浅析新环保法视野下环境法律制度的出路

宁元修

摘 要：文章以新环保法为切入点，初步探讨了我国环境法律制度中立法、执法、司法方面仍然存在的问题，如立法滞后、执法困难、司法缺失等，并以新环保法为背景，探索了我国环境法律制度的出路，必须加快立法、提高执法、健全司法等，完善我国环境法律制度。

关键词：新环保法；环保法律；困境

一、我国环境法律制度的现状

2013年，“雾霾”成为年度的关键词。这一年，雾霾过程笼罩30个省（区、市），中国最大的500个城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织推荐的空气质量标准，与此同时，世界上污染最严重的10个城市有7个在中国。

面对这样重大的环保问题，我们不禁要问，我们的环境保护法都去哪了？自1989年《环保法》颁布实施至今，我国环境法律制度由20多部环境相关法律，50余部行政法规，600多项部门规章和地方性法规，800多项环保标准构成。但环境保护不力有目共睹，民众遍尝环境恶化的苦果。近年来，环境群体性事件年均递增29%，说明现有的环境法律体系仍然不足以解决我国环境保护的现实问题。

2014年《中华人民共和国环境保护法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过，自2015年1月1日起施行。但此次修正的重点是环境公益诉讼，同时增加了政府、企业各方面责任和处罚力度，因此，对环保法律的进一步完善作用有限。

二、我国环境法律制度的困境

分析我国现行环境法律制度的缺陷，不难看出，主要问题有以下几点：

1.环境立法方面

《环境保护法》虽经修订，然其立法理念、技术已经跟不上快速发展的中国，滞后性愈发明显。随着国家改革开放事业的推进，针对新出现的环境法律問题研究再进行立法的模式，现在几乎已经不适合了。环境立法的速度已经远远跟不上新出现的环境问题，环境立法难以及时跟进。针对环境保护的社会监督机制仍然不健全，相关规定往往都是一纸空文，公众的环境监督不能发挥，环境问题出现时，公众反而很无助。现行许多制度和措施已经明显不能适应新形势下我国环境发展的需要。

《环境保护法》中的条文一般都是关于环保原则方面的规定，在现实中缺乏操作性。所以在实施过程中，难免被部门规章、地方性法规所取代。其内容，也往往和单项环境法律的规定有冲突。在政府环境行政部门进行监管中，一般采用的也是这些新的单行法，《环境保护法》基本被架空。

环境损害责任相关法律制度，应该作为保证环境法律实施的强有力的后盾。我国环境法律不仅要从源头与过程实行全面的控制，还应从结果上严格规定环境损害赔偿的责任。

2.环境执法

我国环保执法氛围是有待加强的，因为环境的违法成本低，且执法难也是全国普遍存在的情况，因为环境执法受约束很大。不少地方政府为了形象工程，追求政绩，放弃长远利益去追求短期利益，允许高污染企业发展等手段发展地方经济，因为各地的排污大户或矿业大户也就是当地政府的利税大户，当地政府在对待破坏环境的问题上只会是能过且过，然而环保部门，不论是经费、还是人员和职务的任命，都受当地政府领导，必须接受政府的指挥，又怎会提出异议，更谈不上执行环境权力了。

国家环境保护法律条文规定得过于原则、抽象，在执法过程中不具有现实操作性，造就执法、司法的诸多障碍。现行的环境资源法律相互之间存在内容规定的冲突，同一法律事实在不同法律条文中的表述及法律后果有很大差异。势必造成在执法中管理部门与相对人的冲突。

环境执法中缺乏独立的环境执法部门，环境执法部门相对独立，才能在执法中不受其他因素的干扰，在利益冲突中始终坚守环境执法的原则，执法的队伍也应该加强环境法律业务知识的学习，避免执法中运用法律不当，执法手段不妥等影响环境执法工作的因素。

3.环境司法

环境司法制度应该作为环境维权的最后救济途径。环境保护法修正案草案第三次提交第十二届全国人大常委会第五次会议审议的环保法修订草案中，将环境公益诉讼主体修改为“在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织。”此条规定针对环境公益诉讼，作为环境司法的起点，也可以作为环境司法制度的一大突破，环境公益诉讼还有很长的路要走。值得注意的是，我国环境司法制度也是环境问题综合治理的一个重要组成部分，也越来越多地正在日益受到各方面的重视。

到 2012 年为止，我国大陆地区许多地方已成立环保法庭 95家。与之相对的我国的环境司法机关却很少，司法体制的中环境司法的资源严重缺失。以海事法院、军事法院、森林法院等为例，我国尚未设置环境法院，也导致在环境公益诉讼上步履维艰，环境司法要求在人、财、物等各环节上给予资源上的倾斜，建立配套的环境司法制度。

三、我国环境法律制度问题的出路

1.从立法角度来看

第一，加快推进修订《环境保护法》，吸收先进立法理念和技术，确立国家环境政策目标和《环境保护法》的基本地位，调整基本原则，把可持续发展作为立法的指导思想，协调好环境与社会、经济发展之间的关系，同时加强立法层面对环境违法的惩治力度。第二，对现行有关的环境法律法规进行整理，寻找并消除各单行法之间存在冲突的条款，保持法律体系的内在统一性，协调性，合理性，增强法律的可操作性，进一步推动地方立法规范，赋予地方具体操作细则的制定权力。同时中央和地方应共同完善涉及环境的质量标准、环境保护规划、环境影响评价、跨行政区污染防治的基本制度。第三，借鉴国外立法经验，以及相关国际条约和发达国家在环境保护法律制度方面的先进做法。

2.从执法角度来看

第一，建立地方政府绿色 GDP 考核机制，将环境的好坏纳入对政府的考核中，促使地方政府积极治理污染，做到全面协调可持续发展。同时打击地方保护主义，避免地方政府保护地方利税大户从业带来的环境问题。第二，协调好政府部门之间的关系，依法行政，严格执法，创造一个良好的生态建设执法环境，改变我国目前环境执法部门存在着的“多头监管”、“九龙治水”的混乱的环境管理模式。增强环境执法部门的相对独立性，独立的行使职权，依法行政。第三，提高执法工作人员的执法水平，要加大对环境执法人员进行有关环境保护等方面的知识培训和相关业务培训，有效应对生态环境保护中出现的问题。

3.从司法角度来看

第一，建立专业的环境法院。与军事法院，海事法院，铁路运输法院和森林法院一样，只有专业化的环境审判法院才可以保证环境司法的顺利进行，也可以作为判断一个国家的司法独立性的标志。因为环境问题的跨度和案件的专业性很难被一般的审判机构顺利办理，所以涉及环境的案件需要专门法院来进行审理。第二，建立健全环境司法制度，世界许多国家都建立了完善的环境公益诉讼制度，它是国际通行的环境侵权中的重要维权方式，是保护环境的重要武器，我国近年也在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索，在2014年新修订的《环境保护法》调整了诉讼主体范围，扩大至从事环保公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织，但我国推动环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍，如现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。再如国务院发布的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说也是不利的。因此，必须为司法扫清障碍，切实通过环境司法维护公共的利益，在公益诉讼上还有很长的路要走。（作者单位：山西省财经大学）

参考文献：

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[2] 黄锡生，史玉成.我国环境法律体系的架构与完善[J].当代法学，2014（1）

[3] 程颖.浅议环境法律体系[J].赤子，2014（4）

[4] 左佳.完善中国环境规制法律体系研究[D].辽宁大学博士论文，2009