浅谈城乡居民基本养老并轨的意义

秦明威

摘 要：2014年2月7日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，对建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度做出了具体安排。2月21日国务院印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称《意见》），提出“十二五”末在全国范围内基本实现“新农保”和“城居保”制度的并轨运行，并使之能与城镇职工基本养老保险制度相衔接。2月25日人力资源社会保障部和财政部联合发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（以下简称《暂行办法》），就相关政策和办理程序，进行了详细的讲解。可以说，建立统一的城乡居民基本养老制度，是我国养老保险体系建设的一项重大突破，迈出了我国养老体制并轨改革的第一步，推动我国社会养老保险制度进入一个全新的发展时期。本文主要对这一制度的意义进行简要论述。

关键词：城乡居民；养老制度；改革意义

一、促进了社会公平正义

我国城乡居民的福利待遇之所以不公平，根源在于我国长期实行的“城乡分治”的政治制度。中国走向现代化的过程是通过农村供养城市，通过“剪刀差”，用农业创造的社会财富来供养城市，为城市化、工业化发展的提供动力。随着我国经济的高速发展，城镇就业人员的养老金不断提高，连续10年涨幅10%，但广大农民和农民工的养老金水平一直处于低位。据社科院发布的2014年《社会蓝皮书》中显示，2012年，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者养老金水平相差24倍之多。如果任由这种趋势发展下去，不仅影响社会公平正义，也会拉高将来改革的成本。国家适时地调整养老政策，合并“新农保”和“城居保”，建立统一的城乡居民养老保险制度，不仅增强社会安全感和民众凝聚力，促进社会和谐和稳定，更重要的是打破了城乡二元割据体系带来的各种福利不均等现象，促进了人与人之间的平等，英国法律史学家梅因说过：“迄今为止任何社会的进步运动，都是一个从身份到契约的过程。”建立统一的城乡居民养老保险制度，就是这样一个打破身份限制向社会契约转变的过程，确保改革的成果由全民分享的过程。

二、迈出了我国养老制度并轨的步伐

人力资源社会保障部副部长胡晓义认为，我国养老保险“双轨制”的形成有特定的历史原因。从我国国情出发，解决“双轨制”问题必须提上改革日程。以历史的、发展的眼光看，我国的养老保险制度由计划经济体制的“单轨制”变为特定时期的“双轨制”，再到今后逐步“并轨”，是一个历史演进过程，也可以说是一个“螺旋式上升”过程。制度的最终统一，也就是“并轨”，这个大方向是明确的。

长期以来，我国养老保险制度采取按人群设计、分部门管理、各地区实施的“单兵突进、重点突破”方式，出现了人群分割、地区分割、城乡分割的状况，主要分为四类：机关事业单位退休金制度、城镇职工养老保险制度、城镇居民养老保险制度以及新型农村社会养老保险制度。四种制度彼此独立，自成体系，在建立时间、保障对象、资金来源、财政投入、待遇水平等方面存在较大的差异，使养老保险制度的客观公平性存在较大缺失，碎片化比较严重。建立统一的城乡居民基本养老保险是养老并轨的第一步，意义重大，标志着国家正式启动了养老制度并轨的步伐。

三、弱化了身份界限，加快了城镇化建设

城镇化是本届政府发展经济的一个重要战略支点，李克强总理在2013年的中外记者见面会上曾强调，新型城镇化，是以人为核心的城镇化。中国存在地区发展不均衡、城乡差距仍然较大的实际问题，不仅困扰着经济与整个社会的和谐发展，也成为阻碍城镇化进程的关键因素，现在大约有2.6亿农民工，使他们中有愿望的人逐步融入城市，是一个长期复杂的过程，要有就业支撑，有服务保障。个人认为，《意见》的发布为人的城镇化提供了来自社会福利方面的有力保障。有社会分析人士称，“养老看身份”的时代，在城乡居民养老保险制度的最终统一后，将一去不返。消除户籍制度带来的养老保障差异，打破城乡二元结构，推动“人的城镇化”，这一制度的延伸效果，已经超过了养老制度本身。以前，农村和城市的养老保险体制采取分设的模式，这一模式，显然已不适合经济社会的发展，严重的阻碍了城镇化的进程。建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，对农村经济社会发展将产生更为深刻的影响，在很大程度上减轻进城农民的后顾之忧，加快城镇化进程。

四、提振了农民工群体参与养老保险的信心

众所周知，农民工为我国的经济发展做出了不可磨灭的贡献，但在现行的城乡二元体制下，他们又长期被排除在城镇居民所享受的社会福利之外，干着职业工人的工作，享受著农民的福利标准。农民工由于社会地位较低，维权的能力较弱，如果制度不能从上而下进行推动，那么解决农民工社会福利偏低的问题将遥遥无期。在改革进入攻坚期，国家适时推出了统一城乡居民基本养老保险这一政策，可为好雨知时节，为农民工群体打上一针安心剂。

城乡居民基本养老保险制度把新农保和城居保统一起来，极大地提振了以农民工群体参与社会养老保险的信心。首先，《意见》提高了城乡居民的缴费标准。共设12个标准档位，最高可达2000元，另外，各省（区、市）人民政府还可以根据实际情况增设缴费档次。这样无论是谁，只要有意愿也有能力可以在这12个标准档位中自主选择，如果你有经济能力可以按更高的标准交费，以后可以获得更多的养老金，大大提高广大农民工的投保意愿。其次，《意见》对于进城农民养老保险的转移问题做了明确规定，在缴费期间户籍迁移、需要跨地区转移城乡居民养老保险关系的，可在迁入地申请转移养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，并按迁入地规定继续参保缴费，缴费年限累积计算。最后，《暂行办法》首次明确了城乡居民养老保险和城镇职工养老保险之间可以转移衔接。总之，这一系列制度的实施对于农民工群体平等地参与和享受国家提供的养老保险服务奠定了坚实的制度基础，真正实现了改革的成果惠及全体大众这一目标。

五、有利于提高养老保险基金给付水平

新农保与城居保的并轨就是要实现两种制度在管理上、缴费公式和待遇水平上的一致。缴费公式一致，则个人账户养老金给付水平一致。相比农村居民，城镇居民享受的社会保障项目更多、覆盖面更大，社会保障的标准和层次也更高。有数据表明，目前我国新型农村社会养老保险的养老金中位数为每年720元，而城镇居民养老保险的养老金中位数为每年1200元，并轨后必会向高水平看齐，大大提高农村养老保险制度的给付水平，提升农民的养老质量。另外，养老保险待遇水平的差距不仅体现在城乡之间，还体现在不同区域之间。我国幅员辽阔，各个地区的经济、社会发展水平不一致，按照经济的发达程度，东部、中部、西部之间的养老金给付水平在逐年拉大。《意见》出台后表明了中央政府对民生建设的重视，有利于贫困地区抓住机会，不断地缩小于发达地区之间的差距。

城乡居民养老保险制度的实施，是党中央，国务院为加快建设覆盖城乡居民社会保障体系作出的又一重大决策，是一项惠及广大城乡居民的民生工程，德政工程，是党政府为广大城乡居民办的一件大实事，大好事。其意义已超出了社会保障制度的范围，对我国社会经济发展的方方面面将产生长远影响。（作者单位：中国人民大学）