政府责任下农村社会养老保险立法之完善

李雪瑶

[摘要]我国已进入人口老龄化阶段，养老问题显得十分突出，如果不能科学解决我国进入老龄化社会后的社会养老问题，社会发展将不可持续。由于“城乡二元结构”长期存在，农村社会养老问题较城市更加突出、更加复杂。建立农村社会养老保险制度是国家的一项法定义务。在我国多数农民参与保险支付能力有限而国家综合国力日益强大的情况下，应充分发挥政府在农村社会养老保险中的主导作用，妥善处理国民收入的初次分配和再分配关系，依法保障农村社会养老保险的经费投入，依法保障农民与城镇居民公平分享发展成果，努力实现全体农民“老有所养”的社会目标。

[关键词]农村养老；社会保险；政府责任

[中图分类号]DF391.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115（2014）02-0073-03

一、建立农村社会养老保险法律制度的紧迫性

农村社会养老保险的对象一般包括农业劳动者、农民工和失地农民。农业劳动者是指以农业为生的农民，其养老模式是以子女供养为主，以老人自养和政府补足为辅；农民工是指具有农民身份而在城镇务工的劳动者，他们持有农村户口、拥有农村土地承包经营权，其最大特点是工作生活居所不稳定，老年生活无保障；失地农民主要依靠征地补偿费为生，多数农民的补偿和安置费不太合理，导致失地农民在向市民转化的过程中几乎处于没有生活保障的状态。

目前，在我国社会转型过程中，农村养老面临着传统的家庭养老功能弱化、土地收益下降、人口老龄化加重等问题，广大农民的养老问题变得十分突出，如果不能很好地解决农村养老问题，将会直接影响农民的切身利益乃至整个社会的稳定。当下，在我国许多经济欠发达的地区，农村社会养老面临着越来越多的困难。在许多农民无力自行解决养老问题的情况下，由政府主导建立农民养老保险制度，帮助农民参与养老保险，是保障农民“老有所养”的一个重要途径。因此，从某种意义上讲，构建新型农村社会养老保险法律制度已迫在眉睫。推行农村社会养老保险制度，有利于解决“三农”问题，有利于解除农民后顾之忧，促进农村经济社会持续发展。

多年来，我国在建立健全同经济发展水平相适应、全面覆盖城乡居民的社会保障体系方面，进行了不懈的努力，取得了一定的成绩。尤其是在农村社会养老保险领域，许多省市探索出了代际供养、粮食换保障、个人账户基金借支、保险证质押贷款、基金贴息、龙头企业资助农民参保免税等多种形式的新型制度。①从目前情况看，由于农村经济社会发展的不平衡，许多有效的制度在具体落实中还存在着诸多困难，特别是在经济发展相对滞后的西北地区情况更是不容乐观。因此，研究如何建立健全我国农村社会养老保险制度将成为我国今后立法面临的重大任务之一。

二、建立农村社会养老保险制度是国家的法定义务

国际社会对社会养老保险问题十分重视，许多著名的人权国际公约和相关国家的宪法对此问题均做出了明确的规定，甚至将其作为一项国家应尽的宪法义务来设定。

（一）有关国际公约对社会保障权的规定

1948年制定的《世界人权宣言》肯定了社会保障权是一项基本人权。规定每个人作为社会的一员，有权享受社会保障，人人有权工作和享受公正和合适的报酬，必要时辅以其他方式的社会保障、人人有权享有基本生活和医疗保障，在衰老等丧失谋生能力的特殊情况下，有权享受保障。1966年制定的《经济、社会、文化权利国际公约》规定：缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险，缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件，缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。上述公约涉及全体公民，包括农民的社会保障权、适当生活水准权和健康权等。公约成员国应当通过国内立法将公约的规定具体化，以切实保障每位公民享受社会保障的权利。

（二）有关国家法律对社会保障权的规定

一些国家的宪法和法律对社会养老保障作了专门规定，其共同特点是法治化、平等性、有效性和权威性。例如，1793年法国宪法序言第21条规定：“公共救助是神圣的义务。社会对于不幸的公民负有维持其生活之责，或者对他们提供工作，或者对不能劳动的人供给生活资料。”第23条还规定：“社会保障就是全体人民保证各人享受并保存其权利的行动，此种保障是以人民的主权为基础的。”1874年瑞士联邦宪法第34条规定：“联邦可采取措施设立充分的老年、死亡和残废救济基金。该项基金来源于联邦保险费、职业保险费和个人保险费。”第2条规定：“联邦可通过立法，设立全民义务老年保险、伤残保险和遗嘱保险，该保险可以现金或实物提供帮助。”1919年德国魏玛宪法第161条规定：“为了维持健康和预防因为老病衰弱之生活不便，联邦应当制定概括之保险制度确保被保险人的权益。”该宪法其他条款还从不同角度对老年保险及政府的责任作了规定。此外，还有德国1889年《伤残和养老保险法》，1911年《帝国保障制度》，1938年《手工艺者养老金法》，1957年《农民养老金法案》，1992年《养老金改革法》。德国社会保障制度的特点是管理效率较高和以社会保险为主体，其社会养老保险立法惠及包括农民在内的全体国民。1935年美国的《社会保障法》规定了政府责任下的社会保险与社会救助、雇主责任下的雇主年金及雇员团体保险和家庭责任下的个人退休储蓄与个人人寿保险。社会保障资金比较充足、参与主体多元、养老保险风险分散是美国社会养老保险的优势。日本农民社会养老保障不仅注重立法和根据经济发展水平实时调整法律，而且充分发挥农业协作组织参与社会养老保障工作。巴西农村社会养老保障是通过对农产品初次卖到城市的价格的一定比例提留作为保障基金，农民不用缴费即可享受养老保障，体现了“以工补农”实现农民养老的思路。

（三）建立、健全社会保障制度是宪法设定的一项国家义务

我国2004年宪法修正案规定：“国家建立、健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”②这是我国建立包括农村社会养老保险制度在内的社会保障法律制度的宪法依据。宪法第45条进一步规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”我国《老年人权益保障法》也对农村社会保障作了相关规定。以宪法和法律形式对老年人权益予以保障是中国人权事业的巨大进步。遗憾的是，在我国宪法条款之下配套的法律和法规仍然十分缺乏，已有的一些法律、法规、规章的科学性和可操作性有待深化。建立健全社会保障制度是宪法设定的一项国家义务，政府应采取有效措施贯彻落实宪法和法律设定的这一义务，通过提升国家的经济发展水平，建立健全符合公平正义要求的城乡一体化的均衡社会保障制度。

三、我国建立农村社会养老保险制度面临的困境

我国建立健全农村社会养老保险体系所面临的困难十分复杂，归结起来，主要表现在以下方面：

（一）人口老龄化加快

据有关部门发布的统计资料，截止2012年年底，我国老年人口数量达到1.94亿，老龄化水平达到14.3%，预计2013年老年人口数量突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。我国劳动年龄人口进入负增长拐点，从2011年的峰值9.4亿人下降到2012年的9.39亿和2013年的9.36亿人，劳动力供给格局开始发生转变。与此同时，老年人口内部变动将进一步加剧人口老龄化的严峻性。高龄老年人口（80岁以上）继续增长，从2012年的0.22亿人上升到2013年的0.23亿人，年均增长100万人的态势将持续到2025年。失能老年人口继续增加，2012年已达3600万人，2013年将增长到3750万人。慢性病老年人2012年已达0.97亿人，将在2013年突破1亿人大关。空巢老年人口规模继续上长，2012年为0.99亿人，2013年将突破1亿人大关。由于计划生育一代陆续开始进入老年期，加上子女风险事件的发生等因素，无子女老年人越来越多。2012年，中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。③农村的形势更不容乐观，随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。我国农村进入老龄社会的步伐日渐加快。农村社会养老保险体系与这种严重的现实之间存在着极度的不协调。

（二）农村社会养老保险覆盖率太低

中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75%在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多，截至2008年底，参加城镇基本养老保险人数为2.19亿人，参加基本养老保险的农民工人数为2416万人，5595万农民参加了农村养老保险。另外，由于农民工的养老保险不能异地转移，严重地影响了农民工参保的积极性。截至目前，农村养老保险保障程度不足仍40%。

（三）传统家庭养老保险功能削弱

养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。在以自给自足为基本特色的农业社会中，“子承父业”这种世代交替的形式比较稳定，可以在家庭内部自然地完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。但是随着以社会分工为特征的工业社会的到来，这一自然稳定的关系被打破了，也使赡养老人的传统道德约束力日益递减。④随着农村经济改革的深入，农民的养老观念发生了重大的转变，养儿防老的观念则在逐渐减弱。

（四）土地保障变得越来越脆弱

随着农村社区的工业化和城镇化，人均耕地面积从建国初期的2.82亩减少到1995年的1.17亩，“失地农民”已成为普遍社会现象，失地农民增多，土地保障功能出现虚化，使他们失去了最后的“生命保障线”。⑤同时，农业已成为薄利行业。加入世界贸易组织后，我国农业自然而然的卷入国际市场的竞争浪潮中，但以小规模农户分散经营为主的农业组织结构与国外规模经营的农业结构相比生产成本高，再加上我国入世后农产品的进口关税大幅下调，一些保护性措施也随之取消，我国农业明显缺乏国际竞争力。据华盛顿国际经济研究的评估，我国加入世界贸易组织后，随着关税的降低和农工产品进口的放开，将导致增加1100万人的失业 。此外，雪灾、火灾、洪水等自然风险也是农业的“致命伤”。市场和自然双重风险使农业的收益越来越低。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。农民的承包地被大量征用，相反，其获得的只是极少的土地补偿费。因此说，完全依靠土地来养老的选择是不可行的。

（五）农村养老保险基金筹集，缺乏社会保障应有的社会性和福利性

按照现行的规定，我国农村养老保险的资金主要以农民个人缴纳为主、集体补助为辅和国家予以政策扶持的方式解决，实际上许多地方的集体和当地政府并未尽到缴纳农村养老保险的责任，农村社会保障的社会性和福利性未能得到充分的体现。

四、完善我国农村社会养老保险法律制度的对策建议

如何完善我国农村社会养老保险法律制度，人们的认识分歧较大。笔者认为，建立、健全农村社会养老保险法律制度始终要突出政府的责任和义务，要通过制定和完善相关法律、法规，将农村社会养老保险问题落到实处，通过制度改进不断增进农村老年人的社会养老福祉。

（一）强化政府的责任意识，赋予农村居民与城市居民同等的社会保障待遇

自1958年我国城乡二元体制形成后，城乡居民在选举权利、劳动就业、教育权利和社会保障等方面存在不平等待遇。在我国农村养老保险制度的建立中，首先，应当明确政府的职责，强化政府作为组织者、管理者和服务者的责任意识。政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提。其次，应当赋予农村居民与城市居民同等的社会保障待遇，从根本上消除因城乡二元结构带来的保障待遇不平等的深层问题。第三，政府加强农村养老保险制度建立的财政支持。第四，农村社会养老保险制度的强制性应通过国家立法加以保障。

（二）完善农村社会养老保险立法，增强法律的可操作性

我国已正式加入《经济、社会、文化权利国际公约》，包括农村社会养老保险在内的社会保障问题已成为我国应当履行的国际义务。该公约设定的丰富社会保障权内容为我国今后完善农村社会保障立法指明方向。一方面要采取城乡有别的立法模式。社会养老保险的社会化程度是与经济发展水平成正比的。我国是一个典型的二元经济结构的国家，城乡经济发展水平差异大，有必要分步骤建立城乡有别的二元社会养老保险法律制度。另一方面，构筑协调统一的农村社会养老保险法律体系。借鉴国外成熟的立法经验，立足我国国情，以建立统一的农村社会养老保险模式为初级目标，以建立城乡统一的社会养老保险模式为终极目标，由全国人大制定《农村社会养老保险法》，对农村社会养老保险的基本原则、筹资模式、基金运营管理模式、保障水平、待遇给付条件等方面的内容进行改革和创新。国务院以此部法律为依据制定相应的行政法规和规章。地方政府在坚持因地制宜原则、多层次综合养老保障原则的基础上制定相配套的地方性法规、规章和单行条例。

（三）妥善处理初次分配和再分配关系，依法保障农村社会养老保险经费的投入

西方经济学鼻祖亚当·斯密在《国富论》中说：“一国国民每年的劳动，本来就是供给他们每年消费的一切生活必需品和便利品的源泉。”⑥德国公法学者温克勒提出，没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出，它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。税收取之于民，应当用之于民，国家税收增多，纳税人从国家得到的实惠应当与国家税收的增长构成一个合理的比例，应当让包括农民在内的全体人民共享改革开放的成果和得到更多政府提供的公共产品。⑦因此，我们要通过改善国民收入分配关系，加大财政转移支付力度，确保农村养老保险财政预算经费法治化等手段，推进覆盖城乡居民的高水平社会保障体系的建设。

[注 释]

①从2005年l1月起，“中国农村社会养老保险制度创新与管理规范”研究项目在全国八个县区试点。通过近十年的实践探索，已总结出了许多行之有效的措施，为建立、健全我国农村新型社会养老保险制度产生了积极影响。

②俞子清主编：《宪法学》，中国政法大学出版社2007年版，第167页。

③中国老龄科学研究中心组织编写：《中国老龄事业发展报告》（2013），社会科学文献出版社2013年版，第38页。

④邓大松：《中国社会保障若干重大问题研究》，海天出版社2000年版，第516页。

⑤李色阳：《浅谈构建新型农村社会养老保险制度法律保障之我见》，《法制与社会》，2012年3期。

⑥〔英〕亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国家财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1972年版，第256页。

⑦李红、李春斌：《人口老龄化语境下完善我国农村社会养老保障法律制度的思考》，《理论导刊》，2009年第9期。