度变迁的行政推动。枣庄市政府及有关部门作为农村土地使用产权抵押融资创新的执行者和参与者，遵循市场原则。枣庄政府在土地流转确权、建立土地交易市场和发展壮大土地合作社等众多事务中建章立制，确保金融机构愿意涉足农村土地使用产权抵押贷款。

土地使用产权融资创新展望

近年来，全国各地围绕有效活化农村生产要素、充分激活大量潜在的“沉睡”资产等目标，组织开展了大量富有成效的金融创新实践。人民银行枣庄市中心支行着眼于现代农业发展趋势，将推动农村金融创新作为支持现代农业发展的抓手，把充分发掘利用蕴藏于农业农村中的大量财产和权益，作为破解农村信贷困局的着力点，积极引导和配合地方政府、有关部门及金融机构，大力组织开展农村土地使用产权抵押贷款融资试点工作，在较短时间内取得了明显成效。但随着金融改革创新不断向纵深推进，来自相关法律法规、经济社会制度等深度层面的束缚愈加明显。尽快消除这些障碍、为深化金融创新铺路架桥，已成为当前亟待解决的重要问题。

重塑土地承包经营权抵押的价值取向。在我国现行法律体系中，土地承包经营权表现为财产性与身份性的双重属性。财产权的基本特性在于其具有财产价值，主要体现在权利人对承包地享有占有、使用、收益和依法流转的权利；身份属性实质上是取得土地承包经营权的前提或资格，它是土地承包经营权发生的依据，但并非权利本身。现有的土地承包经营权性质理论上固化了权利与身份之间的关联，强调农民与土地的捆绑性，对于土地资源以抵押方式获得合理利用和效益最大化形成严重阻碍。因此，理清土地承包经营权的单一财产性质，成为突破土地承包经营权抵押制度障碍的理论前提。一直以来附加在农村土地承包经营权上的社会保障功能与耕地保护功能，也是阻碍现阶段土地承包经营权抵押试点继续深入的两大因素。土地承包经营权抵押与发挥土地社会保障功能在阶段目标上具有一致性，规范土地承包经营权抵押制度，比不切实际的固守农村土地的禁止流转规则更能体现并实现农村集体和农民个体的土地收益权，通过对这种土地价值增值收益的合理分配，可以更好地促进土地社会保障功能的发挥。endprint

继续深化农村土地使用产权制度改革。2008年，国家尚未对农村土地承包经营权进行确权、颁证，枣庄市为入社农户颁发《农村土地使用产权证》，保障农户的土地流转、收益和抵押三项权益，其创新价值是值得肯定的。目前，中央提出5年内完成农村土地确权登记颁证工作，山东省要求在3年内完成。在此背景下，《农村土地使用产权证》应从农户中逐步淡出，由《农村土地承包经营权证》取而代之，并把《农村土地使用产权证》由单一的土地专业合作社向家庭农场、种养大户等新型农业经营主体延伸，强化其抵押融资功能。这样考虑的理由有两个：一是《农村土地承包经营权证》已经赋予土地承包户占用、使用、收益及部分处分权能，是完整意义上的产权。现行法律和政策允许土地承包经营权以出租、转包、入股等方式进行流转，农户以承包地入股合作社，双方通过规范的土地流转合同即可以实现。而当时给农户颁发《农村土地使用产权证》的目的，主要是规避与法律的对抗性冲突，解决农户土地承包经营权不能抵押问题，但土地使用权抵押贷款不是“万能钥匙”，单家农户即使办理了土地使用产权证，金融机构也不愿意介入，因此无法从根本上解决一般农户的贷款难题，对一般农户贷款完全可以通过其他多种方式予以解决。二是土地合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体是现代农业发展的主流。由于土地承包经营权的身份属性，新型农业经营主体依法流转取得的大规模土地，仅仅是一定期限内的土地使用权和收益权，其权利来源于与原土地承包户的契约，并非取代原承包户成为新的土地承包人。因此，为维护这些新型农业经营主体的合法权益，政府有必要继续颁发《农村土地使用产权证》，赋予其再流转权、收益权和抵押权，使之成为合法的抵押人，以维护交易安全和秩序稳定。

高度重视金融创新顶层设计和激发基层创新活力。总体而言，农村信用社、农村商业银行等地方法人金融机构创新实践活动较为活跃，国有和股份制银行动能相对不足。原因在于，大中型银行在市场定位上依然偏重于大企业、大项目，对“三农”业务尤其是农村信贷创新缺乏足够的关注，在资源配置上缺少应有的投入。这样一方面，即使分支机构具有创新意愿和条件，由于没有上级授权而难以具体操作实践，制约了创新业务的开展；另一方面，涉农信贷投入和农村信贷创新产品难以形成规模效应，在解决重点问题和关键障碍上缺乏足够的影响力。因此，加强农村金融创新的顶层设计显得尤为重要。建议各大中型商业银行从总行层面研究设计金融创新的总体规划，组织重点创新产品开发，并在流程设计、风险管控、考核监督等方面采取切实有效的措施。同时，要重视激发和保护基层机构金融创新的积极性和主动性，鼓励支持类似枣庄的创新试点，对申请推出并切合实际的创新产品和服务模式，尽快研究审批和组织推广，形成“自上而下”和“自下而上”相结合的金融创新工作格局。

强化金融产业内部协同并尽快形成农村金融创新合力。现代农业作为跨行业、跨领域的大产业，需要发挥“大金融”的合力作用，实现银行、保险、期货等金融市场的深度融合。一是丰富保险业务品种，不断扩大对种养殖业、农业设施的保险覆盖面，尽快完善农业巨灾风险分担机制，进一步强化对现代农业的保障功能。二是选择部分重点农产品集散地，尽快建立鲜活农产品远期电子交易市场，并编制发布农产品即期和远期价格指数。不断设计推出新的农产品期货交易品种，选取姜、蒜等相对宜于存储和标准化交易的蔬菜品种，纳入期货交易所交易范畴。进一步强化市场交易和未来价格发现功能，为农业生产经营主体规避市场风险、降低交易不确定性提供支持和服务。三是充分发挥债券市场的引导作用，支持符合条件的农业龙头企业，通过发行短期融资券、中期票据和中小企业集合债等方式，不断扩大直接债务融资规模。对农村金融创新成效显著的金融机构，优先考虑组织发行金融机构涉农贷款专项债券。

（作者单位：中国人民银行枣庄市中心支行）endprint