浅析云南省农村养老资源缺失问题

○代贞贞 崔 瑛 张 倩

（云南农业大学经济管理学院 云南 昆明 650201）

云南省地处中国西南边陲，是集边疆、民族、山区三位一体的省份，经济发展相对落后，人口老龄化形势严峻，呈现出老龄化、高龄化、空巢化发展的新态势，现已经陷入“未富先老”的窘境。因此，养老问题已成为一个普遍关注的问题，而养老资源的现状令人担忧，养老资源的缺失也成为了一个迫切需要解决的问题。寻找解决养老资源缺失的有效途径，实现老有所养、老有所依，促进家庭和睦，社会和谐这一重大民生工程。

一、云南省农村养老资源现状

1、农村养老需求持续增长

我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，“十二五”时期，中国人口老龄化进程将进一步加快。从2011年到2015年，全国65岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年递增0.54个百分点，而这些老年人大部分居住在农村。据云南省第六次全国人口普查数据显示，截止2010年11月1日，全省总人口为4596.64万人，60岁以上老龄人口达508.7万人，占全省总人口的11.07%。这是云南省进入老龄化社会所表现出的特殊省情。报告显示：2010年，全省65岁以上老年人口数位居全国第12位，老龄化系数位居第23位，而同期云南GDP只占全国总量的1.8%，因广大乡村和民族地区经济较落后，相应的老年贫困人口较多，相较之城市，云南省农村养老需求问题更加严峻，解决农村养老资源缺失问题已经刻不容缓。

2、农村养老资源现状

目前云南省农村的养老资源现状是社会养老保障水平较低、传统家庭养老功能弱化和社会养老发展缓慢等。

如表1所示，在贡山县的调查老人中，自2008年以来，调查村老人的人均年收入就远低于当地农民人均年收入，而且两者之间的差距越来越大。调查村农民人均年收入的平均增长率为8.43%，比老人的人均年收入的平均增长率高0.49个百分点。农村老人的收入较低，有几个原因，其一是农村老人没有退休金，由于“新农保”在云南省少数民族地区还处于试点运行状况，所以即使实施了“新农保”的地区，老人目前也多为每月领取最低养老金60元，而这根本是杯水车薪。其二是农村目前主要还是靠家庭和土地养老。农村老人随着年龄的增长，其体力下降，而农业劳动强度大，所以田间收入也逐渐减少。其三是老人受年龄的限制，几乎没有务工收入，做生意的更是少之又少。《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》显示，城镇老年人近75%是离、退休职工，再就业（含反聘）的占7.2%。而在农村，有44.3%的老年人仍在干农活务工、做生意的仅占8.6%。

表1 2008—2013年云南省贡山县抽样调查农民人均纯收入和老人人均纯收入

二、云南省农村养老资源缺失的具体分析

1、家庭养老为主，社会养老效果不理想

表2 调查村老年人基本情况

从云南省调查村庄数据（表2）来看，所有调查老人中有将近78%都是依靠家庭养老，可见，传统的家庭养老模式不管是在现今还是在未来相当长的时期内均起主要作用。具体来看，家庭养老的主要承担者是子女，调查数据表明，子女在身边居住并照料的占56.64%，这种状况到今天也没有很大的变化，其次是子女不在身边但经常过来照料的占17.26%；最后社区和政府工作人员过年过节来关心慰问的仅占1.77%。很明显，农村家庭养老保障机制是以儿女为主体的。而从表2调查数据中社会养老部分来看，则非常不理想。首先，65岁以上调查老人中已参加社会养老保险的人数仅占44.24%，远远没有符合全民覆盖的效果。而且养老经济支持中，社会养老仅占7.08%；养老方式中，机构养老居然为0。这说明云南省部分地区农村社会养老保险制度推行二十余年，收效并不理想，虽然各级政府特别是民政部门花了很大力气，但就整体而言，农村社会养老保险依然是参保率低、覆盖面窄，管理也存在着一系列问题。

2、农村社会养老保险水平低，缺乏可持续性

保障标准低和政府补助缺位是农村社会养老保险缺乏持续性的症结，即使对一些农民人均收入较高的相对发达地区农村而言，其社会养老保险的水平也不容乐观。以云南省建水县为例，《红河州新型农村和城镇居民社会养老保险实施办法》规定，农民交纳保险费用时，可以根据自己的实际情况分 100、200、300、400、500元等 5个缴费档次，通过调查发现，由于经济发展水平低，农民对社会养老保险制度缺乏信任等各项原因，当地农民投保时大多选择了保费最低的100元/年的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费15年后开始领取养老金，每月实际可领取65.79元，但由于财政资金不到位、物价飞涨等原因，农村社会养老保险实际上难以起到真正养老保障的作用。

3、集体养老、社会救济养老以及商业养老覆盖面小

云南省的大多数地区由于集体经济相对落后，集体养老保障形式一般也只能局限于“五保户”群体，甚至养老院建设也超出了一些农村集体经济的承受能力。况且，“五保户”制度只相对有效地保障了特定的农村贫困老年人群的基本生活，而这部分老年人群占全部农村老年人的比重是十分有限的；同样集体经济缺乏能力为全部的贫困农民提供养老支持，于是国家组织专门的社会救济形式为一部分老年人提供养老保障补助，然而，社会救济不仅救助的水平低下，而且其补助对象只占全部老年人对象的0.4%；至于商业养老保险也只适合于农村收入水平相当高的一部分农民，显然参加商业养老保险的这部分农村居民所占的比重也是十分有限的。因此，多数正规养老组织只能保障规模十分有限的特定的农民群体，而绝大多数的农民养老保障问题还明显缺乏强有力的正规社会养老资源。

三、探析云南省农村养老资源缺失问题出路

根据农民与土地的关系，可将农民分为三种类型：传统农民、兼职农民和失地农民。传统意义上的农民是指仅仅依靠土地进行农业经营的农户，农业收入是其家庭全部的收入，没有其它非农收入的来源。兼职农民是指农民一般情况下不会离开本土，只是在附近城镇上的企业做些临时工或做些小生意，农忙时务农，闲时务工或做些小生意。失地农民是指失去了赖以生存的土地沦为失业人员，虽然在户口簿上已经成为城市户口，却无法享受到城市居民的各种社会保障，数额固定的土地补偿款，无法真正解决失地农民的养老保障问题。不同类型的农民养老资源进行最优配置，是解决养老资源缺失的一条途径。

1、传统农民的养老资源配置

（1）重塑家庭养老资源的地位和作用，促进自我养老能力的提升是养老资源逐渐增强的过程。面对农民孝悌观念日益削弱的现状，当前有必要重塑家庭养老资源的地位和作用，同时，对于邻里社区的互帮互助这种社会支持性的养老资源也应予以促进。提升农民的孝悌观念，不仅仅在于单纯的宣传教化，还要创新形式。提高农民土地的经济产出，增加土地保障功能是实现农民自我养老的关键所在。还应采取种种措施增加农民收入，特别是增加农民的资金收入，不仅能够使农民通过自己的力量解决养老问题，而且还能够从根本上解决农村养老保险缴费困难的问题。

（2）重视制度型养老资源的建设。尽快完善以政府为主导的农村社会养老保险制度和社会救济制度，为农民的养老保障提供可靠的安全措施。结合传统农民收入较低的特点，国家和地方要加大财政投入力度，针对各地区经济发展水平，因地制宜创新缴费形式。而针对孤寡老人、无经济来源的特殊困难户，国家应注入一些资金，重组和完善相应的养老机构。

2、兼职农民的养老资源配置

由于兼职农民长期不在家，以邻居亲朋之间互帮互助为主的养老资源发挥的作用就很有限了。然而土地收入是兼职农民务工收入的一种附属收入，甚至仅能满足他们基本的口粮，所以目前土地对于他们的养老保障作用就很小了。农民兼业明显的降低了土地利用率和产出率，阻碍了农业劳动生产率的提高，有的农民工甚至将家里的土地荒废了，这就白白浪费了可以利用的养老资源，因此我们要创新土地的经营模式，增强土地养老功能。对于那些已经把大部分精力投入到非农产业的兼职农民，他们可以充分利用好土地流转制度，把他们的土地集中起来进行产业化的规模经营，优化农业结构。由政府委托专业技术人员，对农地进行科学化的开发和利用，将会产生规模效益，这不仅避免了土地资源浪费，还能为兼职农民创造一笔不小的收入。

3、失地农民的养老资源配置

（1）把失地农民纳入城市的社保体系。失地的农民在身份上已经是居民，就应使其享受城市居民的社保待遇，特别是社会养老保险待遇，从而解决失地农民的养老问题。在征地的过程中，政府应负起责任，以失地农民的利益为重，严格制定合理的征地补偿制度，与土地征用者进行协商谈判。从土地补偿费中抽出部分资金，加上集体或国家财政补贴，建立失地农民养老保险制度。注重失地农民养老保险制度与城市居民养老保险制度的衔接，最终实现向城市居民养老保险制度的转变。对于那些已经丧失劳动能力的老年人的养老保障不仅要纳入到当地的养老保险，还要强化社会救助的功能。当地政府可以从土地增值中提出一部分，建立专门针对老年人的互助组织，从而增加保障资源。

（2）失地农民失去了土地，就丧失了土地的保障。失地农民的经济情况不仅关系到自我养老能力，还直接影响到赡养父母和供养下一代。国家应该高度重视失地农民的就业问题，增强其自我保障作用。解决失地农民的就业问题要让他们学会技术，这不仅能增加其经济收入，还能使其有能力购买一些商业养老保险，充分发挥商业保险的灵活性功能，建立双支柱形式的保险制度，增加失地农民养老资源的数量。失地农民失去了土地这种最重要的养老保障资源，以上的资源配置还不能充分地解决其养老问题，还需利用各种途径加强养老资源的建设。除了发挥邻里亲朋之间的互帮互助，还应建立专门针对失地农民这种弱势群体的慈善基金，基金来源可以来自社会捐赠，但主要还应来自征地补偿的那部分，当地政府根据土地的增值率，按征地比例和困难失地农民的数量，进行救济和补助。

（注：本文属2011年国家社科基金项目“西部少数民族地区土地流转制度下的农民养老保障机制改革研究”（编号：11XRK002）。 ）

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