日本社会组织参与社区养老的经验与启示

孙媛

摘 要：我国在1999年迈入了老龄化社会，为了应对老龄人口的照顾压力，我国发达城市逐步引入社会组织的参与，然而这一过程却存在法律法规不健全、服务内容单一、服务人才困乏等问题。我国的邻居日本在建立和完善社区养老服务体系的过程中注重引入社会组织的参与，使得社会组织成为其为老服务体系的重要力量。借鉴其经验有利于改进我国社会组织参与社区养老的现状。本文从制度建设、服务内容和服务人才等角度介绍日本社会组织参与社区养老的先进经验以及启示。

关键词：日本社会组织；社区养老

一、日本社会组织参与社区养老的特点

1.坚实的法律保障

为了充分发挥社会组织在社区养老服务体系中的作用，日本从上个世纪60年代开始，出台了一系列的有关社区养老以及社会组织发展的法律与政策，旨在推行社会福利政策改革，从而建立和完善促进日本社会组织参与社区养老服务的法律保障体系。

1963年，日本政府颁布了《老人服务法》，又被称为“老人宪章”，是日本推行社会化养老的开端，该法第一次对社区养老服务的内容作出了规定。随后1982年颁布的《老人保健法》则又进一步规定了老人的医疗保健服务，解决了老人的医疗保健需求。1989年推行的《高龄老人保健福利推进10年战略计划》（即黄金计划），明确规定了中央政府、各级地方政府、社会组织以及被服务者在为老服务中的具体权力与义务，规定了有关社会组织的管理制度和社会组织注册、经营等方面的法定条件，使得社会组织参与社区养老服务拥有了法律的保障和规范的制度环境。1998年，日本颁布了《特定非营利活动促进法》，有效地推动了日本社会组织的发展，其中大部分社会服务和活动都集中于老年人这一特殊弱势群体。2000年颁布的《护理保险制度》（又称介护保险法）则从引入市场机制，通过保险的方式，由保险公司支付老年人的服务费用。老人可根据这笔费用自由地选择服务机构，从而促进了社会组织间的竞争机制，提升了服务质量，同时也减少了政府财政压力。

2.多样化的服务形式

目前日本提供社區养老服务的社会组织形式主要有三种：1）政府资助的社会组织，如社会福利协会，其资金收入来源大多数依靠政府资助；2）志愿者组织及其组织，主要由家庭妇女、大学生及身体健康的低龄老人组成，资金主要来源于社会捐助；3）企业式养老服务，资金来源主要是企业会员所缴纳的会费，其服务的对象大都是组织内部成员。形式多样的社会组织已经成为日本养老服务的重要力量。数据显示，目前社区养老服务的提供者，社会组织已经占到了33.8%。

3.多层次的服务内容

日本的社区养老服务提供以老人的实际需求为主，并不考虑其经济状况和家庭结构。老人申请服务后，将由医生和社会专家组成的专家小组评估其基本状况，包括身体和心理健康，评估项目包括85个条目，分为3-4个级别。服务需求评估报告，每6个月更新一次，老人对评估结果存在异议的话，可以向地方部门申诉。最终，根据老人的评估报告，划分为6个服务等级。不同的服务等级对应着不同的服务内容和补贴金额。

日本社区养老服务设施（机构）主要包括老人福利中心、保健康复中心、护理援助中心和老人之家。社区养老服务体系针对不同需求群体的老人，逐渐形成了多样的服务内容和多层次的服务形式（如图1所示）。

图1 日本为老服务体系

社区养老服务的内容主要包括家政服务、生活护理、医疗保健和文化娱乐。而针对不同老人的服务需求，他们可根据自身的需求申请不同的服务提供形式，如：1）上门服务，助老员或者护士到老人家中为老人提供服务，包括日常家务（清洁、购物等）、康复保健、上门会诊等；2）日间照料，白天时将老人接到社区老人护理中心、福利中心等机构，为老人提供餐饮、康复服务，开展小组娱乐活动等，晚饭后老人再回到家中；3）喘息服务，针对由于家人出差、度假或者疾病而暂时无人照顾的老人，他们可短时间（一般为1-3个月）的入住社区养老机构，接受服务； 4）长期护理服务，为老人提供3个月以上的照看服务；5）老年健康咨询和指导服务，通过各层级的老年人综合咨询中心24小时解答老年人及其家属所关心的老年保健、医疗等问题。而随着服务的发展，还提供房屋改造服务。

4.专业化的服务人才

而在加强法律建设和完善服务内容的同时，日本采取多项措施建立社区养老服务的人才体系。1987年，日本政府制定了《社会福利士及看护福利士法》，规定了看护福利士必须掌握的专业技术知识和工作能力，并推出了相应的资格证书制度。紧接着，1992年日本政府又修订了《社会福利设施志愿退休法》和《社会福利事业法》，并新订了《福利人才确保法》，对福利人才的教育和培养，以及福利人才应享有的经济和社会地位等予以了法律保障。而1998年实施的《注册社会工作者法》，规定了社会工作者尤其是从事老年人社区工作服务的社会工作者的素质要求。

二、日本社会组织参与社区养老对我国的启示

1.建立完善的法律体系

政府如何看待社会组织在公共服务提供中的作用和地位，决定了社会组织能否可持续发展，并进一步提升其服务质量。要想促进社会组织参与社区养老服务，加强社会组织的建设，其首先需要解决的问题就是完善相关的制度建设。通过立法的形成，确保社会组织的法律地位、社会地方以及社会组织应当承担的责任，为其参与公共服务提供法律依据。同时，还需要进一步明确，在公共服务的提供中，社会组织与政府是平等、互利、合作的伙伴关系，而非政府的附属单位和执行部门。对于社区养老服务领域，各政府行政部门可以因事制宜，结合社会组织自身的特点，以及社区养老服务的需求，制定相应的规章制度以及规范性文件，作为补充说明社会组织参与社区养老服务的制度依据。

2.加强社会组织能力建设，提供多样化的服务

加强社会组织的自身能力建设，通过基层政府和社会组织的合作，做好社区养老服务调研工作，及时了解老年人需求以及养老服务中存在的问题，以不断改进服务，进一步提高服务质量。针对老年人在年龄、身体状况、文化水平等方面存在的差异，构筑一个多层次的服务体系，提供相应的卫生、医疗服务以及精神慰藉。在为老人提供身体和精神上帮助的同时，还应该满足老年人发挥余热的需求，设法为有意愿的老年人提供力所能及的工作岗位，让有能力的老人参与到社区服务中来。

3.建立专业化的助老员人才队伍

社会组织参与社区养服务，专业化程度高，服务水平质量高，且服务价格低于养老机构费用，是我国应对人口老龄化的重要趋势，因此社区养老服务需要更多的专业化服务人才。政府需要发挥其主导作用，1）逐渐开办专门的养老护理学校，缓解人才短缺的压力；2）进一步完善培训机制，将护理员的职业资质与薪酬挂钩，并设立护理员行业指导价格，为护理员的薪酬标准提供制度保障，提升其参与培训的积极性，从而提高养老护理员的整体服务水平。除了政府部门的努力，社会组织自身也应通过1）建立完善的人事制度，鼓励员工参加专业技能培训，进行实质奖励，并根据员工的自身条件，对其进行职业规划，对其进行不同程度和不同专业领域的培训；2）建立民主的管理制度，在组织内部实行严格的管理，同时设置人性化的管理机制，在组织内部形成民主氛围，调动员工的工作积极性，从而提高整个社会组织的工作效率。（作者单位：同济大学经济与管理学院）

参考文献：

[1] Ogawa，T.（2001），The Long-Term Care for Older People in Japan，the Social Care Insurance Scheme（SCIS）and Marketisation of Elder Care，Oxford Institute of Ageing，University of Oxford

[2] Tokyo Metropolitan Government（2000），Supporting Nursing Care Through Society.Long-Term Care Insurance System.

[3] 潘黎玫，李正龙，陈曼曼.日本为老服务实践及对我国的启示[J].劳动保障世界（理论版），2011，08：50-53.

[4] 田原.日本城市社区养老服务的经验与启示[J].当代经济，2010，09：40-41