中国互联网管理体系现状及改进探析

陈崇林

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100021)

由于经济社会和政治环境的多元化差异，在如何开展互联网管理，尤其是内容管理方面，世界上并不存在统一的模式。尽管如此，一个共通的做法是，注重立法、行政、技术的综合运用。目前，我国的互联网管理体系被概括为“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督和社会教育相结合”[注]①国务院新闻办公室：《中国互联网状况》白皮书，2010年。的管理体系，一定程度上也体现了这样的思路。因此，分析中国互联网管理体系的现存问题并尝试给予改进，也可以沿着立法、行政、技术三个方面展开。

一、互联网管理立法的现状及主要问题

1．相关法律的实施效果有待进一步观察

最重要的是《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》，从法律层面对公民个人电子信息保护作出了规定，特别是对网络服务提供者对用户信息的管理责任、用户在网上发布信息提供真实身份信息等作出了明确要求。但由于下位法的相对滞后，该法的实施效果仍有待进一步观察。《全国人民代表大会常务委员会维护互联网安全的决定》，是我国针对互联网制定的第一部法律，把利用互联网进行的危害经济社会正常秩序的一系列行为以法律形式进行界定。此外，还有《中华人民共和国电子签名法》以及最高人民法院、最高人民检察院关于审理、办理涉及互联网案件具体应用法律若干问题的一系列司法解释，此处不予赘述。

2．行政法规对互联网内容管理的重要环节有所欠缺

总共有八部，包括《互联网信息服务管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《信息网络传播保护条例》等。

其中，最重要的是《互联网信息服务管理办法》，在很大程度上成为互联网内容管理的基本依据。其核心内容在于，设定了对于互联网信息服务的行政许可权。基本做法是将互联网信息服务分为两类：经营性互联网信息服务，指通过互联网向上网用户提供有偿信息或网页制作等服务，由省级电信管理机构或国务院信息产业主管部门进行前置审批并颁发经营许可证；非经营性互联网信息服务，指通过互联网向上网用户无偿提供具有公开性、共享性信息的服务活动，由省级电信管理机构或国务院信息产业主管部门进行备案，其中从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，在备案前应依法经有关主管部门审核同意。

应当说，《互联网信息服务管理办法》设定的这种行业准入是十分宽松的，更多是着眼于推动互联网产业的发展。其原因一是对经营性互联网信息服务的界定外延十分狭小，与之相对应的则是对非经营性互联网信息服务的界定十分宽泛，包含了以“开放性”、“访问免费”等为主要特征的绝大多数网上信息服务。二是在传播内容的具体要求上过于简单，自由裁量空间过大，操作性不足，即后来被其他法规规章所广泛引用的“九不准”[注]该法规第十五条规定，互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息：(一)反对宪法所确定的基本原则的；(二)危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；(三)损害国家荣誉和利益的；(四)煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；(五)破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；(六)散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；(七)散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；(八)侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；(九)含有法律、行政法规禁止的其他内容的。。三是作为上位法，对作为下位法的一系列部门规章缺乏有效的衔接和指引，直接导致了不少部门规章里出现了一些概念模糊、条款冲突的情况。四是不少具体的执法环节，如备案、年检制度等，在实际的执行中刚性较低，特别是在网站数量海量增长，各地监管部门力量有限的大背景下，有的时候甚至会流于形式。

根据2012年修订的《互联网信息服务管理办法》(征求意见稿)来看，主要有两个方面的内容，一是在开展互联网信息服务业务的前置审批、日常监管上更加严格。二是在主管部门的问题上，将中央确定的新的部门分工原则以行政法规形式确定下来，特别是对新组建的国家互联网信息办公室[注]与中央外宣办、国务院新闻办公室合署办公。赋予较大管理权限，除了明确为内容主管部门和相应的牵头部门，更是规定各种互联网传播新业务，只要符合“具有新闻舆论和社会动员功能”的界定，就必须由国信办进行前置审批。应当说，修订后的《互联网信息服务管理办法》仍然在涉及互联网内容管理的一些重要环节上停滞不前：一是此次立法主要规范的仍然是执法主体责任，对网络主体责任规范相对薄弱，特别是在内容管理上，具有操作性的内容管理通则仍然没有出台；二是与现有法规规章衔接不畅，强调的更多是部门职能的划分，而不是管理权限的有效分配。

3．部门规章的管理对象存在明显交叉、重合

初步统计，国务院各组成部门、直属机构制定的有关互联网管理的部门规章有接近30部。在内容管理方面，来自文化部、原广电总局、原新闻出版总署、国信办，以及教育部、原卫生部等部门制定出台的一系列规章发挥了重要作用。梳理这些部门规章，其核心内容是对特定的互联网内容传播业务实行前置审批和日常监管。需要注意的是，从法理上看，这些前置审批权的设定，需要作为上位法的行政法规或法律作为依据，但目前我国的现行互联网法律法规中并无这方面的规定。[注]《互联网信息服务管理办法》对互联网内容传播业务的各种“牌照”并无明确规定。这些部门规章中的行政许可权设定，多数是依据2004年的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。

表1 有关互联网内容管理几个主要部门规章的有关内容

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综观表1四个规章，可以发现，管理对象无论是概念还是外延，都存在比较明显的交叉、重合，这也为不同部门“打架”埋下了制度伏笔。如2009年的“魔兽事件”，争端来源就是文化部和原新闻出版总署对网络游戏的管理权限有着不同的界定。[注]http://news.qq.com/a/20091103/001712.htm

4．部门内部的规范性文件欠缺长效机制

包括各种批复、通知、意见等，其涉及内容十分庞杂，延续了上位法的基本内容，多数是针对一些互联网管理中的具体问题，由相关部门单独或联合进行执法行动。由于上位法并没有很好地解决不同部门职能分工和协同管理的问题，这些部门内部文件很多都反映出长效机制欠缺、多龙治水等方面的问题。

5．立法存在的主要问题

综合对我国互联网管理特别是内容管理立法的梳理，可以看到，最主要的问题就是“碎片化”。从纵向看，“法律—行政法规—部门规章—部门内部规范性文件”之间并没有实现很好衔接，顶层设计中的一些立法理念缺乏操作层面的实施细则作为必要支撑，而下位法中的一些具体规定又缺乏上位法的必要依据。从横向看，特别是在各管理部门间，部门规章条款间在管理对象的内涵外延以及相应的管理权限上仍广泛存在界定不清、交叉重复的现象，从而为行政部门的具体管理活动埋下了隐忧。

而贯穿整个互联网管理立法的核心问题，在于传统的媒体分业管理格局与互联网传播“业态融合”的大趋势的根本矛盾没有很好解决。一方面，现行立法基本延续了对传统媒体的管理格局，将“行政准入+日常监管”作为主要的手段，按照具体的业务划分，由不同部门实行相应的分业管理，即所谓的“谁经营谁负责、谁接入谁负责、谁主管谁负责、谁审批谁负责”。另一方面，全媒体传播，已是当前互联网发展的普遍现象。网上的一条信息，可以表现为文字，图片、视频、音频甚至是一串代码。因此，适应互联网传播业态融合的大趋势，势必要打通媒体业务范围的传统界限，在制度设计上走向更加整体化的综合治理。

二、行政的现状及主要问题

1．我国互联网管理“三位一体”的环状结构

当前，我国对互联网管理实行“三位一体”[注]将互联网管理划分为基础管理、内容管理、网络安全管理三个主要方面，分别由工信部、国家互联网信息管理办公室、公安部等主要管理部门负责，其他相关管理部门共同参与。的管理格局，具体牵涉到十余个政府部门。在部门协同特别是内容管理的方面，呈现出具有明显层次特征的环状结构。核心部分是国家互联网信息办公室作为互联网内容主管部门，主管网络新闻信息，统筹内容管理相关事务，新闻出版广电总局、文化部等宣传文化部门分管网络出版物、网络视频、网络游戏等特定业态；第二个层次，是内容管理部门与行业管理部门、网络安全部门的协同合作；第三个层次，是互联网管理部门与教育、医疗卫生、工商等特定领域管理部门的协同合作，比如与工商部门合作对网络广告进行规范就属于这个层次的问题；外围部分涉及到电信运营企业、金融机构、司法机关、行业组织等。

在“三位一体”环状结构的核心层，如前所述，部门权力交叉的问题比较突出，目前采取的措施主要有两个方面：一是对国信办赋予“指导有关部门做好网络游戏、网络视听、网络出版等业务”的职能，但这种“指导业务”只有原则性的表述，并未得到行政许可、行政处罚等管理手段的支撑。二是2013年的国务院机构改革，将广电总局与新闻出版总署合并，组建了新的国家新闻出版广电总局，将互联网视听节目的业务牌照、版权相关事务从原有的两个部门相互交叉的管理职能[注]比如一部放在视频网站上的电影，既是网络视听节目，又可以被认为是网络出版物。，整合转化为同一部门内部不同机构的管理分工。但这轮改革对文化部有关互联网内容管理的相关职能并未作出任何调整。同时，对网络视听节目、网络出版物的管理基本上被视为是对广播电视、出版物等“传统媒体”管理在网络空间的延伸，而互联网传播“新兴业务”则相对集中于国信办，国家新闻出版广电总局的组建，无疑将进一步加剧媒体管理“传统领域”与“新兴领域”分割。

作为“三位一体”环状结构的中间层，互联网三大主管部门，除了公安系统针对网络违法犯罪活动的执法活动相对独立，互联网的内容管理职能和行业管理职能相互交织的情况有日益突出的趋势，特别是面临一些新兴的业务领域，部门间的利益冲突比较明显。比如“三网融合”背景下广电和电信的“双向进入”问题、移动应用的管理权归属问题等，目前在政策和实践层面都没有得到很好解决。究其原因，一方面是互联网作为一种信息载体，本身不可避免地兼具了媒体属性，可以说，内容管理贯穿于互联网管理的各个环节，包括行业管理。另一方面，也是更重要的原因，在于内容管理部门对行业管理部门存在明显的、非对称的资源依赖关系。比如推行网络实名制、屏蔽网络不良信息等，都离不开工信部门和网络运营商的技术手段支持。[注]有的时候，进行内容管理还需要公安部门的相关执法活动作为必要支撑。目前，虽然为国信办赋予了对行业管理部门相应的统筹协调职能，但因为内容管理和行业管理相互交织，内容管理部门又相对缺乏对互联网基础设施、基本架构的管理资源，在部门本位主义的影响下，这种统筹协调职能有可能在实际操作中流于形式。

2．行政的主要问题

近年来，我国互联网管理不断反映出一些突出问题，而贯穿其中的，就是部门协同性不够，即习近平总书记所指出的“多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高”[注]习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，2013年。。尤其以内容管理最为突出，涉及到基础管理、行业准入到舆情监测、日常监管、事后处置等多个方面、不同环节。尽管在党的统一领导下，各部门在管理的宏观目标上仍是高度一致的，但在实践中分工有余、协同不足，部门打架和责任推委等现象不时出现，导致管理“碎片化”的问题日益突出[注]行业基础管理和安全管理的管理路径相对单一，前者以工信部门的IP地址分配、主干网络运营、网站登记备案制度等为主要依托，后者主要由公安和安全部门的监测执法为主要依托。。

从当前部门协同合作的动力来看，部门间资源交换不畅导致了协同动力不足。按照经济理性人的假设，部门协同合作的动力来源于部门间互补性的“交换资源的需求”，亦可视作是一种“经济利益的激励”，部门正是在有效的资源交换中，达成并实现了相互依赖、相互支持的协同合作关系。因此，为了促进部门间的资源交换，应当在“资源产权明晰”，亦即“部门管理责任明晰”的前提下，对资源优势方，比如掌握管理基础资源和技术资源的优势方，主动推进资源共享和交换的行为，并给予适当的激励，而对那些持消极态度，甚至是阻碍资源交换的，则给于必要的外部约束，从而将资源交换内化为组织协同合作的行动规则。但在我国互联网管理体制中，由于互联网管理基础资源、技术资源的非均衡分布，形成了一些部门特别是内容管理部门对其他部门特别是行业管理部门的非对称依赖。由于部门本位主义的影响，在互联网体制建构的过程中，不同部门都会将自身的管理资源、权力范围作为重要的考虑，由于缺乏相应的激励，资源优势方常常会对于资源的交换共享持消极态度，这在较大程度上导致部门间协同动力的不足。[注]这种非对称的资源依赖关系在地方层面同样明显，比如在互联网属地化管理的原则下，由于具有全国影响力的主要知名网站多数集中在北京，而互联网传播又是跨地域的，这导致其他省(区、市)的互联网管理常常需要依赖北京市的互联网管理部门给予配合。目前，在有关互联网主要管理部门的职能调整中，涉及到了一些对管理资源配置的微调，在推进部门间的协商共事、组织成员间的联系沟通等方面，也有一些实际的动作，但这些并不足以推动形成有效的协同合作关系。特别是在互联网内容管理、行业管理及安全管理相互交织越来越紧密的大趋势下，仅靠一些“表面手段”，而不是更加整体化的绩效考核机制的激励和约束，上述问题仍将长期存在。

从部门职能设置的问题看，互联网管理职能分散的问题仍未彻底解决。我国互联网管理“三位一体”环状结构，既是在政府机构改革中部门权力范围和利益格局调整背景下，带有过渡性质的、现实建构的产物，又是对互联网内容分业管理格局的直观反映。特别是这种分业管理格局进一步分化为了“传统领域(传统的媒体管理在互联网空间的延续)”和“新兴领域(囊括一切具有新闻舆论和社会动员的新兴媒体传播业务)”，在这一背景下，不管管理流程如何优化，不管开展多少次部门联合的专项治理，对于网上有害信息的处理，尽管会有一时的效果，但到最后仍可能是“分头行动”、“管住了这头又冒出那头”。需要注意的是，尽管在国家互联网信息办公室成立后，互联网管理的职能得到相对集中，但从长远看，对互联网管理部门的进一步整合或许势在必行。对此有三方面的依据：一是从互联网经济本身的发展趋势看，行业管理与内容管理、安全管理将越来越难以分割。特别是互联网经济的发展，要求相对宽松、自由的产业政策和市场环境，而现行互联网内容的分业管理仍然属于比较繁琐、严格的监管机制，这在一定程度上形成了某种矛盾。实行大部门管理，实行统一的准入和监管，符合互联网经济发展的内在要求。二是从基础设施来看，“三网融合”是大势所趋，“物联网”的大面积应用也并不遥远。未来的广电网、电信网、互联网乃至国家电网、物联网将不会存在物理上的分割状态，这将对目前广电、工信分部门管理的格局带来根本性的冲击。三是从多媒体传播业务来看，“平台融合”、“终端融合”是大趋势。继续由不同部门针对不同的互联网业务分别发放牌照、分别进行监管，显然不适应互联网传播发展的大趋势。

三、互联网内容监管技术的现状及主要问题

1．我国互联网内容监管技术的基本情况

这里主要指的是内容监管技术，主要包括：国家级入口网关IP地址阻断，主干路由器的内容监测和关键字阻断，网络域名过滤，网页内容发布过滤，内容监控软件等。通过这些技术的综合运用，把大多数网民能接触到的信息控制在一个政府能接受的水平上，并对网上行为进行必要的约束。[注]李永刚：《我们的防火墙：网络时代的表达与监管》，广西师范大学出版社2009年版，第131-134页。

2．互联网内容监管技术的主要问题

但上述技术管控手段，多侧重于应用层(网站后台管理区)，仅仅能够通过附加于网络结构上的程序对网络行为进行约束，比如通过安装“绿坝”过滤软件让青少年远离网络不良信息毒害，而在数据层(IDC机房出入口)和网络层(基础运营商骨干网)的技术手段总体上仍较薄弱，导致目前对互联网信息内容的技术管控从总体上仍是一种“技术防守”。[注]张真理：《韩国实名制兴废的启示》，《网络传播》2013年第2期。正是受制于技术手段的限制，相关部门在开展互联网内容监管活动时，常常陷于被动应付的局面。

从互联网的大环境看，全世界共有13个根服务器，其中有10个在美国，没有一个在中国。可以说，互联网的基础技术资源受制于人，成为我国互联网管理技术建设面临的最大难题。而从互联网管理的创新看，一些新的制度安排亟需相应的技术支撑。比如《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》的出台，使得网络实名制的推行势在必行，但之前韩国实名制破产的一个重要教训就在于没有相应的身份验证技术和信息安全技术作为必要的保障。

四、对互联网管理的改进建议

1．加快互联网管理法制建设。以《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》为母法，以《互联网信息服务管理办法》的修订为契机，加快各项配套制度建设，对现有分业管理格局下的法规规章进行修订与整合，特别是要在实践中不断探索完善具有通则性质的互联网内容管理细则，形成充分适应互联网传播业态融合趋势的互联网管理法制体系。

2．对互联网管理部门及其职能进行进一步整合。以内容管理为切入点，将国家新闻出版广电总局、文化部等传统宣传文化部门中直接关于互联网内容管理的相关职能进一步整合到国家互联网信息办公室。同时，将工信部涉及网络内容过滤、互联网防火墙等与互联网内容管理关系密切的技术建设和监管职能转移到国家互联网信息办公室，进一步增强互联网内容管理所需的必要的技术基础。

3．探索建立更加整体化的互联网管理绩效考核机制。以任务为导向，贯穿互联网内容日常监管和应急处置等各环节，对涉及互联网管理的不同部门实行更加整体化的绩效考核和外部约束。对于中央国家部门而言，可以通过跨部门联席工作会议，以及公开工作通报等形式，及时在互联网管理相关部门中间进行工作反馈，必要时由牵头单位对部门工作的考核结果直接向中央相关机构进行汇报，以切实增强相关部门协同合作的激励和约束。

4．加快建设统一高效的网络舆情监测共享平台。由中央相关机构领导，国家互联网信息办公室具体牵头，结合云计算、大数据等技术的发展，加快建设全面覆盖手机等新兴媒体和论坛、博客、微博客、微信、移动应用等的互联网信息内容监测指挥系统，与各有关部门现有监测平台对接，实现资源共享，提高监管效能。

5．加强技术创新。比“技术防守”更为彻底和有效的技术手段是利用对网络架构[注]包括各种网络协议，如数据链接协议、网络交互协议、传输协议、应用协议，以及能接入互联网应用层的各种程序，如浏览器、操作系统、加密模块、Java、电子邮件系统等。的重整，一方面有利于为我国参与互联网国际治理争取更加主动的地位，另一方面可以将某些规制性要求暗含到网络协议之中，比如兼顾保护隐私和可追溯性的身份认证成为登陆网络的基本要求，从而实现治理的目标。[注]张真理：《韩国实名制兴废的启示》，《网络传播》2013年第2期。当前，互联网发展正面临着IPv6、云计算、大数据、“三网融合”等新一轮技术架构的升级，这为我国进一步改进和提高互联网管理水平提供了新的重要机遇。因此，应当从发展国家互联网战略的高度出发，大力推动利用网络架构重整实施互联网管理规制的技术创新，为互联网管理的改进创新提供更加充分的技术条件。

6．走向治理。除了立法、行政、技术手段外，从长远看，不断完善中国互联网管理体系，必然要求不断拓展深化党政部门和互联网企业、科研机构、行业组织乃至普通网民的参与合作，共同形成多元化的治理格局。这个方向符合互联网本身的发展趋势：一是随着社会化网络的发展，网络不再是以往所强调的“虚拟社会”，人们的网络身份将越来越重合于真实的社会身份。党的十八届三中全会提出要创新社会治理，网络空间的治理同样需要现实社会的治理法则。二是随着互联网环境越来越复杂，各种未知的风险因素越来越难以预测和把握，单靠政府“自上而下”的单一化管理，难以应对网络上各种层出不穷、难以预知的潜在风险，甚至将不可避免地陷入“势单力薄”的困境。在这种背景下，法治、市场与自律三管齐下，充分强化网络运营商在互联网管理中的连带责任，发挥好行业自律和网民参与的积极作用，是进一步形成互联网“善治之道”的重要路径。