在深化改革中增强林业发展动力和活力

齐新

（安徽省林业厅，合肥 230001）

在深化改革中增强林业发展动力和活力

齐新

（安徽省林业厅，合肥 230001）

本文从安徽省林业改革发展的实际出发，围绕增强林业发展动力和活力，以完善集体林权制度改革为主线，在建立严格的林权保护机制和完备的林权管理服务体系、构建现代林业产权制度和现代林业经营体系、完善现代林业发展的政策保障体系和科技创新体系等方面，探索性地提出深化林业改革的路径与措施。

林权制度改革；林业发展；体制机制创新

党的十八届三中全会吹响了中国全面深化改革的号角，也为全面深化林业改革指明了方向，并对完善集体林权制度改革等林业改革的重要方面进行了部署。安徽省前一阶段的新一轮集体林权制度改革取得了一些重大成果，为实施千万亩森林增长工程奠定了产权制度的基础。实践证明，只有全面推进改革和不断深化改革，林业才能保持不竭的发展动力，才能充满无限的生机和活力。

1 紧紧围绕农民权利的保护与实现，全面增强林业发展动力

集体林权制度改革通过家庭承包把集体林地使用权和林木所有权落实到农户，并通过确权登记和颁发《中华人民共和国林权证》，依法把农民的林业权益确定下来，初步做到了还权赋权于民，但这只是集体林权制度改革的第一步。切实保护好农民既得的林业合法权利，最大化实现农民经营林业的利益，既是全面深化林业改革的应有之义，也是不断增强林业发展动力的根本之策。

1.1 全面建立严格的农民林业权益保护机制

伴随着工业化、城镇化、信息化、农业现代化和社会主义新农村建设加速推进，传统的林业经营主体快速分化，新型林业经营主体加速成长，传统林业经营主体与新型林业经营主体快速融合，农民在这种深刻变化中既是受益群体，也是弱势群体，保护农民林业合法权益尤为重要。

1.1.1 巩固完善确权登记发证的成果

借鉴历史的经验，首先，把林权证发放到农户手中，不能将应该发给农民的林权证滞留在乡镇和村民委员会那里。其次，对农民反映有错登漏登的林权、错发漏发的林权证，要有相应的纠错和救济机制，千万不能听之任之，久拖不决。第三，对相邻的多宗林权已经联户登记发证的，应当全面进行清理，真正做到确权到户、登记到户、发证到户，决不允许再留下任何未尽事宜。第四，对未分包到户的集体林权，也要登记发证；不分林但已分股到户的，要完善股权合同手续。尽管国家开始实行不动产统一登记的制度，但县级以上人民政府已依法核发的林权证仍然具有无可置疑的法律效力。

1.1.2 切实加强和规范林权档案管理

林权登记资料档案是林权管理的基础，具有重要的历史价值和法律意义。首先，对集体林改中所有涉及发包、承包、勘界、确权等各种文件、会议记录、文字和图片资料、相关证明材料，都要归集收齐、建档编号，妥善保存。其次，明确划定林权档案管理的责任，具体规定好哪些档案资料留存在乡镇和村，哪些林权登记的档案资料归属县级保管，哪些档案资料可以移送县级的国家档案馆。第三，除建立纸质的林权资料档案外，还要运用现代信息技术，建立一整套的林权电子档案。第四，健全林权档案管理制度，做好林权信息公开查询等服务工作。

1.1.3 依法开展林地承包纠纷仲裁和林权争议调处工作

林地承包纠纷，是指林地或林木的所有权人作为发包方与承包方之间因承包合同所载的权利、义务、责任等事项或未载明的相关事项所产生的纠纷；林权争议，是指不同主体之间因对同一林权的归属均持有诉求而产生的争议。这两者间存在明显差异，受理和处理的主体、所适用的法律法规及相关程序都各不相同。各级林业主管部门要依法履行林地承包纠纷仲裁的职责，并对已经发生的林权争议记录在册，认真组织调处；对暂时无法调解处理的，要切实防止任何改变现状的行为，避免激化矛盾和扩大事态。

1.1.4 有效开展林业防灾避险和护林工作

森林资源是林农的利益所在，但极易受到自然灾害侵袭和人为活动损害，农民单家独户经营又难以有效防范。一要增强农民的维权意识和护林责任，广泛组织农民开展集体的、联合的、专职的护林活动和区域护林联防协作。二要整合基层的防火瞭望巡护、有害生物监测、林政稽查、森林公安等力量，在林区源头形成专业护林的预警网络。三要加强林业基础设施建设，不断改善森林消防、林业有害生物防治检疫的手段和装备，提高林业防灾避险的能力。四要及时受理和依法查处各种毁林案件，打击破坏森林资源和侵害农民权益的违法犯罪。

1.2 加快建立全省统一的林权管理服务体系

基本完成集体林权登记发证任务后，林权管理作为各级林业主管部门的重要职责和日常工作，必须紧紧跟进和不断加强，并将管理寓于服务之中。

1.2.1 发挥各级林权管理服务机构的作用

各级林业主管部门及其林权管理服务机构要设立窗口和确定专职人员，直接受理林权申请事项，具体承办登记发证、档案管理、政策咨询、林权变更等工作，协同办理林权抵押与交易等服务。各级林权管理服务机构在发挥职能的同时，加强人员岗位培训，完善窗口服务标准，优化办事流程设计，提高办事效率和服务水平。全省各级林权信息系统已开始建立并逐步联成网络，要以林权管理服务信息化为基础，改进森林资源规划设计调查方法，探索依托林权信息建立森林资源资产和林权人信用等信息档案，通过向林权人发放林权IC卡以便捷申办贷款。

1.2.2 鼓励和引导林权规范有序流转

赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，林权流转将会加速，应当顺势引导和规范。首先，按照不同的流转形式和交易条件，制定规范的流转程序和流转合同格式。其次，要为林权流转提供公平公正、方便快捷的服务平台，包括林权信息查询、市场信息发布、森林资源资产评估、林权变更登记和抵押注记等，继续支持江南林业产权交易所做大做强。第三，依法加强市场监管，对林权流转各方的主体条件、交易风险、资产评估行为、相关信息真实性等方面进行必要的监督，切实维护公平交易和市场安全有序。

1.2.3 大力促进林权抵押贷款

林权抵押是林权流转的一种特殊形式。鼓励和促进林权抵押贷款，是破解林业生产经营者投融资难的举措。首先，根据国家林业局、银监会联合发布的《关于开展林权抵押贷款工作的意见》，进一步细化相关政策，创新林权抵押贷款的实现机制。其次，拓展林业与金融机构的深度合作，进一步扩大森林保险的品种和覆盖面，争取各银行机构对林权抵押贷款的具体支持，并为林业发展量身定做金融产品，包括授信贷款、保险单质押贷款、免评估可循环贷款等。第三，构建林业融资的市场运行机制，支持相关优势企业开办林业贷款担保业务，并成立森林资源收储和森林资产评估机构，专门为林权抵押贷款提供系列服务。第四，支持有条件的林业企业以股权托管、交易等方式直接从股权市场进行融资。

1.3 努力构建现代林业公共服务保障体系

安徽省现有的林业公共服务体系残缺、能力不足、机制僵化、方式单一等问题非常突出，与广大林业生产经营者的期盼不相适应，严重裹足现代林业的发展，须在重构体系、培育主体、创新机制、提升能力上下硬功夫。

1.3.1 强化和优化林业专业化服务组织

安徽省目前的林业专业化服务组织几乎都是林业主管部门直属的事业单位，由于体制和编制等原因，其组织结构和人员结构呈现固化状态，不同程度地存在着层级间职能雷同、内部活力弱化、外部功能分散等问题。对此，一要在转变政府职能中合理划分各级林业主管部门的职能，优化地方各级林业事业单位的机构设置和职能配置，按照事业单位分类改革的要求，增强林业事业单位的内在活力；二要加强县级和基层林业事业单位的力量，充实人员，保障经费，提高业务水平和公共服务能力；三要整合和相对集中行使相关单位的公共服务职能，将多个林业单位分别承担的相关或相近职能统一划归由同级一个林业单位集中行使。

1.3.2 催生和培育林业社会化服务的主体

解决林业社会化服务问题，必须借助社会力量，着力培育社会化服务的主体。按照推广政府购买服务的要求，凡属事务性的管理服务，原则上引进市场竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。但若无可承载服务的主体，政府购买只会落空。大势所趋之下，有些社会化的服务主体将快速催生而出，同时也需要加强培育。对林业而言，由于重点分布地域的特殊性和行业历史发展的相对封闭性，培育新型林业社会化服务主体已成当务之急。一是扶持优势林业事业单位做大做强，将其承担的日常专业性的管理服务事务进行分类和重组，促使其更加专业化；二是将林业事业单位承担的专业性不强、非其擅长、具有经营性的事务抽剥出来，交由市场，或与市场主体合作承办；三是将部分林业事务性管理服务直接委托或发包给相关市场主体承办，并引导其健康运行。

1.3.3 健全林业技术创新和科技服务体系

技术创新能力不足，科研与应用推广相脱节，科技对生产力发展的贡献率不高，是当前林业科技工作面临的突出问题，并成为现代林业发展的瓶颈。一要激发各种林业经营主体对科技进步的内在需求，强化其在技术创新中的主体地位，注意发挥新型林业经营主体的创新骨干作用。二要在更大范围内建立产学研协同创新机制，使林业生产的科技需求成为技术创新的导向，引领科技资源的积聚和投入，提高技术创新的效率。三要搭建技术创新的服务平台，设立创新风险基金和科技奖励基金，完善林业科技项目和成果评价机制，促进林业科技成果的转化。四要建立以需求为导向、成果为核心、关联技术组合相配套、林业经营主体与科技团队相结合的科技推广运行机制，搭建依托重点工程、骨干项目、示范基地、现代林业科技园区的林业科技推广服务平台。五要建立以科技推广服务业绩为依据的基层林业科技人员评价机制。

2 紧紧围绕千万亩森林增长工程建设，持续增强林业发展活力

实施千万亩森林增长工程，既是安徽省现代林业发展的重大举措，也是安徽省全面深化林业改革的宏大平台。按照安徽省委和省政府的部署，该工程建设不仅注意外延和数量的扩张，还注重质量和效益的提升；不仅注意造林绿化空间的拓展，也注重不同区域及城乡之间的森林资源协调发展；不仅注意加强林业生态建设，而且注重林业多种效益的有机统一；不仅注意发挥政府对林业生态建设的主导作用，更注重发挥市场在林业发展全过程中配置资源的决定性作用。归根结底，就是要不断增强林业发展的活力。

2.1 大力培育新型林业经营主体

林业发展的活力源于林业建设主体。谁才是最具活力的林业建设主体呢？在开启安徽千万亩森林增长工程建设的2013年，全省80%以上的造林面积是由林业专业大户、家庭林场、林业企业和农民林业合作组织完成的。这其中包含着两种发展态势：一是以农民家庭为主体的传统林业组织模式正悄然发生着深刻变化；二是广大农民仍然是现代林业的建设者，并在组织变革中找到了发挥自己巨大能量的崭新舞台——新型林业经营主体。

2.1.1 林业专业大户与家庭林场

在林业的广阔天地里，农民作为专业大户或家庭林场主，已初步完成由传统兼业者向专业经营者的转变。他们作为新型林业生产经营者，集生产经验和娴熟技能于一身，虽然还直接从事着生产经营和管理等各项具体活动，但经营理念不再沿袭传统的生产目的和方式，经营规模不再局限于零星分散的家庭承包林地，经营内容不再是世代承袭而来的感性认同，生产过程不再是劳动力对土地的简单作用。他们大都历经市场风浪的洗礼，拥有初始创业积累的一定资本，既熟悉山场又了解市场，既热爱林业又将理想和未来寄予林业，既扎根故乡又带领亲朋一起创业，既有吃苦耐劳的精神又有善用科技、善施管理的能力，既有传统小生产者的精明又有融入社会化大生产的智慧。劳动者是生产力中于劳动对象和劳动资料起主导和决定作用的要素，人的作用充分发挥，意味着科技长入生产和精细化管理；新型林业生产经营者的成长和成熟，意味着林业生产过程充满新的活力。

2.1.2 农民林业合作组织

农民以林地承包经营权、相关生产资料和劳动等要素入股，成立互利互惠的林业合作组织，包括农民林业合作社和农民参与的其他林业合作组织，这是林业生产组织的一种创新。农民林业合作组织作为新型林业经营主体，是传统林业生产者与现代林业经营组织的一种融合，至少是农民对现代林业经营组织机制的心理认同和行动参与。无论是农民之间以亲情友情等为纽带的相互合作，还是他们同有关企业之间的合作，这种新型林业经营组织形式的先进性显而易见。首先，各方在合作中实现了资源互动和优势互补，各种生产要素得到优化配置，初步实现人尽其能、地尽其力、物尽其用。其次，各方在合作中实现了劣势规避，适度规模经营化解了单家独户小生产面临的自然风险和市场风险。第三，农民不仅在合作中实现了应有的利益，还适应了林业生产过程中的分工与协作，降低了林地规模经营的交易成本，使农民林地使用权流转由外部适应性转化为内在驱动性。

2.1.3 林业企业

民营资本和工商资本注入林业，催生了新型的林业企业，使林业生产社会化、产业化和市场化的进程加快。与传统的林业企业不同，其意义在于：一是提升了林业经营主体的专业化水平和林业产业精细化程度，并提高了林业生产活动和林业产品的科技含量；二是将现代工业和现代商业的经营理念引入林业，林业资源在规模经营中得到节约集约利用；三是延长了林业产业化链条并加速产业升级，林业市场和利润空间得到更大拓展；四是有效聚集各种资源在林业领域充分涌动，林业可持续发展能力得到进一步增强；五是新型林业经营管理者乃至林业企业家不断涌现，新型林农和林业产业工人的队伍不断壮大，增加了对教育和科技的现实需求，为林业创新发展奠定了人才基础。以产业发展一般规律来观察，企业才真正是支撑起林业产业大厦的柱石，林业专业大户、家庭林场甚至包括农民林业合作社等这些经营主体，都终将要演化为现代林业企业。

林业专业大户、家庭林场、农民合作组织和林业企业等新型林业经营主体方兴未艾，顺应了现代林业发展的必然要求，也为安徽省实施千万亩森林增长工程提供了坚实的微观基础。要持续增强林业发展的活力，就应当大力培养新型林业经营主体，积极引导和扶持新型林业经营主体健康发展。

2.2 创新林业可持续发展的政策机制

林业发展的活力来自政策和机制的创新。较新一轮集体林权制度改革之前，林业的财政金融税收等政策有了明显改善，但总体上还缺乏系统性和协同性，政策的综合效应未能充分显现出来。突出表现为：支持生态林业的政策设计不到位，保障林农利益的政策不配套，促进产业发展的政策不具体，与强农惠农政策不协调，有的政策之间甚至相互矛盾。对此，需要在全面深化改革中创新和完善。

2.2.1 完善财政林业补贴补助政策

一是现行的造林、林木良种、森林抚育、森林保险保费等财政补贴政策虽属试点，但意义重大，需用好用足，并争取提高补贴标准、改进支付方式和实现公平普惠。二是完善退耕还林政策，积极探索与粮食价格、种粮补贴等政策相挂钩的补助机制。三是争取国家重点林业生态建设工程改变现行定额补助的政策，实行按基本建设标准核定投资。四是完善森林防火、有害生物防治、湿地保护等资源保护的补助政策，使之与资源保有量和保护业绩挂钩。五是跟踪和适应林业机械化发展趋势，进一步扩大林业专用机具购置的政府补贴范围。

2.2.2 健全林业生态补偿机制

一是按照损益法或者成本重置法，科学设计公益林的补偿标准，建立与社会物价水平相一致的稳定增长机制，并探索建立国家赎买或租赁公益林的政策。二是整体性提高征收占用林地的补偿标准和森林植被恢复费征收标准，并按征收占用的不同性质用途和林地所处的不同生态区位，实行差别化的林业征收政策和补偿标准。三是积极探索国家重点湿地的生态补偿机制。四是争取国家对符合一定标准和条件的商品林给予生态补偿，以弥补因限额采伐给林权所有人带来的损益。五是按照“谁受益、谁补偿”的原则，积极拓展林业生态效益的社会补偿途径，加紧探索与碳排放权交易相对接的森林碳汇机制。

2.2.3 探索政府支持林业的新途径

一是应将林业灌溉、林区作业通行道路等基础设施纳入公共基础设施建设投入的范围，像农田基本建设一样按政府规划组织实施。二是按照公平普惠和非歧视性原则，对各种林业经营主体所有符合贴息政策的林业贷款均给予同比例的财政贴息，同时取消年度林业贴息贷款计划管理。三是设立中央政府和省级政府林业重大自然灾害救助资金，对林业生产经营者因台风、冰雹、冻雨雪灾、洪水、干旱、火灾、病虫害、地质灾害等强自然力造成的重大经济损失，给予救灾补助。四是争取木本粮油基地建设参照农业粮油种植，每年享受有关政府补贴政策。

2.3 积极探索促进林业科技进步的途径

林业发展的活力来自技术创新。安徽省现有林业经营水平和森林质量还不够高，林地生产力远未得到充分发挥，原因之一是科学技术含量不高。解决这个问题，除了增加科技投入外，还要大力推进林业科技体制改革创新。

2.3.1 整合林业科技规划与资源

安徽省林业科技资源总体上严重不足，远不能满足生产发展的需要，同时也有如何合理配置和有效利用科技资源的问题。首先，制定并实施科技兴林和促进林业创新发展的规划，并与各类林业专项规划的相关内容相衔接，确保资金支持和人力资源落实到位。其次，完善政府对基础性、前沿性、公共性的林业科技研究的支持力度，增加财政对林木良种和新品种、森林防火和重大有害生物防治、资源调查监测等方面科技研究的投入。再次，校正地方各级林业科技力量的用力方向，组织市县林业科技力量集中投向先进实用技术的应用推广，省级林业科技机构和科技人员着力开展应用型技术的研发，真正形成完整的林业科技应用推广体系。同时，建立鼓励集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，集中组织相关优质资源，在具有相对优势的领域和对地方特色需求的项目开展科研攻关，力求取得实质性成果。

2.3.2 建立产学研协同创新机制

关键是搭建林业技术创新平台，健全技术创新的市场导向机制。一是联合大专院校、科研机构和相关企业的技术研发力量，对于市场急需、前景广阔、能力堪当的技术进行协同攻关，并形成相应的利益链接。二是积极引导和鼓励各类林业企业的科技需求，激发企业的林业技术创新活力，并给予技术创新的风险资助。三是发挥市场对技术研发方向和要素配置的决定性作用，对于应用型技术的林业科研项目采取公开竞争、政府鼓励、企业参与、市场评价的办法，更加注重实际效益和市场前景，激励林业科技成果快速转化为现实生产力。

2.3.3 创新林业科学经营理念

加快由传统林业向现代林业转变，还需要创新林业科学经营理念和发展方式。一是积极倡导林业生态化发展。不能以为林业是生态建设的主体，所有传统意义上的林业生产经营活动都是生态的，大面积炼山垦山和种植纯林至少是伪生态的。二是大力推进林业循环经济作业。在森林生态系统中，林木生长的长周期虽然约束了资本快速周转，但同时也产出比较多的副产品，并为循环利用提供不竭的资源，发展林业循环经济可谓得天独厚。三是鼓励林地集约利用。综合利用林地上各种动植物和微生物资源，善于运用各种生物生长过程中相互之间的时间差、空间差以及功能、习性等方面的差异性互补，加强森林和林地的综合经营，发展林下经济，大幅度提高林地产出率和林业经济效益。

（责任编辑：杨婷婷）

Enhancing the Motivation and Vitality for Forestry Development in Deepening Reform

Qi Xin
（Anhui Provincial Forestry Department，Hefei 230001，China）

In this paper based on the actualities of forestry reform and development in Anhui Province and focusing on enhancing the motivation and viality for forestry development，the paths and measures for deepening forestry reform were exploratively put forward that perfecting the collective forest tenure system reform should be the principal line，a strict forest tenure protection mechanism and complete forest tenure management and service system should be established，the modern forestry property right system and modern forestry management system should be built up，and the policy guarantee system and science&technology innovation system for modern forestry development should be perfected.

Forest tenure system reform；Forestry development；Institutional and mechanism innovation

F326.2

：A

2095-0152（2014）01-0004-05

2014-01-03

2014-01-15

齐新（1963-），男，安徽省林业厅党组成员、副厅长，主要研究方向：林业政策法规、森林资源和林业经济等。

TEL:0551-62664281