秦汉御史大夫职能考辨

何军海

[摘要]作为中央权力机构，御史大夫在秦汉中央官制中具有特殊的地位和作用。随着皇权政治的不断发展，御史制度经历了一个由确立到逐步完善的发展过程，并且最终确定谏铮、弹劾、督察百官的行政职能，成为以后权力体系中的台谏系统。

[关键词]秦汉时期；御史大夫；行政职能

[中图分类号]K232 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115（2014）02-0013-02

御史大夫作为中央权力机构，自秦始皇设置以来为历代皇帝所倚重。《汉书·百官公卿表》记载：“御史大夫，秦官。位上卿，银印青绶，掌副丞相。”作为三公之一，御史大夫的主要职务为监察、执法，兼掌重要文书图籍。汉代御史大夫往往升为丞相，汉成帝时改称大司空，“金印紫绶，禄比丞相”。御史大夫府为秦代中央最高监察机构，其职能是掌纠察百官，兼为皇帝的秘书机构。

关于御史大夫的职能，钱穆先生这样定义：“秦汉时代的宰相，不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务……但现在的宰相，他既要掌管国家政务的一切事情，他再也没有功夫去管皇帝的家事，于是在御史大夫之下，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史大夫的副，这个人便住在皇宫里……皇帝的一切事情，照例都归御史中丞管。御史中丞隶属御史大夫，御史大夫隶属宰相，如是则皇室的一切事仍由宰相管。”①但是从御史大夫设置的政治背景和御史大夫一职的本源来看，却不似这么简单。御史最早与尚书并以文隶属少府，都是君主私人秘书机构的重要近臣亲信，就其司职而言，御史与尚书职能十分相近，从《史记·三王世家》所记封王过程看，领诏、议诏、制诏都由御史中臣和尚书同时掌管。

御史之职最早见于商代甲骨卜辞，先秦时期作为国王的亲信，其职权主要是掌管图书典籍、议定法令和传递诏书，秦汉时期依然保留了这种特色。《史记·李斯列传》载，秦二世时，丞相李斯下狱，赵高为置其于死地，“使其客十余辈诈为御史、谒者、侍中，更往覆讯斯”。谒者是“掌宫殿掖门户”的官吏，侍中则是在宫中侍奉皇帝的人，均属于皇帝身边的亲信，御史地位自然也很明显。赵高利用这一点，采取逼供的手段，使李斯不辨真伪，当秦二世真派使者来试探时，李斯“以为如前，终不敢直言，辞服”，由此招来杀身之祸。

《汉书·百官公卿表》并未谈及御史大夫的监察职能，而拥有监察权的是御史中丞，但是随着封建皇权政治理念的不断完善和强化，御史系统的监察功能不断被强化，御史大夫最终成为中央监察系统的最高长官。

自设立丞相，君权与相权的矛盾就随之产生。从政治理论上说，丞相作为朝廷百官之长，协助皇帝处理日常事务。但在实际行政过程中，逐渐形成了以丞相为首的外官系统，这必然威胁到皇权的巩固。因此，秦朝建立后，在原来的文官之长丞相、武官之长太尉之间加入了御史大夫一职，御史大夫是由皇帝的秘书机构演变而来，作为皇帝耳目，拥有监察百官之权。秦代中央“三公”各府机构的设置，体现着君主帝制时期的分权思想。丞相统领百僚，为文官之长，协助皇帝处理日常政务，但无统兵之权；太尉统兵，为武官之长，但无调兵权，调兵权力控制在皇帝手中；御史大夫“掌副丞相”、参与机要、监察百官，对其他两府机构尤其是丞相府有明显的监督掣肘作用。“三公”分权，使君主能够实际掌握和控制整个国家，防止大权旁落于他人之手。

御史大夫“掌副丞相”， 据《汉书·朱云传》载：“御史之冠，宰相之副，九卿之右，不可不选。”汉代常常将御史大夫作为丞相的后备人选，“汉仪、御史大夫掌副丞相，以备其缺，参维国纲”。正如时人称储君为“副主”一样，称御史大夫为“副丞相”就更不足为怪了。设置之初，御史大夫的职责定位相对模糊，加之其主要功能是牵制相权，因此汉代许多行政事务由丞相与御史大夫共同处理。一般重大的行政事务需上报皇帝的，多由丞相、御史大夫联合上奏。在部分行政事务的处理上，御史大夫的积极参与有时起到了决定性的作用。皇帝既可以临时授予御史大夫某种特殊权力，也可以根据需要随时收回，灵活性很大，但主动权完全操纵在皇帝手中。御史大夫作为皇帝亲信，掌握国家机密，“实居主任秘书的地位，以直接于天子”。②他对皇帝忠心耿耿，绝无二心，皇帝从中选拔任职者为丞相是一种必然选择。皇帝利用秘书等近侍官员组建新的权力机构来牵制相权也成为中国古代政治演变的重要特色，汉武帝利用尚书一职组建内朝，就很鲜明地体现了这一特点。

御史掌管宫廷典籍文物，充当皇帝秘书，秦汉之际这一基本行政职能被继承和延续。据《汉书·张苍传》载：“（张）苍乃自秦时为柱下御史，明习天下图书计籍。”《汉书·萧何传》又云：“沛公至咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之，何独先入收秦丞相御史律令图书藏之。”使刘邦能够“具知天下隘塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者”。刘邦路过曲逆，“顾问御史曰：‘曲逆户口几何？对曰：‘始秦时三万余户，间者兵数起，多亡匿，今见五千户。”③御史大夫掌握着天下图书计籍，所以了解各郡县户口的变化情况，从而为统治者的行军作战及制定政策提供准确的数据和情报。

御史大夫位列三公以后，必然总领百官，表率官僚，辅佐丞相实施行政权成为其最主要的职责。由于太尉掌握兵权，长期虚设其职，这样丞相和御史大夫成为外朝官员的首脑，号称“二府”。《汉书·朱博传》记载：“御史大夫，位次丞相……总领百官，上下相监临。”说明御士大夫的职位中蕴含百官领袖之义。御史大夫也常以百官之长自居。公孙弘任御史大夫一职时，被汲黯指责“位在三公，奉禄甚多，然为布被”，认为其任职御史大夫名不副实、沽名钓誉。在处理一些重大事务时，丞相和御史大夫“共奏言”，然后皇帝“章下丞相御史案验”。④《汉书·丙吉传》记载，宣帝“诏召丞相、御史，问以虏所入郡吏，吉具对，御史大夫卒速能详知，以得谴让”。这与汉初文帝问政于右相周勃、左相陈平之事不谋而合，说明丞相和御史大夫基本充当了过去左、右丞相的角色。从职能配置和运行机制上说，御史大夫官职设置的初衷是皇帝加强对整个官僚系统的监督，保证专制主义中央官僚体制的正常运转。然而以御史大夫为首的监察系统在很大程度上依附于以丞相为首的行政系统的权威，监察制度在设立之初便受到行政制度的干扰，其职能的相互渗透和相互交错，号称“两府”。但武帝之后，“两府”命运相连，丞相的地位受到压制，御史大夫也同样受到排挤，因为其已然丧失侍卫近臣的特权。武帝死后，昭帝继位，外戚霍光以大司马、大将军身份兼领尚书事，“政事壹决于光”，“视宰相亡如也”。⑤

作为权力核心的首脑人物之一，御史大夫也有举荐人才的权力。掌握了官吏的任免权，也就掌握了行政工作的核心。从历史记载来看，御史大夫在汉初一直参与行政系统官吏的举荐和任用工作。《通典·选举一》卷13记载：“汉高祖初，未遑立制。至十一年，乃下诏曰：贤士大夫既与我定天下，而与我共安利之，可乎？有肯从我游者，吾能尊荣之。以布告天下。其有称明德者，御史、中执法、郡守必身劝勉，遣诣相府，署其行、义及年，有其人而不言者，免官。” 又如《汉书·眭两夏侯京翼李传》记载：“于是丞相义、御史大夫广明劾奏胜非议诏书，毁先帝，不道，及丞相长史黄霸阿纵胜，不举劾，俱下狱，有司遂请尊孝武帝庙为世宗庙，奏盛德。文始、五行之舞，天下世世献纳，以明盛德。”

谏铮、弹劾、督察百官是御史大夫独有的权力，在以后的行政职能演变中一直保留，并且不断强化，最终演变为台谏系统。御史大夫谏诤之事屡见于史籍中。如《汉书·公孙弘传》载：“迁御史大夫，时又东置苍海，北筑朔方之郡。弘数谏。”《汉书·夏侯胜传》载，宣帝即位尹次为武帝立庙乐，夏侯胜认为武帝“亡德泽于民，不宜为立庙乐”，“于是丞相（蔡）义，御史大夫（田）广明劝奏胜非议诏书，毁先帝，不道”。而御史大夫薛广德“为人温雅有酝籍，及为三公，直言谏争”。

御史大夫是御史系统的长官，它的出现是封建专制主义中央集权制度下君权与相权矛盾发展的结果。封建帝王为了维持家天下统治，必须依借国家机器——封建官僚机构，而丞相作为“百官之首”在国家政府机构中拥有很大的权力，对皇权构成极大的离心力。在专制主义皇权制度下，尤其是其制度体系尚未完备的情况下，行政权力被视为最核心的权力，而其他各种权力的权威性则往往依附于它而产生，御史大夫作为“银印青绶”的二千石官位，其位卑权重的历史地位除了与监察工作的特殊性相关外，其担负着核心行政权力无疑也是重要因素。御史大夫参与中央行政工作，在秦汉时期具体的制度环境中也被视为正常现象。

[注 释]

①钱穆：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第6页。

②祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版1990年版，第125页。

③司马迁：《史记·陈丞相世家》，中华书局出版社1982年版，第689页。

④班固：《汉书·薛广德传》，中华书局1962年版，第269页。

⑤班固：《汉书·霍光传》，中华书局1962年版，第234页。

[参考文献]

[1]安作璋.秦汉政制史稿[M].济南：齐鲁书社，2007.

[2]林剑鸣.秦汉时代的丞相与御史（居延汉简解读笔记）[J].兰州大学学学报（哲社版），1983，（3）.

[3]王勇华.秦汉御史人夫的职能[J].首都师范大学学报（社科版），1995，（1）.