市政设施监管档案刍议

屈利君，温军燕

（杭州市市政设施监管中心，浙江 杭州 310003）

市政设施是城市可持续发展的保障，是建设城市两个文明的重要物质基础，其重要性不言而喻。全国各地城市在对市政设施监管过程中，生成了许多文字、照片、数据等形式的历史记录，鉴于其在市政设施监管中极其重要的利用价值，城市一般都设立专职部门对其进行管理。依据档案学界对“档案”这一术语的定义，将这些历史记录谓之“市政设施监管档案”，应无异议。笔者查考相关文献及其使用状况，将“市政设施监管档案”定义为：各级市政管理部门对城市道路及其设施、城市桥涵及其设施以及城市排水设施等市政基础设施管理过程中形成的，对日常工作开展具有参考凭证作用的各种载体形式的原始记录。期待方家对此继续研究。以下即从这个概念出发，对其内涵、特点、管理等问题进行讨论。

1 市政设施监管档案的内涵及特点

由于市政设施建设工程的公共性、复杂性和重大性，市政设施建设和管理一般分别隶属于不同行政部门管理，有些地方施行建、管、养分离。但无论以何种形式管理，市政设施监管档案除部门日常工作开展形成的文书档案、会计档案、科技档案以及特种载体档案外，从监管工作开展的常规程序出发，还包括在设施的接收、日常督查、定期检测、应急处理、养护修缮等工作中形成的具有保存价值的原始记录，这也是本文讨论的主要内容。这就决定了市政设施监管档案具备以下几点特征：

（1）规范性。市政设施的公共属性决定其成为政府部门的一项行政管理职能，在长期的管理活动中，形成了一套规范化的管理程序和管理制度，特别体现在设施的接收程，养护修缮程序，督查、检测、应急处理等制度建设方面，都有章可循，固化为一种制度。

（2）成套性。市政设施监管对象的产生来源决定其具有同基本建设档案相同的重要属性，即成套型。特别是档案接收和养护修缮过程中形成的档案，往往是围绕一个项目的生命周期而形成的一个有机联系、成龙配套的整体。

（3）多样性。体现在档案表现形式和载体形式方面。包括文字类文件、表格类、工程图纸类、光盘类、照片类等各类数据。

（4）延续性。随着时间的推移，市政设施日常运行中必然会出现一些问题，这是自然规律，要管理部门通过日常养护修缮来延续其使用寿命，确保安全运行；或者进行设施改建、管道迁移等，在这些工作过程中形成的档案对于设施接收时项目竣工档案是一个延续，二者不可替代，互为补充。

2 市政设施监管档案的独特价值

据此，市政设施监管档案在城市发展中具有极其重要的意义和价值：

首先，市政设施监管档案对城市建设具有重要意义。随着城市立体化的发展，向地下要空间的城市建设思路得以实现，都必须以市政设施监管档案为依据，才能科学规划、科学施工，排除各种安全隐患，使工程顺利进行。特别是若缺乏地下管网档案，就需逐个寻访有关部门，或者重新检测摸清管线走向，对人力、资源等都造成一种极大的浪费。

其次，城市管理也离不开市政设施监管档案。特别是应急事件处置，事关城市安全，时间就是生命，档案越翔实准确，问题就越能及时得到处理。通过对日常督查和定期检测档案进行分析研究，可以寻找出重点监管对象，总结常见问题解决方案，从而提高管养效率，提升管养水平。

再次，市政设施监管档案和市民生活息息相关。不仅城市规划、城市公共设施新建或修缮需要，市民生活和商业经营也需要，例如市民接通燃气、水、电，洗车店、饭店联通污水管道，都涉及地下管网铺设或接通问题，需要查阅周边地下管网埋设档案。

3 市政设施监管档案的管理问题聚焦及政策建议

当前，市政设施监管档案在管理中遇到许多问题，主要表现为以下几个方面：

首先是收集问题。由于市政设施的专业性和复杂性，往往需要设立不同部门专门监管，设施接收人员和资料管理员具有很大变动性，日常工作的繁琐也造成重监管轻资料的现象，造成特别是在设施接收和养护修缮工作中，工程建设资料的齐全和准确性方面有所欠缺。如：是否根据接收制度要求收集齐全前期文件、勘测文件以竣工文件、交接文件等，竣工图是否真实全面准确反映设施现状，根据信息化发展需要是否接收规定格式的电子文件等。这些资料收集质量的高低直接影响日后监管工作的开展。

其次是归档制度的建设问题。特别是归档时间、归档范围和保管期限的制定，直接关系到管理部门档案库藏质量和日后利用工作的开展。各类文件的归档时间不清，容易造成部门移交不及时，导致资料散失或损坏；归档范围和保管期限的设定，关系档案资料的生死存亡，由于存在个体认识差异性，容易过宽或过窄，对库存和日后利用都具有较大影响。

再者是分类问题。从档案资源的组织化、条理化、有序化的管理要求来说，如果没有合理、科学的档案分类，其它档案业务管理工作（如鉴定、编研、检索等）的效果便无从谈起。在笔者近些年工作中发现：市政设施监管过程中实施改善工程，由此而行成的档案具备工程档案属性，应遵循建设项目档案成套型整理原则，但工作实际中往往存在前期立项、招投标、合同签订、施工、监理、管理分属不同部门执行，或者由于项目较小，多个项目联合招标，或者项目跨几个年度、分包等等实际情况，如一味简单追求成套性整理，等项目验收完成再来收集、整理，极易造成资料缺失不全，影响那些形成较早文件的利用等问题。

此外，还有信息化建设问题。档案信息化是项高投入的事业，不仅要投入大量的人力，而且需要投入大量的资金。信息化的关键不仅仅在档案信息数字化上，如何能使档案信息能信息化地“用”与信息化地“管”，才是信息化建设的根本目的。

针对以上两个问题，笔者提出以下建议，以供方家研究：

首先，要向档案生成、管理的部门和人员大力传播档案文化，提升其档案意识，在档案生成的主要环节施行提前介入，完善交接制度。

宣传档案法律法规和先进事例，是传播档案文化，提升人员档案意识的有效途径。应及时提高业务人员档案意识和业务水平，莫到用时方觉档案的重要。同时，还要强化服务意识，提高服务水平，争取得到领导的重视，经常开展档案业务培训，深入部门指导档案工作，建立项目接收提前介入制度，同城建档案行政主管部门建立联系制度，提高移交资料的完整性和准确性，推动移交工作的顺利开展。

其次，参考国际标准，结合我国的实际情况，深入市政设施监管档案在生成、保管、使用中的相关问题，有针对性的修改和制定相关的法律、法规，以利市政设施监管档案管理工作的推进。

2002年1月，国家建设部年发布了《建设工程文件归档整理规范》（GB/T 50328—2001），这一推荐性标准为建设单位、施工单位、设计单位、监理单位和城建档案馆确立了归档范围的基本原则。档案部门应组织业务部门召开专项研究会议，以《建设工程文件归档整理规范》作为参考，根据日常工作需要，认真深入逐条研究各项内容的保存价值，适当拓宽和缩减归档范围。对于暂时无法确定部分，本着宜宽保留的原则，谨慎处理。同时，应考虑市政设施监管档案的多样性、成套性和延续性特点，科学合理的设立归档范围和保管期限表。此外，还应重视档案的来源，区分设立设施接收资料归档范围和监管部门形成的养护修缮资料归档范围，建立更科学规范的接收和归档制度。

再次，要深入了解机构工作开展情况，遵循分类基本原则，以便于保管和利用为导向，科学合理制定分类方案。

制定分类方案，首要应了解单位基本情况，包括部门划分，各部门的主要工作职责，各部门间协同合作情况，文件流转程序，以及档案日常利用情况，对这些情况了然于胸，才能从宏观着眼，做到类目划分不遗漏，科学、系统、合理。遵循分类基本原则，即规律性、统一性、排斥性和包容性。所谓规律性，就是制定分类方案要遵循档案的自然形成规律，最大限度地保持全宗内文件的历史联系。所谓统一性，就是在同一分类系统内，依次划分各等级的前后一致性，不能同时并列采用两种以上分类标准。所谓排斥性，就是分类后的各同位类之间不能相互交叉重叠。所谓包容性，就是分类方案中可以根据客观情况的变化，增加或减少类目。在此基础上，档案的分类还应注重实用性原则，以便于保管、检索和利用为导向，因为从事档案工作最重要目的就是要尽其所用，因此，在实际工作中，应辩证性的看待成套性问题，灵活处理。例如项目改善前期招投标、合同签订等工作，往往与施工、竣工验收工作隶属于不同部门，且形成时间跨越较大，那么尝试按机构分类法，历年项目改善前期与后期形成的文件分开“成套”，也许更加贴合实际情况。还有，市政设施建设、改善类资料建议以单个设施为立卷单元，因为监管部门的管理对象是每个市政设施，这样整理更能集中体现每个设施的真实情况，也更方便日常工作利用需要。档案分类的实用性要求，体现在实际分类工作中，不同类型的机关以及同一机关内不同形式、门类和载体的档案，往往采取分类方法也不尽相同，原则上，档案实体分类标准必须符合两个基本要求：一是客观性要求，二是稳定性要求。总之，分类体系的确立，类目的设置和序列的先后，都要能如实地反映出机关工作的性质和档案成份的特点，能系统、科学地揭示档案内容的实质和相互关系，以适应档案保管和便于查找利用的需要。

最后，要加强档案信息资源建设，创新思维，借力于开发特色编研成果，推动档案信息化管理工作。

档案信息化管理的核心问题是档案信息资源建设，没有可提供利用的档案信息资源为基础，档案信息化便无从谈起。在目前条件下，将所有档案信息全部数字化是不现实的，应当将那些价值大，利用率高，容易受损的档案优先进行数字化处理；加强对新产生的电子文件、档案的管理，通过文档一体化管理推进档案信息资源建设的进程。之后，应充分利用数字化档案信息资源，开发特色性编研成果，如研究建设“基于GIS智能市政综合业务管理平台”，即以GIS地图为基础汇聚有关市政设施的所有信息，即通过点击地图显示某市政设施的全部档案数据信息，把空间地理信息数据与档案数据有效结合，实现地图与档案的数据联动查询，推动档案信息化管理工作开展。

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