楚雄市自来水水价制度的改革实践

马如彪，彭燕梅，雷玉锦，陈幽佳

(楚雄师范学院成人教育学院，云南 楚雄 675000;楚雄师范学院地理科学与旅游管理学院，云南 楚雄 675000)

1 国内外自来水水价制度的理论与实践

在国际上，自来水水价改革存在两种对立的政策取向:一种是“全成本水价”就是改革成本全部由终端用户承担;另一种是“非全成本水价”，企业进行全成本核算，但一部分支付责任由政府承担。

对水价的调整，各国通常要考虑通货膨胀水平和社会承受能力进行宏观指导性干预，在保证一定时期 (一般为1—2年，最长不超过5年)水价基本稳定的前提下，由政府机构或供用双方委托机构或供水单位及时调整水价。美国制定水价一般按单个工程定价，每个工程制定自己的水价。而在日本、泰国、新加坡、印度尼西亚等亚洲国家均明文规定，家庭用水水费应在平均家庭收入的3%以内，居民生活用水和农业灌溉用水多采用用户承受能力定价模式。其中，较为特殊的是菲律宾采取城市供水执行社会化水价政策，把大部分水费转嫁给富人，转给用水大户，城市居民用水按基本生活水费和商品水费收费，采取“服务成本+用户承受能力”定价模式［1］。德国政府动用价格杠杆，采用阶梯式水价，居民用水越多每吨水价越高。泰国、印度尼西亚等国家居民生活用水和农业灌溉用水多采用用户承受能力定价模式。

近20年来，我国大小城市供水价格都得到了较大幅度的提高，污水处理费也纳入了水价改革的范畴，改革的紧迫性和改革压力不断加大，城市供水基本完成了从福利型到商品型的转变，城市节水型价格的改革趋势和改革效果不断凸显，以建立合理的水价形成机制为重点的改革框架正在形成与完善。银川市作为国务院公布的35个缺水严重的大中型城市之一，于2004年在全国省会城市中率先实施了阶梯式水价。实施的阶梯水价对居民用水分三个阶段计量，一级基本水量均采用每户每月12立方米;二级水量每户每月12立方米—18立方米;三级水量是每户超过18立方米的用水量。［2］同时，调整污水处理价格，对各个行业的污水处理价格进行适当调整。城市阶梯式水价的实施，唤醒了广大居民的节水意识，据自来水公司统计数据显示，2004年1月份以来，银川市用水每月节省10%，保证了用水高峰期的供给，缓解了用水紧缺的状况。深圳市居民生活用水价格包括自来水价格和污水处理费，均实行三级阶梯式结构。用水收费方式有两种，一种是按户计;另一种是集体户住宅按人口数计，每月自来水基本水量分别取用22立方米/户、5立方米/户，水价分级按1∶1.5∶2计算。在水费收入的管理上，对居民生活用水超过基价水费的部分，以及净资产利润超出6%的部分，成立水费调节基金 (准备金)，由税务局、财政部门等部门进行管理。［2］

从国内外定价模式研究可以看出，水价确定模式的选择与国家的经济发展水平和水资源赋存状况以及社会制度关系密切，服务成本定价模式普遍应用，而且在水价制定中不可或缺的是用水户承受能力定价模式。

2 楚雄市自来水利用现状

2.1 研究区域概念及自来水的供应和利用

楚雄市位于云南高原中部，距省府昆明164km，是楚雄彝族自治州州府所在地，全州的政治、经济、文化中心。地处红河水系与金沙江水系分水岭地带。地跨东经100°35'—101°49'，北纬24°29'—25°15'。地处云南高原中部的金沙江水系与红河水系的分水岭地带，平面呈葫芦状，地势西北高，东南低，海拔相对高差2225m。以白依河为界，西南部山区山高谷深，沟谷纵横，习称山区，面积2465km2，占总面积的56%;东北部多丘陵盆地，面积1968km2，占总面积的44%。楚雄市属亚热带季风气候区，冬无严寒，夏无酷暑，光照充足，冬春干旱，夏秋雨季集中，年平均气温15.6℃，年平均湿度为71%，无霜期242天，年平均降雨量816.4mm，年平均日照2422小时，风向以西南风为主。境内分红河和金沙江两大水系，礼舍江为红河水系元江上游，是山区的主要河流;坝区河流主要以金沙江水系的龙川江为主。

楚雄市境内没有湖泊，流经楚雄市城区的最大河流为龙川江，属于长江一级支流。龙川江径流年际变化大，平均年径流量约2.98亿m3;年内分配也不均匀，每年汛期 (6—10月)径流量占全年的80%以上，枯水季节径流量不到10m3/s。城区还有属于龙川江的青龙河流经，年径流量比龙川江更小，枯水季节还有断流现象。龙川江三家塘断面水质属于《地表水环境质量标准》(GB3838－2002)的综合类别Ⅳ类水体。楚雄市境内地下水水质好、水量小、分布过于分散，总的可开采量约1500万m3/年，折算为4万m3/d，允许开采量3.2万m3/d，地下水源地主要集中在鹿城镇、东瓜镇、大石铺、富民村、云机四厂、关坝河等地，地下水含量最丰富的富民村也只有7000m3/d的可开采量。

楚雄市自来水利用形式大体上也分为生活用水和生产用水两类。楚雄市城区30km2范围内主要有青山嘴、九龙甸、西静河、中石坝、尹家嘴、团山等水库，目前，楚雄市城市用水主水源水库分别为九龙甸水库和西静河水库，开发区水源水库为团山水库，备用水源水库为尹家嘴水库。九龙甸水库的现状水质为《地表水环境质量标准》(GB3838－2002)的Ⅱ类水质;西静河、中石坝、尹家嘴、团山水库的现状水质为《地表水环境质量标准》(GB3838－2002)的Ⅲ类水质。各大水库主要数据详见表2－1。

表2－1 楚雄市自来水水源水库概况

楚雄市目前主要以九龙甸、西静河、尹家嘴、团山水库水作为城市生活、工业用水水源，其中尹家嘴水库为备用水源。楚雄市现有配套城市给水网管的自来水厂三座，分别是双包营水厂、观音山水厂和永安水厂。水厂的位置及规模详见表2－2。观音山水厂和双包营水厂联合供老城区域城市生活和工业用水，永安水厂单独供开发区城市生活和工业用水。近几年城市城区供水总量详见表2－3。

表2－2 楚雄市自来水厂一览表

表2－3 楚雄市2008—2011年楚雄市供排水公司产水量 (供给量)

楚雄市水资源缺乏，水源供水保证率不高;重大供水设施 (如:水库、水厂)及重要输水管道的抗震防灾没有受到足够的重视，应对突发灾害的能力有限;水厂处于非满负荷运行，日处理水量还未达到设计规模。楚雄市2008年城市总用水量为2048万m3，但实际可供水量为1966万m3，还缺水82万m3。

目前楚雄市城区实际日供水量为7.5万m3，供水范围涉及鹿城、东瓜、紫溪三个镇，用水人口约32万，城区自来水供需矛盾突出。楚雄市至2009年以来持续干旱，截至2009年11月18日止，全市蓄水量7552万m3，比上年同期的14271万m3少蓄8913.3万m3，其中:中型水库蓄水量3893.97万m3，比上年同期少蓄2271.62万m3;小 (一)型水库蓄水量1554.8万m3，比上年同期少蓄813.6万m3;小 (二)型水库蓄水量2103.23万m3，比上年同期少蓄3633.78万m3。截至2012年5月18日，楚雄市库塘蓄水4211.7万m3，比2011年同期10900.8万m3少蓄3609.1万m3，占2011年度蓄水计划12800万m3的32.9%，九龙甸、西静河等水库蓄水量都较往年同期明显不足。用水高峰期，水厂出现超负荷运转，加上水源来水量小，水厂长期处于低水位状态，城区供水管网水压不足，城区供水难以保证。高、远、边、水管末梢的自来水用户，均不同程度出现供水不足的现象。

2.2 楚雄市自来水利用的现行制度

2.2.1 自来水定价制度

自来水实质上是城市供水行业的产品，楚雄市的三座自来水厂引水库水、(河湖水或地下水)经过净化处理达标后，进入输水网管，供给给民众，就成为了一种商品。楚雄市城区供排水公司给其服务范围内的企事业单位及居民使用自来水时所采用的价格就叫自来水价格。城市自来水属于水资源中的一种，其价值表现为资源价值属性，其次表现为城市自来水的劳动价值属性。价值是其价格的基础，而价格是商品价值的货币表现，因此城市自来水具有价格。在2012年6月以前，楚雄市城区的自来水水价只包括成本和政府规定的微利，采用的是差别化的水价制度，即不同行业不同用户制定不同的价格。楚雄市城区的自来水到户终端供排水价格如表2－4。

由表2－4可看出楚雄市城区自来水水价明显偏低，与我州经济社会发展水平不相适应;供水行业无法达到良性循环。水价单一、缺乏灵活性的弱点，水价的针对性不强，也未能体现国家对社会公益供水补偿的针对性。楚雄州城市供水价格在全省16个州市中的排位靠后，居民生活用水占第11位，行政事业用水占第10位，工业用水第14位，经营服务用水第13位，特种行业用水第15位。各种行业水价都相对偏低。楚雄州各县市城市供水、污水处理现行价格偏低，提高水价尚有较大的空间。

表2－4 楚雄市到户终端供排水价格表

2.2.2 自来水水价的政府管制制度

同全国其他城市一样，楚雄市政府对自来水水价的管制主要包括两个方面:一方面是管制市场准入，即赋予供水企业垄断的供给权和经营特许权;另一方面管制自来水水价，如差别价格以实现社会公平，水价中附加污水费促使外部成本内部化等。坚持“先生活后生产，先地表后地下”的原则，城市绿化、建筑、洗车、洗浴等高耗水行业实行计划供水。

2.2.3 政府补贴政策

楚雄市政府对城区自来水以价格控制为主要手段，补贴民众，保障低收入阶层及领取低保家庭的基本生活用水需求;补贴产水企业，以税收优惠 (如自来水增值税率比一般税率低)等形式;其他补贴，如水利工程拨款、贷款优惠等方式。通过资金补贴，控制农业面源污染，增加林业管护人员及管护经费投入，加大宣传教育力度，增强群众对水源保护的自觉性和主动性。

3 楚雄市自来水水价制度的改革实践

3.1 自来水水价的定价制度改革

3.1.1 自来水成本核算制度的改革

水价改革从环节上讲，主要是两个方面。一方面是城市供水价格的改革调整，另一方面是水利工程供水价格的改革调整。通常来说，水资源费的确定机制有两种，一是成本定价;二是市场供需平衡定价。从楚雄市现行的水价制度来看，水资源费的确定以补偿成本为主，同时兼顾市场的供需平衡。自来水作为公共产品，其价格调整不能完全考虑成本，按照省物价局成本处的成本监审结论，楚雄市现行的城市供水综合成本为每立方米2.39元，考虑近段时期投资形成的固定资产折旧，城市供水综合成本为每立方米3.90元。

3.1.2 自来水差别水价制度的改革

根据《楚雄州发展和改革委员会转发关于云南省物价局调整楚雄市城市供排水价格文件的通知》(楚发改价格〔2011〕26号)文件规定，居民生活用水由每立方米1.80元 (含水资源费0.03元和污水处理价格0.40元)调整为每立方米3.00元 (含水资源费0.25元和污水处理价格0.80元)。为促进服务业发展，将经营服务用水、工业用水和行政事业性用水统一归并为非居民生活用水，水价统一调整为每立方米4.50元 (含水资源费0.25元和污水处理价格1.00元)。特种行业用水 (主要指洗浴业、洗车用水)由每立方米2.60元 (含水资源费0.03元和污水处理价格0.60元)调整为9.00元 (含水资源费0.25元和污水处理价格1.00元)。［3］

调整后的民用水价将分三个阶梯收费。15吨及以下:由1.80元/吨拟上调为3.0元/吨，占全市用水比例为44.24%;15吨—25吨 (含):拟为4.10元/吨，占全市用水比例为2.47%;25吨以上现调为5.50元/吨，占全市用水比例为1.30%。此轮调价收费方案，两个关键的“节点”选为15吨和25吨，事实上，这能在很大程度上照顾到大多数用水家庭的利益。供排水公司找到楚雄市用水量的比例，其中，15吨及以下占了总用水量的44.24%，在民用水中占了绝大部分;15吨—25吨 (含)占了总用水量的2.47%;25吨以上占总用水量的1.30%。综上数据，不难看出，从占用水量的比例来看，15吨、25吨基数的确定较为符合楚雄市民的实际用水情况。

3.1.3 自来水定价制度的改革

根据《楚雄州发展和改革委员会关于楚雄市市管水利工程供水价格改革调整的批复》(楚发改价格〔2009〕7号)精神，从2009年2月1日起，楚雄市市管水利工程的工业和城市生活原水价格从原来的每立方米0.25元调整为0.57元，每立方米上调0.32元。以近三年平均年供水量1807.3万立方米计算，供水企业年平均增加原水成本578.34万元。

根据省政府安排要求，我省地州所在城市的污水处理价格不得低于每立方米0.80元。为提高污水处理率，经《云南省发展和改革委员会关于楚雄市污水处理厂二期工程可行性研究报告的批复》(云发改投资〔2006〕144号)文件批准。楚雄市污水处理厂二期工程项目总投资为19962万元，目前已向中央、省争取到资金4051万元，资金缺口仍较大。污水处理成本为每立方米0.86元，污水处理量为1377万立方米，污水处理费收入641.39万元，污水处理费综合平均价为每立方米0.465元，按照保本并有合理盈利的原则需适当提高污水处理价格。

3.2 自来水水价的政府管制制度改革

政府须通过各种方法保证自来水在被使用后得到处理并达到政府规定的水质标准，否则政府将惩罚自来水生产企业。楚雄市城区自来水厂与污水处理厂实现归并，自来水厂收取的水价中已包括污水处理厂的污水处理费。水的合理定价必须统筹考虑合理应用成本补贴和价格补贴方式，适当采用供水利润调整方式，既要保障用水者的利益，又要保护水开发利用企业的经营。政府对水价的调控应坚持以市场规律为主，按市场规律办事，社会公平等公众价值的实现应尽量通过经济补偿、利益调整等方式加以实现。生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，具有不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方式。作为正在探索阶段的楚雄市，经济发展水平还比较低，经济发展和生态保护之间的矛盾较为突出，建立水源地生态补偿机制应从实际出发，积极借鉴国内外成功经验，结合现有的工作基础，以减轻政府的财政压力和提高水源地保护效率为切入点，充分发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立一个符合市情、民意，公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担的水源地生态补偿机制。

同时，为防止地下水的过量开采和城市供水的不合理下降，对城市规划区范围内停止新批准地下水开采，对已批准开采使用地下水资源的单位或个人逐步取缔。根据《楚雄州深化水价改革促进节约用水保护水资源实施意见的通知》(楚政办通〔2006〕49号)文件规定，城市规划区范围内的地下水水资源费按调整的城市供水综合价格每立方米3.55元执行。城市供水范围内的地下水用户，必须安装水表计量收费。

3.3 自来水水价的政府补贴政策调整

政府对供水的补贴不可避免，无论是发展中国家，还是发达国家，国家和政府往往需要通过供水 (特别是农业供水)补贴介入水价的制定，实现其保障社会安定发展、体现公众信任和维护社会公平等政治社会目标。政府对供水的补贴实质上是进行社会再分配、实现利益调整的一种方式。以价格控制为主要手段，补贴民众，保障低收入阶层的基本生活用水需求，逐渐取消政府对产水企业的补贴，让企业承担起自己对生态环境应负的责任。

楚雄市城市供排水价格改革调整为居民生活用水每立方米3.00元。按城市居民每人每月平均用水量约为2.95立方米计算，每人每月在现行水价基础上多支出水费3.54元，占2011年城市居民月可支配收入的0.24%，居民生活用水价格在全省州市政府所在地县市排序中排第八位。

楚雄市城市供排水价格改革调整为居民生活用水每立方米3.00元。按城市居民每人每月平均用水量约为2.95立方米计算，每人每月在现行水价基础上多支出水费3.54元。为尽量减少水价改革调整对低收入困难群体生活的影响，对城市供水区域范围内享受最低生活保障人员，每人每月补助4元，纳入市级财政预算。对城市供水区域范围内的五保户、孤寡老人免收水费。

4 楚雄市自来水水价制度改革中的问题

4.1 楚雄市自来水水价制度改革不完善

表4－1 实施水价制度改革前后用水状况对比

楚雄市实施自来水水价制度改革三个季度以来，楚雄市的人均用水量有下降的趋势，但不是很明显。现行的自来水水价制度未能达到很好地调节自来水资源利用的效果，自来水水价制度不完善，水价制度改革仍需进一步完善。

4.2 楚雄市自来水水价形成机制不完善

城市供水价格偏低，与楚雄市经济社会发展水平不相适应。楚雄市城市供水价格在全省16个地州市中的排位，居民生活用水占第8位，行政事业用水占第10位，工业用水第12位，经营服务用水第12位，特种行业用水第13位。［5］

水价低廉，是造成浪费用水的原因之一，水价格政策是保护水资源和节约用水的一种有效的手段，可以在一定程度上制约用户的用水量，特别是对于工业用水。生活污水处理费用尚未到位，由于废水处理一直盈利薄弱，这就加剧了水资源的浪费。专家指出，水价提高10%，将使家庭用水降低3%—7%。楚雄市居民生活用水价格在全省州市政府所在地县市排序中排第八位。

此外，与国际上其他国家，尤其是德国5.5欧元/立方米的水价相比，楚雄市现行的3.0元/立方米的水价还有提升的空间。就云南省其他同类地区，大理市来说，其居民生活用水调价后也已达到3.10元/立方米。［6］香格里拉城市供排水价格从2010年12月20日用水量起，城市供排水综合水价每立方米从1.76元调整为3.02元。［3］

相比之下，楚雄市实施自来水水价制度改革的机制还不够完善，致使城市供水价格偏低，与经济社会发展不相适应，从而无法达到自来水资源可持续利用的目的。

5 深化楚雄市自来水价制度改革的建议

5.1 完善自来水水价制度的体系

目前楚雄市的水价改革只施行差别化水价，还未施行阶梯化水价制度。原因是施行阶梯化水价需统计每户每月的供水量数据，工作量较大，实施起来有难度。楚雄市可借鉴香格里拉县的阶梯化水价的实施过程，探索楚雄市阶梯化水价改革机制，逐步完善楚雄市的自来水定价机制。

为进一步推进楚雄市自来水水价制度的阶梯化水价制度实施，楚雄市自来水公司可联合相关部门，更换当前传统的自来水水表，采取更加智能化的自来水计量表，自动统计自来水的用水数据，减少实施阶梯化水价过程中的工作量;也可以对城区用水户进行分片区管理，并安排特定的片区管理人，专人负责其管理片区内的水表数据统计，从而减少冗余的工作量，推进楚雄市阶梯化水价制度的实施。达到进一步完善楚雄市自来水水价制度改革的目的。以期在差别化水价和阶梯化水价的水价改革机制下实现楚雄市自来水资源的可持续利用。

同时，为了更有效地推行差别化水价和阶梯化形成机制，针对当前水资源管理部门仍然存在交叉的管理体制，应该继续推进水资源一体化管理体制改革，确定由一个部门主导，把水源建设、供水、配水、节水和污水处理及回收利用等水资源开发、利用和保护全过程实行一体化管理，其他相关部门主要承担监督职能，从根本上解决水资源管理职责交叉、地面水与地下水分割、水量与水质分割等问题，实现水资源管理空间与时间的统一、质与量的统一、节约与保护的统一，为水价形成机制的改革与实施提供更有力的保障。从而达到运用经济杠杆实现水资源可持续发展利用的途径。

5.2 完善自来水水价的形成机制

资源市场化是实现自然资源可持续发展的有效途径，运用价格杠杆，可有效提高水资源的利用效率。比如说，德国水资源充沛，不存在缺水问题，但为了促进居民节水，政府动用价格杠杆，采用阶梯式水价，居民用水越多每吨水价越高，从1990年到现在，德国的水价几乎翻了一倍居民每用1立方米自来水，须交5.5欧元的水费、排污费，使居民惜水如金，目前德国的水价是世界工业国中水价最高的国家。同时为了维持良好的水环境，德国制定了严格的法律、法规和规定，要求对污水进行治理，同时还要求对雨水进行收集利用，并投入大量人力与资金开展雨水利用的研究与应用，是国际上雨水利用最为先进的国家之一。虽然，中国目前在世界上属于发展中国家，楚雄市也是欠发达城市，这种高定价的模式不能完全借鉴。但是，这种模式也具有高度的参考价值，动用经济杠杆，利用较高的差价，节制居民的用水行为，从而达到节约利用自来水资源的目的。同时，较高的用水差价，会唤起居民节约用水的意识，从而有利于自来水消费者自发寻找节约利用自来水资源的有效途径。

此外楚雄市自来水水价制度改革可在现行水价的基础上，借鉴大理自来水价改革的案例，制定水价第二步调整战略，进一步深化水资源的市场化改革，让市民逐步接受提价的过程，同时，以较高的水价约束自来水水资源使用量，达到自来水水资源可持续利用的最终目的。

楚雄市可在自来水资源价格改革两步走的基础上，进一步探索楚雄市自来水水价的形成机制，从而达到自来水资源可持续利用的目的。

［1］赵海林，赵敏，郑垂勇.关于完善我国水价机制的研究和思考 ［J］.水利发展研究，2004，4(3):29—32.

［2］施熙灿.国外水价概况 ［M］.北京:清华大学出版社.2001.

［3］云南省物价局关于香格里拉县城市供排水价格调整的批复 (云价价格〔2010〕134号)［Z］.

［4］楚雄市统计年鉴 ［M］.北京:中国统计出版社，2005—2010.

［5］侯斌.我州水价改革调整情况及问题和建议［N］.楚雄彝族自治州发展和改革委员会，2009－06－03.

［6］大理市人民政府关于执行城市供排水新水价标准的公示［N］.大理日报，2012－05－11.