论法律在社会管理创新中的重要作用及其实现

乌云陶丽

摘 要：社会管理创新是在社会矛盾尖锐复杂的背景下为速进社会公正、构建和谐社会的需要而提出的一项新的研究课题。社会管理创新主要是通过对现有社会管理模式进行改进从而解决制约社会发展、影响社会和谐稳定的突出问题。因此，社会管理创新的最终目标应当是实现社会和谐稳定，而法律则恰恰是实现社会和谐不可或缺的重要因素，也是社会管理中不可替代的重要措施和手段。这里所说的法律是指广义上的法律，并且包括了立法、执法。一个国家只有在立法、执法上做到基本完备，才有可能真正做到社会管理所要达到的目的。无论社会管理的领域有多么广泛、无论社会管理创新的内容有多么丰富，都离不开法的规范和保障。因此，如果要进行社会管理创新，必须首先在各个方面有比较完善的行为规范，其次必须做到有法必依，并且在发生各种社会管理矛盾纠纷时有公正有效的司法制度。

关键词：社会管理创新；法律；重要作用；实现

中图分类号：D90-052 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）01-0129-03

一、社会管理和社会管理创新的含义

人们在对社会管理下定义时往往容易混淆社会管理与政府的行政管理。人们普遍理解的社会管理的含义恰恰是行政管理所具有的含义。但是社会管理却不仅仅是政府的行政管理，他应该是政府以及其他社会组织对各类社会事务、社会利益关系进行规范和引导，并通过回应社会诉求，化解各种社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，速进政治、经济、社会、文化、和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。因此，社会管理领域非常广泛，从地域来看包括城市、农村、社区的管理，从事务来看包括政治、经济、文化、社会保障、民生、环境等生活的各个领域。而社会管理创新则是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式、方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理目标的活动或者过程。①

从以上社会管理和社会管理的创新的含义可以看出，社会管理及其创新是一个涉及所有社会主体和社会事务的庞大的工程。但是，不管这个工程有多么庞大多么复杂，他都脱离不了国家和社会，只要社会管理处于国家这个环境之中，他就不可能离开法律的规范和保障。法律是国家制定或认可的，由国家强制力保证实施的，具有普遍约束力的社会规范。任何一个社会都需要各种法律规范来对社会成员的行为和活动进行规范。社会管理及其创新与法律之间存在着非常密切的关系。

二、社会管理创新与法律的关系

（一）社会管理创新与法律的依赖关系

法律是人类社会在长期发展过程中摸索出来的最为有效地社会管理手段。当今社会几乎所有国家都通过法律来保障人们的权利、规范人们的行为、维护社会的秩序，从而速进经济的发展和社会的进步。没有法律的规范，社会将失去秩序，社会管理也就无从谈起。因此，社会管理以及社会管理创新需要法律作为保障，社会管理需要依赖法律进行并且需要依赖法律的创新进行管理的创新。

社会管理创新包括社会管理的主体、权限、程序、方法手段等多方面的内容，这些内容的创新都离不开法律，都需要依赖法律，否则，即便已经具有了创新也不会得以长久、稳定、有效的实施。首先，社会管理主体的创新必须要通过立法来明确哪些主体是社会管理的主体，否则在社会管理主体的问题上就不会有一个明确的界定，每个人都可以自居是社会管理的主体，每个人都不愿去遵从不具有权威确定力的社会管理主体的管理。其次，在确定社会管理主体的基础上必须通过立法来确定各个管理主体在社会管理活动中具有哪些权限以及其管理的范围，否则就会出现社会管理主体之间管理界限不清，一事由多个主体加以管理，容易产生资源浪费，也容易侵害被管理者的合法权益和管理者权力的滥用。再次，在社会管理程序的创新上也必须通过法律加以确定正确有效的程序，通过立法明确程序以及违反程序应当受到的不利后果，这样才能够更好的实现社会管理的有效性并且可以控制权力的滥用，保障被管理者的合法权益。最后，在社会管理方法和手段的创新方面，法律本身就是社会管理手段的一种，也是最基础最基本的管理手段。因此，社会管理方法和手段的创新首先也应该从法律的创新着手，并且在其他创新型的有效管理方法和手段产生时，应当及时的通过法律确认其效力，并通过立法保障该方法和手段的实施。

社会管理创新的各个内容都需要通过法律加以确认并赋予其法律上的权威性和实施上的约束力才能真正在实践中加以运用并能够达到管理所要达到的目的。没有经过法律确认的社会管理主体、权限、程序以及方法和手段很难在社会管理中得到认可并得以遵守。因此，社会管理的创新依赖法律，没有法律，社会管理创新只能是纸上谈兵，永远都无法付诸实践并得到效果。

（二）社会管理创新与法律的紧张关系

社会管理创新是在各种新的社会矛盾的出现和原有的社会管理不能适应新的社会问题而提出的。社会问题不是一成不变的，生产力的不断发展和社会的不断进步，也会带来许多新的社会矛盾和社会问题。这就要求社会管理应当不断地适应新的社会环境，不断创新和更新管理手段、方式、程序等等内容。他应当是一个不断发展变化的动态的过程。而法律是国家通过强制力保障实施的具有普遍约束力的行为规范，保持法律的相对稳定性是法律制定的基本原则之一，也是保持法的权威性的要求。因此，法律一但通过颁布实施就会有一个较长时期不变的状态，不能朝令夕改。从我国立法实践来看，一般一部法律颁布实施之后都会经过较长时间的应用，一直到出现很多现行法律无法规范或解决的问题和社会矛盾时才会进行修订、出台修正案或者是制定新的法律。这也就是我们所说的法的滞后性。正是法的这种滞后性和社会管理的不断变化更新的要求之间产生了一种紧张关系。例如，目前社会中产生的流动人口问题、特殊群体帮教问题、虚拟社会问题等等新的社会矛盾和问题，都缺乏比较有效的管理法律法规，直到这些问题产生了一定的社会不良影响之后，才开始针对这些问题着手相关立法。面对这种进展关系，社会管理创新是否可以为了社会管理和维护社会和谐稳定去违反现有的不适应社会变化的法律呢？答案当然是否定的。因此，为了实现社会管理创新必须正确的解决社会管理创新与法律的紧张关系。endprint

三、法律在社会管理创新中的作用及其实现

（一）法律在社会管理创新中的作用

通过社会管理创新与法律的关系的分析我们可以看出法律在社会管理创新中具有非常重要且不可替代的重要作用。

首先、法律是社会管理创新的基础。社会管理创新不论内容多么庞杂都不能违背法律的精神。他必须以现有的法律作为其创新的依据，任何创新都必须是在遵守宪法和法律的基础上进行的。不论多么有效的社会管理创新，只要违反了现行的法律约束就会成为违反法律的无效创新，也就不会存在实践中的运用。社会管理创新一旦脱离了法治的轨道，就具有随意性与不可预测性，即便在特定时段内可能有助于社会的稳定，长远来看也不能保证社会利益的合理配置，反而使社会处于不确定的风险之中，在出现具体的纷争时，也不能及时公正地定争止纷，不能有效化解矛盾、解决问题。②因此社会管理创新在第一步就应当考察其是否合法的问题。

其次，法律可以赋予社会管理创新以确定力和实施力。社会管理创新不论是管理主体、管理权限、管理程序还是管理方法，只要是符合现有法律规定的并且是合理有效的，都会通过立法的形式赋予其法律上的效力。这种法律的确定力是对社会管理创新的一种认可，并且是对创新的采纳。当一种社会管理创新被立法加以确认就意味这种创新可以在实践中加以运用，可以具体实施。实践中有很多社会管理创新是通过政策、决策、政府办法、领导指示等等方式确立并实施的。严格来说，法治要求所有的公权力行为要有法律的授权，在法定职权范围内进行，如果认为政策优先于法律，那就会使制度的稳定性、可预期性受到伤害，最终会损害法治的权威。因此，通过这种方式确立的社会管理创新是不会得以长期有效实施的。

最后，法律是社会管理创新的保障。社会管理创新在实践中运用时总会遇到难以执行或者因为创新管理而与被管理者产生纠纷。在这种情况下，法律可以通过规定各种不利后果，使被管理者自觉遵守社会管理的方式，自觉规范自己的行为，使得新的社会管理创新内容得以具体实施。即便最终未能有效避免纷争的产生，法律也可以通过司法活动解决纷争。因此，社会管理创新的实施必须以法律作为其后盾和保障，才能真正达到其所要达到的目的。

（二）法律在社会管理创新中作用的实现

首先，要实现法律在社会管理创新中的作用必须先解决法律的滞后性与社会管理创新之间的紧张关系。社会管理创新既然是“创新”，就可能与现有法律制度中某些法律、法规存在冲突。这些法律、法规因社会情势变化而显得不合时宜，失去了价值指引的作用。即便是在这种情形下社会管理创新应该在尊重法律的前提之下进行，不能以法治的名义突破法治去搞所谓的创新。所以，当社会管理创新与不合时宜的法律、法规发生冲突时，最好的解决办法是，尽快修改或者废止上述法律，为管理创新的打通法律通道，让具有正确价值取向的创新行为在合法的轨道上运行。

其次，在立法层面上社会管理创新的法律制度需要进一步完善。由于法律的滞后性，在很多新的社会问题产生之前很难会有预见性的立法出台，因此，当新问题发生后就会产生立法的空白，并且由于立法的严格程序要求，在短期内很难实现相关立法。这也是为何会有很多社会管理方式是通过政府的决策、政策、和政府命令加以确定实施的原因。但是，法的滞后性并不意味着立法的懒惰性，一但发现新的社会问题需要通过新的立法加以规范时，就应当在最短的时间内出台相关的法律文件来代替相关行政文件。甚至可以通过修订立法法，确定在一些及特殊的情况下可以适当的简化立法程序，来实现立法的完善。

最后，在执法层面做到执法必严。社会管理创新的相关法律在制定后真正被执行才是社会管理创新能够实现的最关键因素。有法可依是基础，而有法必依、执法必严才是真正实现法律价值的途径。在很多情况下，并不是没有相关立法，而是相关立法并没有被依法有效地执行，从而导致社会管理创新的内容不能在实践中加以运用。因此，要发挥法律在社会管理创新中的重要作用必须保证法律的实施和执行。同时，法律执行的创新本身就是社会管理方式的创新。因此，执法人员在确保法律得以执行的同时还应当在法允许的范围内创新更加人性化且能够被社会大众所接受的方式去解决那些执法难的问题，而不是通过强硬并且损害相对人利益的方式去解决问题。

综上所述，社会管理创新与法律具有不可分离的密切关系，一切社会管理创新的内容都必须是在法律的框架内并且通过法律确认并加以实施的，否则，违反法律的创新或未能获得法律认可的创新都将是无效的创新，无法付诸实践的创新。为了使法律在社会管理创新中的基础性作用、保障性作用得以发挥，我们应当继续完善立法和执法，从而为社会管理创新及其实施创造良好的法律环境，最终达到实现社会和谐稳定的目标。

注 释：

①陆振华，方仕根.社会管理创新的行政法思考[J].经济与社会发展，2011（10）：102.

②蔡乐渭.社会管理创新的法治之维—论法治视角下社会管理创新的重点[J].领导科学，2011（4下）：10.

参考文献：

〔1〕张文显.法理学[M].北京大学出版社.

〔2〕田野.浅析推进社会管理创新的法律应用[J].当代法学，2010（6）.

〔3〕韩大元.实现社会管理法治化的路径[N].法制日报，2011-8-24.

〔4〕江必新，罗英.社会管理法治化三论[J].理论与改革，2012（1）.

〔5〕葛洪义.社会管理创新与法律方法[J].法学，2011（10）.

〔6〕蔡乐渭.社会管理创新的法治之维—论法治视角下社会管理创新的重点[J].领导科学，2011（4下）.

〔7〕陆振华，方仕根.社会管理创新的行政法思考[J].经济与社会发展，2011（10）.

（责任编辑 徐阳）endprint