关于建立健全哈尔滨市重度残疾人社会保障制度的对策研究

曹凤刚

(哈尔滨市人民政府发展研究中心，黑龙江哈尔滨150021)

残疾人是典型的社会弱势群体，重度残疾人是弱势群体中的“弱势”。建立健全重度残疾人社会保障制度既是贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，“健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益”的要求，同时也是促进哈尔滨市残疾人事业发展的前提和保证。本文从哈尔滨市重度残疾人社会保障的现状入手，在深入分析重度残疾人社会保障制度存在主要问题的基础上，结合哈尔滨市经济社会发展实际，提出推进重度残疾人保障制度建设的对策建议。

残疾人社会保障是指国家为了保障身体有残疾的社会成员，在失业、失学、失去抚养人或赡养人、年老、疾病、失去或部分失去劳动能力等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的特定保护性的援助制度。从具体内容上看，残疾人社会保障主要包括残疾人社会保险、社会救助、社会福利、社区保障和特别扶助五个方面。根据重度残疾人的需求特点，本文着重从社会保险、社会救助(以低保为主)和特别扶助三个方面进行研究。

一、哈尔滨市重度残疾人社会保障基本情况

1.重度残疾人群体概况

据有关部门调查统计，截至目前，哈尔滨市持证残疾人数约为17.6万人，占全市总人口的1.7%。其中，持证重度残疾人数约为6.4万人，占持证残疾人总数的36%。从城乡分布看，农村重度残疾人约为 2.7万人，占41.7%;城镇重度残疾人约为3.7万人，占58.3%。从重度残疾类别看，视力残疾一、二级8541人，占13.3%;听力残疾一、二级8835人，占13.8%;言语残疾一、二级3571人，占 5.5%;肢体残疾一、二级 28017人，占43.6%;智力残疾一、二级8412人，占13.1%;精神残疾一、二级6855人，占10.7%。(具体见图1－3)

图1 哈尔滨市重度残疾人数占全市残疾人总数比例

图2 哈尔滨市重度残疾人城乡分布比例

图3 哈尔滨市重度残疾人中各类残疾人所占比例

2.重度残疾人社会保障现状

调查显示，目前哈尔滨市城镇持证重度残疾人中，参加城镇职工养老保险、医疗保险的人数分别为16807人、25102人，占城镇持证重度残疾人的比例分别为45.3%、67.7%。从参保费用的来源看，自费参加城镇职工养老保险、医疗保险的人数分别为4106人、7285人，占参保人数的比重分别为24.4%、29.0%;公费参保的分别为12701人、17817人，分别占75.6%、71.0%。享受城市居民最低生活保障情况的人数约为16551人，占城镇持证重度残疾人的44.3%(见图4)。

图4 哈尔滨市城镇持证重度残疾人享受各种社会保障情况

农村持证重度残疾人中，参加新型农村合作医疗保险的人数为23483人，约占农村持证重度残疾人的87.0%;从参保费用的来源看，自费参加新农合的人数为14779人，占农村持证重度残疾人的62.9%;公费参保的为8704人，占37.1%。享受农村居民最低生活保障的人数为11644人，占农村持证重度残疾人的43.1%(见图5)。农村养老保险方面，2010年，在继依兰县被确定为首批国家新型农村社会养老保险省级试点县后，呼兰区、巴彦县也相继成为新农保试点区(县)，目前工作正处于录入基础信息和缴费阶段。2011年，哈尔滨市又有三区四县被批准为新农保试点区(县)。

图5 农村持证重度残疾人享受各种社会保障情况

二、重度残疾人社会保障面临的主要困难及问题

1.重度残疾人保障面较窄，保障水平较低

社会保险方面。目前哈尔滨市城镇30%左右的重度残疾人未参加任何形式的社会保险，被排斥在社会保险体系之外。重度残疾人的社会保险覆盖率也明显低于全市平均水平，其中，城镇重度残疾人养老保险、医疗保险的覆盖率较全市平均水平分别低45.7和27.4个百分点。与此同时，目前绝大多数参加城镇职工养老保险和医疗保险的持证重度残疾人的缴费基数均为最低标准，因而保障水平相对较低，重度残疾人群体在社会保险资源的占有方面处于明显劣势。另据业内人士反映，城镇重度残疾人参加社会保险项目很不均衡，参加医疗保险比例较高，养老保险次之;而与在业状况直接相关的工伤保险、失业保险的参加比例很低，从一个侧面反映出重度残疾人就业难的现实情况。社会救助方面，调查显示，无论在农村还是城市，均有50%以上的重度残疾人未享受到最低生活保障待遇。究其原因，主要是由于哈尔滨市现行的低保制度统一以家庭平均收入为标准计算收入水平，即“家庭捆绑制”，导致重度残疾人无法享受低保待遇，得不到生活救助。从保障标准看，由于低保制度实行的是差额补贴，即使是已被纳入低保的重度残疾人，扣除家庭人均收入部分，实际发放到手的补贴数额也相对较少，难以满足重度残疾人的保障需求。

2.重度残疾人及家庭长期相对贫困，社会保障压力突显

重度残疾人生理方面的缺陷，使其无法像正常人那样生存和发展。高贫困率、低就业率、生活压力大、经济承受能力低、抵御风险能力弱是这一群体的基本写照。尤其是无劳动能力的重度残疾人，必须终身有人照顾才能得以生存，其饮食起居、生老病死很无奈地依赖着家庭保障，致使多数重度残疾人家庭始终处于沉重的压力之下，生存状况明显低于社会平均水平。据调查显示，哈尔滨市近2/3城镇重度残疾人家庭的年人均收入远远低于民政部门界定的城市低收入家庭年人均收入6480元的标准。2011年哈尔滨城市发展研究中心对全市低收入群体的调查显示，24.0%的城市低收入家庭有1个或1个以上的重度残疾人。收入上的差距，反映在重度残疾人生活状况的各个方面，体现为重度残疾人的长期相对贫困。“残疾”和“贫困”带来的双重困难，增加了这一群体的社会保障需求，同时也突显了重度残疾人社会保障的压力。此外，残疾的长期性(如智力残疾、精神残疾康复，重度残疾服务照料)、满足与残疾特征相关的特殊保障需求的支出费用较高(如听力残疾辅助器具配备、脑瘫康复、精神残疾治疗)、各类残疾的保障需求层次较多，也给建立重度残疾人社会保障制度带来极大的挑战。

3.政策落实不到位，残疾人社会保障政策法规建设相对滞后

自1990年国家《残疾人保障法》出台以来，各地纷纷出台了残疾人社会保障方面的地方性法规，哈尔滨市也相继出台了《哈尔滨市残疾人保障办法》《哈尔滨市残疾人就业规定》《哈尔滨市人民政府办公厅关于残疾人就业保障金收缴和管理工作的通知》《哈尔滨市人民政府关于加强和改进残疾人就业工作的意见》等地方性法规和政府规章。但涉及残疾人合法权益保障的《哈尔滨市残疾人保障办法》是1995年1月1日颁布实施的，距今已有19年的时间，已不适应新形势下残疾人事业发展的需要，亟待修改完善。从政策落实和执行情况看，2005年，国家劳动和社会保障部第14号文件《关于城镇贫困残疾人个体户参加基本养老保险给予适当补贴有关问题的通知》中规定:“残疾人就业保障金有结余的地方，可对具有当地城镇户口、持残疾人证从事个体经营并领取工商营业执照、经所在地有关部门确认的贫困残疾人个体户缴纳基本养老保险费给予适当补贴”。目前此项政策在其他许多兄弟城市都已经得到了执行，但在哈尔滨市还迟迟没有得到贯彻落实，残疾人的合法权益没有得到有效保障。

4.残疾人社会保障资金投入不足，缺乏统筹协调机制

从残疾人保障资金投入渠道看，政府性资金投入增长，社会资金投入不足。调查显示，近几年，哈尔滨市公共财政对残疾人社会保障的投入逐年递增，2010年为1324.8万元，占市本级残疾人社会保障支出的29.3%;残疾人就业保障金，随着征缴方式的改变，征缴量也逐年增长，2010年用于残疾人社会保障的资金为2862万元，占市本级残疾人社会保障支出的64.4%;社会资金对残疾人社会保障的投入幅度不大，民间组织、慈善机构、社会大众参与残疾人社会保障建设的程度较低，2010年，市福利基金会、市福利彩票用于残疾人社会保障的资金分别为283万元、45.18万元，二者合计占市本级残疾人社会保障支出的比例仅为7.3%。从保障机制看，目前哈尔滨市的社会保障体系正在逐步健全，针对重度残疾人的社会保障也一直处于不断调整、完善过程中，但由于缺乏政府的有力统筹，部门政策衔接和社会资源整合难度较大。

5.重度残疾人社会保障城乡差别明显

由于我国残疾人社会保障制度框架建立在“城乡分割”的基础上，城乡重度残疾人社会保障制度仍具有二元特征，使以农村残疾人为对象的社会保障一直都是残疾人社会保障体系中的薄弱环节。养老保险领域，1991年开始城镇企业职工养老保险制度改革，目前哈尔滨市城镇持证重度残疾人养老保险的覆盖率为45.3%，而新型农村社会养老保险于2010年开始试点，并且截至目前，仅有一区两县(呼兰区、依兰县、巴彦县)开展了新农保试点工作。也就是说其余七区八县(市)的农村持证重度残疾人尚处于新农保的“盲区”。低保救助方面，尽管农村持证重度残疾人的低保覆盖率与城镇较为接近，但保障水平尚存在明显的差距，依据哈尔滨市2011年1月1日起执行的低保新标准，农村为人均1300元/年，仅为市区低保标准的30.1%，县(市)城市低保标准的44.9%，表明农村重度残疾人在享受制度性保障方面处于不利地位。医疗保险领域，重度残疾人医疗保险覆盖率出现了“逆差”现象，农村医疗保险的覆盖率高于城市。究其原因，主要是由于残疾人生理残障所决定的该群体在医疗上的普遍性需求推动了医疗保险在城乡的均衡发展。尽管如此，还应当看到，农村持证重度残疾人自费参加医疗保险的比例达到了62.9%，较城镇的29.0%高出了33.9个百分点，表明农村重度残疾人在享受医疗保险制度保障方面明显弱于城市。

6.传统保障功能弱化，针对重度残疾人特殊需求的制度性保障缺乏

具体表现在:一是以往农村普遍实行的对残疾人减免土地承包费、义务工和农业税等优惠政策，因为农业税的免除，也随之消失。二是最低生活保障制度以家庭人均收入作为唯一衡量标准，没有将重度残疾人的家庭结构(一部分重度残疾人无法从家庭中单独分户)、特殊支出(重度残疾人医疗、康复、辅助器具、长期药物维持治疗等费用)和家庭照料的劳动力等因素加以充分考虑。三是分类救助政策方面，尽管提高了重度残疾人救助标准，但解决的只是“绝对贫困”问题，而不是与“残疾”相关的“相对贫困”问题。四是社会保障政策方面，体现重度残疾人特殊需求的服务性保障还比较缺乏。如，针对重度残疾人的特殊医疗康复和服务照料等项目依然没有纳入。从保障项目和形式看，重度残疾人社会保障已进入社会保险、社会救助、社会服务和慈善事业等领域，但“重救助、轻保险、福利弱”的特点较为明显，尤其是重度残疾人的社会福利服务面相对狭窄、受益人群有限，目前主要是针对农村“五保户”、城市“三无人员”和“残疾儿童”等人群。

三、建立健全哈尔滨市重度残疾人社会保障制度的对策建议

1.提高重度残疾人社会保险覆盖水平，早日实现全覆盖目标

社会保险作为重度残疾人社会保障体系的核心和基本组成部分，在解除单位、家庭和残疾者本人后顾之忧的同时，还发挥着改善重度残疾人生存状况，维护社会安定和谐的重要功能。针对当前哈尔滨市重度残疾人群体社会保险覆盖水平较低的现状，各级政府应加大对发展重度残疾人社会保险事业的重视程度，采取有力措施提高重度残疾人群体的社会保险水平。一是要建立重度残疾人社会保险补贴制度。对无劳动能力的重度残疾人和无社会保险的低保或低保边缘的重度残疾人，从福彩公益金和残疾人就业保障金中安排资金，免费为其购买医疗和养老保险，以提高重度残疾人社会保险的覆盖水平。二是全面落实按比例就业和个体就业残疾人的社会养老政策。对个体经营或自愿组织起来就业的重度残疾人参加基本养老保险的，给予适当的社会保险补贴;对新安置和超比例安置残疾人的用人单位给予社会保险补贴。三是要进一步完善工伤保险和失业保险制度建设。针对重度残疾人群体失业率高、再就业难的特点，将失业保险基金更多地用于对重度残疾人社会保险补贴和小额担保贷款贴息支出等。四是要加强对城镇残疾职工参加基本养老、基本医疗和失业、工伤、生育保险的监督检查力度，切实维护重度残疾人享受社会保险的合法权益。

2.提高重度残疾人低保救助标准，扩大重度残疾人低保覆盖面

一是放宽重度残疾人享受低保救助的审定标准。对于家庭收入高于低保标准、低于低收入家庭标准的重度残疾人，单独纳入低保范围，并享受基本医疗救助。二是提高救助标准，完善重度残疾人低保动态管理机制。借鉴其他城市经验，在实现重度残疾人“应保尽保”的同时，对重度残疾人等特殊困难群体按照低保标准给予全额发放低保金的优惠政策。此外，在大病医疗、子女就学、住房等方面，应体现对重度残疾人特殊的照顾与倾斜。

3.完善重度残疾人特殊保障政策，提高重度残疾人社会福利水平

针对重度残疾人在医疗康复、辅助器具、生活照料服务等方面的特殊需求，制订出台重度残疾人的特殊保障制度。首先，建立重度残疾人专项补贴制度。一是无业重度残疾人专项生活补贴制度。对无业重度残疾人(包括已纳入最低生活保障的重度残疾人)，按照城镇每月100元/人，农村每月60元/人的标准，发放生活困难补助。资金筹集可由市、区(县)财政及残疾人就业保障金按比例分摊的方式解决。分摊比例建议根据残保金征缴情况，按照市里拿30%、区里拿70%和市里拿70%、县里拿30%的比例进行分摊。二是重度残疾人家庭护理补贴制度。根据重度残疾人居家生活的护理成本和家庭收入情况，给予每人每月300元～1500元的家庭护理补助。此项资金可从福彩资金和市残疾人就业保障金中列支。其次，建立重度残疾人康复服务保障制度。一是对重度残疾儿童逐步实施免费义务康复;二是对社区康复训练和服务建立补贴制度;三是对重度残疾人配备辅助器具实施分类补贴;四是出台对精神病人实施免费投药的保障政策。以上康复服务保障资金建议从福彩资金、市大病救助资金和残疾人就业保障金中列支。

4.发挥政府主导作用，建立健全扶助重度残疾人的长效工作机制

各级政府要明确对重度残疾人的托底保障主体责任，发挥主导作用，建立起扶助重度残疾人的长效工作机制。一是要加强残疾人社会保障的法制化建设。尽快修订《哈尔滨市残疾人保障办法》，明确残疾人社会保障的总体原则、政府的相关责任以及残疾人社会保障的工作机制，以法规化、制度化的形式为重度残疾人提供社会保障。同时，政府有关部门要加强监督和检查，确保按比例安置残疾人就业单位依法承担起保障残疾职工基本生活的责任。二是要建立扶助重度残疾人的长效工作机制。按照《哈尔滨市残疾人社会保障和服务体系建设的实施意见》的要求，尽快成立由市政府分管副市长任组长，市残联、民政局、人社局、卫生局、司法局、财政局、住房保障和房产管理局、农委扶贫办等相关部门为成员单位的“残疾人社会保障体系和服务体系建设领导小组”，领导小组办公室设在市残联，具体负责残疾人社会保障体系建设的组织、沟通和协调。同时，各相关职能部门要切实履行各自的职责，确保重度残疾人社会保障的相关政策得到落实。三是建立重度残疾人社会保障资金多元投入机制，综合利用公共财政资金、残疾人就业保障金、彩票公益金和社会资金，通过制定免税方案、提供公共基金支持等优惠政策，激励和扶持社会资金投向重度残疾人社会保障事业建设。四是要加强对重度残疾人社会保障工作的信息化管理。同时，要建立针对重度残疾人的残疾类别、劳动能力和生活自理能力的评估体系，为合理制定重度残疾人社会保障政策的补偿标准和服务措施提供依据。

5.加快农村残疾人社会保障制度建设，不断缩小城乡“二元差距”

针对重度残疾人社会保障制度存在城乡“二元分割”特征，农村重度残疾人社会保障事业还很落后的现状，建议:一是要加快农村社会保障制度建设。尽快制订、发布《哈尔滨市新型农村社会养老保险试点方案》，使新农保工作尽快在新批复的试点县(市)乃至全市铺开，同时，要积极推进农村重度残疾人参加农村新型养老保险和新型农村合作医疗工作，加大政府补贴力度，降低农村合作医疗报销门槛，适当提高报销比例，逐步缩小城乡差距。二是要逐步提高农村最低生活保障标准，缩小城乡重度残疾人在救助水平方面的差距，保障农村重度残疾人的基本生活需求。三是要加大农村残疾人扶贫开发力度。在新农村建设和各级政府在农村实施的重大工程中，充分照顾到重度残疾人的利益，向重度残疾人家庭倾斜，创造条件帮助重度残疾人享受各项支农惠农政策。同时，要保障农村重度残疾人子女接受义务教育，资助重度残疾人子女接受中高等教育。进一步缩小城乡重度残疾人生活水平的差距。

6.加强宣传，营造氛围，大力推进重度残疾人社会保障制度建设

重度残疾人社会保障体系建设涉及面广、影响大、解决难，需要全社会共同关注和参与。为此，一是要加大宣传力度。充分利用报纸、广播、电视、网络等新闻媒体，通过开办电视手语节目和残疾人专题广播栏目，大力宣传残疾人事业和残疾人社会保障体系建设的重要意义和政策措施，宣传扶残助残先进集体和个人。同时，对残疾人事业发展和社会保障体系建设做出突出贡献的单位和个人要予以表彰和奖励，鼓励社会各界积极参与到残疾人社会保障体系建设中来。二是要开展形式多样的扶残助残活动。依托各类社会服务机构，建立助残志愿者服务联络站，为残疾人免费提供康复、教育、就业技能培训、维权咨询和生活照料等方面的志愿服务，在全社会范围内形成扶残助残的良好氛围。三是各级残疾人组织要切实承担起残疾人代表、服务和维权的职能，动员广大残疾人，特别是重度残疾人积极参与社会保障体系建设。同时，建立重度残疾人需求与保障档案，做好重度残疾人需求分析和转介服务，促进重度残疾人各项社会保障政策的落实。