对提升我国政府公信力的思考

周 奕

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128）

《宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。国家行政机关的权力来自于人民，人民的信赖和拥护是行政机关行使权力的前提和基础。政府公信力是政府通过自己的行为得到社会公众信任、拥护和支持的能力。“人无信不立，国无信不昌”，失去公信力的政府有如无本之木、无源之水。党的“十八大”报告明确提出：“要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。”[1]提升政府公信力不仅是贯彻落实依法治国基本方略、加强行政法律制度建设的重要内容，也是深化行政体制改革、加强政府自身建设的重要任务。开展政府公信力的研究对于巩固党的执政地位，保持社会大局的长治久安具有十分重要的现实意义。

一 政府公信力的困境

当前，政府公信力下降是一个全球性现象。据美国哈佛大学教授约瑟夫·奈等学者的研究显示，美国政府公信力从20世纪60年代开始一直在下降，而且降幅惊人。1964年民调显示有3/4的美国公众信任美国联邦政府，而1995年同样的民调显示只有1/4美国公众信任美国联邦政府[2]。随着经济的发展和社会的转型，我国政府公信力的下降也十分明显。据《小康》杂志社组织的2012年中国信用指数调查显示，76.9%的受访者表示了对政府信用的担心，远远高于对人际信用、企业信用、媒体信用、公益信用等问题的忧虑[3]。目前政府公信力的下降，主要体现在四个方面：一是权威性受挑战。政府在社会公众心目中不再是神圣和充满威严的地方；政府公布的政策、决定、数据等信息的公正性和可信度不再是不容置疑的，有的甚至还出现了反对的声音。比如，社会公众对国家统计局公布的GDP增长数据，对房价、物价调控效果等数据，持怀疑态度的人占有相当大的比例。再如，近些年来，在贵州瓮安、湖北石首、广东乌坎等一些地方出现的比较典型的群体性事件，都是因为社会公众对政府公布的数据信息不相信，而导致事件不断升级，引发较大规模的群体性事件。二是执行力难到位。下级政府对上级政府、社会公众对政府的决策指示，不再是“说一不二”，而是“说三道四”。下级政府对中央政策或上级命令搞上有政策下有对策，选择性执行、象征性执行，甚至附件性执行和替换性执行，已成为一些政府部门的工作规则。社会公众对政府新出台的一些涉及利益调整的政策采取不执行和舆论攻击，且渐成常态。三是号召力大打折扣。在市场经济条件下，社会公众行为的自由空间被放大，政府和公众之间的信用纽带渐渐松动。民众对政府的需要和要求不再是一呼百应，而是应者寥寥。比如，2011年，因日本核辐射事件而引发的碘盐抢购风潮，尽管多个政府部门作出权威解释，要大家冷静、理性对待，但抢购风还是蔓延到了全国大部分地区。四是美誉度受质疑。受官员贪腐以及火箭提拔、萝卜招聘、李刚事件等社会不公行为的影响，干部是“公仆”的观念、公务员是精英的看法受到了质疑，政府形象、公务员形象大大下降，仇官现象显现，政府工作人员的社会关注度和受人尊敬度下降。

二 政府公信力下降的原因

内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件。造成政府公信力下降是外部条件和内部因素共同变化、相互作用的结果。

（一）外部条件

1.社会的浮躁。目前，浮躁已成为社会的通病。人的价值观扭曲、人性急躁毛躁暴躁、人生游戏化、社会评判标准混乱等都是其主要表现。政府官员受浮躁心理的影响，急功近利，导致劳民伤财的政绩工程、面子工程相继出现，大量的公共资源被浪费；一些地方朝令夕改，“一个班子一套思路，一届政府一个政策”，公共政策没有连续性和稳定性，政府常常开出“空头支票”。这些行为和现象引发了不少的民怨，从而使政府渐渐失信于民。社会大众受浮躁氛围的影响，游戏人生常态化，公众对政府的政策不论好坏、不论优劣都采取调侃、不屑和无所谓的态度，政策的执行大受影响。比如，在民主选举中表现出来的应付、随大流、对贿选现象熟视无睹等政治冷漠；在日常生活中表现出来的交通拥堵时的乱插队、占用应急车道，人员聚居时的乱起哄、乱指责等，都增加了社会管理的难度，降低了政府对公共事件的处置效率，引发社会公众对政府社会管理和公共服务能力的怀疑。

2.利益取向的多元化。随着经济发展和人们生活水平的提高，社会公众对公共服务和公共产品的需求越来越多样化，对政府的期望值越来越高，而政府机构受职能转变和公共资源有限的影响，难以适应公众多元化的需求，导致了社会公众对政府的不满。另外，随着社会转型的加速，中国社会已分化出了不同的利益阶层和利益群体。不同的利益群体都从自身利益出发来评价公共政策和公共事件，评判标准越来越多样化，众口难调。同时，在公共政策的制定中难以兼顾到各方面的利益，有的甚至还损害到一些群体的利益，这必然引起一部分人对政府的抵触。特别是贫富差距的拉大，使社会公众普遍感到公共政策和政府行为有失公允，导致社会公众对政府行为和公共政策认可度降低。

3.网络舆论的助推。在网络传媒迅速发展的今天，由于网络管理跟不上其发展的步伐，网络舆论鱼目混杂、真假难辨，一些网络推手为吸引眼球，歪曲事实、夸大宣传，刻意攻击和诋毁政府及其工作人员，导致政府及工作人员形象严重受损。比如，湖南某县发生一起交通事故，一些网络媒体为了吸引眼球、提高点击率，断章取义，只用了几个关键词：48名学生、坠入了30多米的深渊、生死未卜等扰乱视听。这一报道造成了当地政府发布的死亡数字受到了社会大众的质疑。

（二）内部因素

1.政府决策的乖张。个别基层政府和部门的行为方式不检点、不理性，做出一些匪夷所思的事情，影响了自身的公信力。比如，2008年陕西省林业部门、旅游部门炒作出来的“周老虎”事件。还有，一些政府决策不科学、不严谨，考虑欠周全，缺乏可操作性，使公众无所适从。

2.干部素质的良莠不齐。一些干部法治意识、宗旨意识淡薄，官僚主义严重，不作为、乱作为、瞎作为，使政府的效率和公正性大受影响，造成政府形象受损。比如，近年来，国内多地连续曝光的城管打人事件、执法部门“钓鱼执法”等，大大影响了政府的形象。还有一些干部唯利是图、违法乱纪、贪污腐败、办事不公，更是使政府形象和威信受到影响。近年来查处的陕西省安监局长杨达才贪腐案件，重庆市党政官员不雅视频案件，薄熙来贪污受贿、滥用职权案等，严重影响了社会公众对政府的信任度和支持度。

三 提升政府公信力的对策

法是社会大众普遍遵守的行为规范，具有强制性和最高权威性[4]。要提高政府的公信力，增强社会公众对政府的信任度、支持度，关键是要将行政权力的行使建立在法的基础上，规范在法的范围内，以行政权力行使的规范化、合法化来赢得民心。简单地概括就是要“做正确的事，正确地做事”，也就是实体上合法、程序上合法[5]。具体来说，要做到目的正确、决策正确、过程正确、规则正确、舆论正确、干部正确。

1.目的正确。就是要践行以人为本的执政理念，忠实履行宪法和法律赋予的职责，把老百姓“高兴不高兴”、“满意不满意”、“答应不答应”作为政府工作的出发点、立足点。在具体工作中，要坚持权为民所用，树立公权思想，处理好个人利益、部门利益和公众利益的关系，始终把公众的利益、人民的利益放在第一位，做到公众利益和政府行为的一致性。要坚持情为民所系，增强群众观念，把满足社会公众多元化的公共需求，维护社会的公平正义，作为政府行为的最终目标，善待老百姓，服务老百姓，做到无私为民、高效惠民、诚信尊民、友善爱民。要坚持利为民所谋，树立正确的政绩观，把改善民生和加快经济发展有机结合起来，关心和重视社会事业发展，着力提高社会弱势群体的生活水平，让社会大众共享改革开放和经济发展的成果，以看得见、摸得着的实惠，取信于民，增强社会大众对政府的信任度和认可度[6]。

2.决策正确。就是要坚持科学民主依法决策，使决策更加符合社会大众的意愿，更加符合经济社会发展规律，更加符合法律法规的规定。要规范决策程序，把调查研究、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，严格按照法律、法规和国家政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策。要拓宽人民群众参与政府决策的渠道，完善重大决策听证制度，建立政府与公众信息互动机制，提高政府的反应能力和回应能力，让民众的意见和建议快速地反映到决策中来。要建立重大行政决策跟踪反馈制度，定期听取社会公众对决策执行的反映和诉求，适时调整和完善有关决策，减少决策失误造成的损失。

3.过程正确。就是文明执法，严格执法，保证行政行为的合法性。要做到依法用权，自觉维护宪法和法律的权威，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。要规范权力的运用，细化执法流程，明确执法环节和步骤，严格规范裁量权行使，平等对待行政相对人，做到同样情形同等处理，保障执法公正。要坚持文明执法，行政处罚手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。要大力推进政务公开，不断拓宽公开的领域和范围，坚持以公开为原则，自觉接受社会公众对政府行为的监督，阳光行政、阳光用权。

4.规则正确。就是要转变政府职能，建设法治政府。要依照相关法律法规要求，合理界定政府职权，理顺政府与市场、政府与社会的关系，把重心放到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，把无限政府逐步转变为有限政府。要认真贯彻执行《行政许可法》等法律法规，进一步简政放权，简化审批事项、减少审批环节，改进管理方式方法，积极推行“一门受理、并联审批、一口收费、限时办结”的“一站式”服务，方便人民群众办事，提高行政效率，把管理型政府逐步转变为服务型政府。要全面实施《国务院推进依法行政实施纲要》，健全行政法律体系，强化政府法律责任，完善各项规章制度，建立权力运行监督机制，坚持用制度管人、用制度管事，把权力关进制度的笼子里，使政府逐步向法治政府转变。

5.舆论正确。就是在保证新闻和言论自由的前提下，管好、用好媒体，形成有利于经济社会发展的舆论氛围。要加大先进典型的宣传报道力度，坚持正面宣传为主，树立新风尚，传递正能量，牢牢把握舆论导向，在全社会形成积极向上、生动和谐的舆论氛围。建立和完善新闻发言人制度，及时发布人民群众关心的热点问题和敏感问题的相关信息，解疑释惑、理顺情绪。要高度重视突发事件的舆论引导，第一时间发布权威信息，抢占舆论先机，赢得舆论主动，为重大突发事件的妥善处理营造氛围。要诚恳对待舆论监督，采取有则改之无则加勉的态度回应舆论关切；使舆论监督成为政府与社会大众交流互动、增进互信的平台。要完善舆论监管政策措施，强化从业人员职业道德教育，严厉打击恶意炒作、造谣传谣、歪曲事实的宣传报道，将舆论监督规范在宪法和法律规定的范围内。

6.干部使用正确。就是要加强人才队伍建设，打造政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。要按照《公务员法》的要求，严格公务员考试录用，吸收优秀人才进入公务员队伍，优化队伍结构，提升整体素质；积极推行以业绩为导向的考核机制，探索建立社会公众参与考核的办法和措施，加大考核结果运用，充分发挥考核的激励作用。严格执行《行政监察法》和《公务员处罚条例》等法律法规，加大对不作为、慢作为、乱作为等行为的行政问责和责任追究力度，促使广大公务员自觉做到主动服务、热情服务、急事急办、特事特办，坚决克服形式主义、官僚主义，坚决纠正精神不振、办事拖拉、相互推诿、敷衍塞责等不良作风以及索、拿、卡、要等各种侵害群众利益的行为。全面推进惩治和预防腐败体系建设，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加强反腐倡廉教育，落实党风廉政建设责任制，增强公务员廉洁自律的自觉性。坚持“老虎”和“苍蝇”一起打，依法依规加大违纪违法案件查处力度，始终保持反对腐败的高压态势，确保公务员队伍的清正廉洁。

[1]十八大报告学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2012：25.

[2]黄涛.拿什么解决“老不信”[N].学习时报,2013-9-09（5）.

[3]鄂璠.官员与公务员，“两员大将”助政府打造诚信通道[J].小康,2013（8）:13.

[4]沈宗灵,主编.法理学[M].北京：北京大学出版社，1999:35.

[5]周强.法治环境已成为地方核心竞争力[M].北京：法律出版社，2008：1.

[6]龚永爱，主编.群众观念和群众工作能力[M].海口：海南出版社，2012：49.