资源性治理的“反治理”绩效问题和策略

陈晨

摘 要 税改取消了地方基层政权的主导治理职能——税费汲取，同时因为财权的削弱，地方基层政权的运转逻辑从原有的“汲取型”向“悬浮型”政权转变。虽然地方政权的财权扩张在某种程度上得到了遏制，然而，它所承担的任务和治理目标却并没有因此而消退。

关键词 税改 治理 策略

资源性治理体现了国家的社会结构转型，也隐含着中央政府为谋取政权合法性重整国家与农户关系的意图。但国家的意图却在实际的治理效果中大打折扣，反而形成了治理的“反治理”绩效。原因何在？是地方基层政权自我利益的维系和扩张的结果，还是向公共服务型政权转向的未完成所致，原因可能恰恰在于地方基层组织力量的空虚化有关。在有限的资源掌控前提下，地方基层为了完成上级下达的目标和保持底层群众的满意度，就以塑造标杆的方式处理资源的分配，从而导致了有着朴素相对平均主义心态群众以及在资源分配过程中失去利益的群众不满，进而这种情绪形成“传染”机制。

一、税费改革前后的治理结构转变

1.乡村治理强度的“软”化。国家的税费改革使得乡村基层处于极为被动的局面，在此过程中，乡镇基层政权可谓两面都失去了信任。首先，在税费加重负担下的农民对基层干部的不满和失信，对基层干部的税费改革造成的伤害仍然使得村民仍然对基层干部心有余悸。其次，国家对税费改革的取消其实某种程度上也表达了对地方基层政权的不信任，中央很快从税费改革调整到税费全部取消，以至于基层政权干部在以后的执行力度中出现了种种阻力。

2.村级集体组织力量的退化。村级集体组织的运转显然受到税费改革强有力的冲击，农村本身的集体经济力量在家庭承包制以来就有弱化，虽然农村实行的是家庭承包制为基础的统分结合的双层经营体制，但事实上农村经济“统”的力量愈趋弱化，以至在有些村根本就没有集体经济，并且对分散的农户无法施加集体的力量。而税费改革则从治理方面减弱了村级组织的管制力量，国家对村级组织的力量使得村干部无法且没有力量去应对村内事务的处理。基层村干部的不作为和力量空虚化造成了地方混混力量的上升，并且混合相应的灰色社会性质的力量的介入成为村级治理结构的隐蔽性秩序。

3.治理的空虚化、形式化。资源汲取的实质性治理消退之后，村级组织必须寻找合适的空间建立自己运转的合法性。于是就产生了“软指标”的“硬指标化”，所谓软指标的硬指标化是指乡村组织在原来的刮宫引产，催粮要款等为代表的硬指标已不成气味硬指标的情况下，将原来的软指标如村务规范化管理、发放资料等当做当前的中心工作即硬指标来抓。

4.乡村公共物品供给的缺失。如果说税费改革之前治理的强度一定程度上是以乡村公共服务的有效供给作为平衡的，那么税费改革之后，乡村公共物品的治理供给基本处于瘫痪的状态。村庄已经没有能力有效动员村内的民众力量进行村庄公共物品的建设，积累工、义务工和三提五统的取消造成村集体组织财政的困境。

二、资源下放的治理困境

1.撒胡椒粉似的农业补贴与实际治理的脱节。国家不仅取消农业税，而且给予农民种植粮食以多种补贴，包括粮食补贴、农机补贴、良种补贴和农资补贴等等，而且补贴的范围不断扩大，现在农民种田每亩合计可以得到奖金100多元的补贴。实际情况是很多农民并不看重补贴，出去打工的还是很多，抛荒在有些地区仍然不同程度存在。有学者指出，与其采用撒胡椒粉似的给予农民好处，还不如把这些钱统一起来办大事，可以帮助农村债务的减轻，帮助村庄的公共设施建设，尤其是水利方面的投入，可以达到事半功倍之效果。

2.合作医疗的刚性任务引起的干群两怨。农村基本实现了合作医疗的全覆盖体系，然而合作医疗作为国家对农民看病支出的保障措施，并不能解决农民看病难、看病贵等问题。许多农民抱怨合作医疗只能“看大病不能看小病”。由于村庄的流动性体制，村干部为此要投入很大的精力保证合作医疗的覆盖率。为了达到相应的上报率，村干部自己要拿出点钱先垫上，等着村里人过年回来再向他们要回，这其中村干部不知道为此要付出多少精力和时间成本。

3.专项转移的支农政策脱离乡村社会的基础。基于税费改革之后农村财政的困境，国家建立了专项财政转移支持农村一些公共基础设施的建设，但是专项转移支付的前提是村级组织干部必须能向上面跑，所谓“会哭的孩子有奶吃”，经常向上面跑关系的村干部就可以为村庄提供国家财政的支持，而有些不能跑的村干部自然引起了村民的不满。在同一地区的村民会有比较，看到别的村都建起一些东西，而本村的什么都没有，以至公共基础设施破坏，水渠淤积，电站失修，道路泥泞不堪，自然矛盾的集中点指向了村干部。

4.低保等选择性补助措施不公所引起的治理困境。作为一种非常技术化的治理手段，农村低保以及一些社会福利救助需要详细制定出享受低保的生活标准，然后通过村内村民代表会议的提议同意达到程序的公平。乡村干部可以利用自己手中所掌握的低保名额实施相对较为私人化的网络治理。虽然这种私人网络化的治理方式给村干部一定的治理空间，但由于与公开宣称的公平性相冲突，在实践之中必然大打折扣。

撒胡椒粉似的国家补贴方式与选择性的资源的下放体现了国家在乡村治理中的一个悖论，国家补贴的直补到户是国家不希望通过乡村组织直接下放到农户手中，其含义是国家担心地方基层组织会截留农民的补贴，表现了对地方基层的不信任。另一方面国家给予乡村民众的资源性物品却又不得不依赖于乡村一级的组织和执行，乡村组织仍然担当着地方治理的主体任务，国家必须以其为支撑建构公共服务型政权的转型。

三、税费改革后反“治理”绩效的机制成因

地方政府因为面临着治理的转型所承担着的职责已经不能控制资源下方的社会配置，而造成这一重要的原因恰恰本身就是税改以后形成的逻辑所导致。税改取消了乡村组织汲取力量和动员力量的合法性，钱集资不起来、农民又指挥不动，乡村组织就成为了“悬浮型”的政权框架。所以，税费改革自身演绎的逻辑导致了基层组织力量的散化，集体力量的实效使得原本已经分散、独立的农户更加陷入了集体行动的困境。奥尔森认为要解决集体行动的困境最重要的是要保持小集团，不能让集团的规模过大，否则就会陷入“搭便车”的难题，而要解决大集团的行动逻辑就是通过国家的强制性力量，原来的村级组织正是承担了国家强制性力量的角色。

国家选择性资源的下放一定程度上给予了干部积极治理的激励性质，但是这种激励又会造成乡村社会平均主义心态的反弹，会产生“凭什么他有我没有的质疑”进而对村干部的治理产生怀疑，对干部国家资源的分配中只注重关系不注重公平的气愤，“低保都是村干部有关系的人拿去了，我们哪有份呢？”“农机补贴那也是村干部给自己亲戚拉拢的，平白无故的人家会给你？”等等，这些在乡村中散发的一种对干部以关系私分资源的方式充满着气愤的情绪，使得村干部成为某些村民中极为不欢迎的人物。地方公共事务的治理必须依赖于地方自己的组织和动员能力，地方在税费改革前可以通过税费并收的方式完成自己机构的运转和地方公共服务品的供给，税改以后已经失去其原有治理的合法性基础。

村内原有的治理模式和平均主义心态的打破，形成了村庄治理绩效的极低评价。乡村干部形成相对稳定的利益共同体却与农民形成了利益的暂时性脱钩，其根本的原因在于乡村集体力量的退化和无力，现在加上科层化的吸纳机制，村干部主要的任务是完成上级的布置任务和考核目标，对群众的治理能力却严重下降，甚至把自身作为“虚化”处理，出了事情也是找上级。

四、结束语

原本意义上，增强国家与社会之间关系的税费改革逻辑在具体的实践中却导致了相反的逻辑，国家与社会之间的治理整合引发的是“反治理”的绩效，其根本原因在于国家对基层政权的矛盾状态和基层治理公共规则的不确定。当前利用资源下乡的机遇修复原本缺失的基层政权与群众之间的疏离关系，最重要的是给予集体以治理公共设施的能力，以提供公共物品建设为契机，重新整合乡村社会的治理结构。在地方基层获得国家行政性力量和资源支配的同时，要积极发动群众组织起来，从而形成群众与治理的良性互动，以基层政权与农民之间的良性互动改善原有的管制型治理结构，所以，在此当中群众的自我组织能力和自治能力是集体组织力量加强的前提。我们当前面临的是社会转型的关键时期，地方基层治理转型能否成功，国家对三农问题的投入能否取得成效，关键是要看地方治理能力的现代转型。

参考文献

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