废除碳税：澳大利亚逆势而动还是务实之举？

高 阳（中国税务杂志社 北京 100036）

张耀斌（高邮市地方税务局 江苏 扬州 225600）

废除碳税：澳大利亚逆势而动还是务实之举？

高 阳（中国税务杂志社 北京 100036）

张耀斌（高邮市地方税务局 江苏 扬州 225600）

2014年7月17日，澳大利亚联邦参议院以39票赞成、32票反对，废除了在澳大利亚实施两年多的碳税法案，并取消了原定于2015年开始逐步建立的碳排放交易机制（Cap and Trade）的计划。这不仅使澳大利亚成为全球第一个废除碳税相关法案的发达国家，也使得计划构建的全球第三大碳交易市场还未开始就已经结束。①澳大利亚正式取消碳税[EB/OL].国际在线网 http://gb.cri.cn/42071/2014/07/17/7551s4619574.htm.访问时间：2014年7月29日。澳大利亚此举对于碳税及碳排放交易机制在全球的快速发展产生了重大冲击。

随着温室效应和全球气候变暖，近年来全球各国关于碳税、碳关税、碳排放交易机制的讨论和争议非常多。那么，碳税究竟是为全人类谋求福音的良税，还是“刷绿”的政治博弈手腕？澳大利亚为何会突然取消碳税？此举对于中国又有哪些启迪和警示呢？笔者尝试对这些问题进行分析。

碳税的立与废是近年澳大利亚国内政坛博弈的中心

在西方国家，税收总与政党政治紧密联系。从碳税的推出到废黜，短短两年时间，澳大利亚三位最高领导人因此影响了自己的政治生涯，可谓一波多折。

2008年12月，陆克文担任澳大利亚总理期间，澳政府发表了减少温室气体排放量的白皮书，并提出在2020年之前减排至低于2000年水平5%～15%的排污交易计划（Emissions Trading Scheme），又称碳污染削减计划（Carbon Pollution Reduction Scheme）。不过，在陆克文欲将此计划视为其最大的政绩时，反对党领袖却突然易主，保守的托尼·阿博特（现任澳大利亚总理）上台。从不相信全球变暖导致气候变化的阿博特带领反对派联盟先后两次在参议院驳回了工党的提议，而本应是工党盟友的绿党也突然变卦投出了反对票。陆克文随后又提出计划从2012年7月起，向暴利盈余的矿业公司征收净收入40%的资源暴利税（Resource Super Profit Tax），取代之前仅有25%的开采权使用费。而这一决定触动了矿业和投资人的利益，陆克文支持率大幅下滑。时任副总理的茱莉雅·吉拉德顺势崛起，于2010年6月直接当选为新任工党领袖，并成为澳大利亚首位女总理。

2011年，吉拉德秉持工党在环保问题上的传统，力推包括碳税立法在内的《未来清洁能源法案》，这一法案总共获得了74张赞成票和72张反对票，在议会惊险通过，并于2012年7月正式开始实施。澳大利亚全国300多家最大的碳排放企业每排放1吨二氧化碳要上缴25.4澳元①近年来，澳元对人民币兑换牌价在1澳元兑换5.82元人民币上下浮动。的碳税，使澳大利亚成为世界上对碳排放课税最高的国家。该法案计划于2015年开始由碳排放交易机制替代碳税，并与欧盟排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme）对接。然而，推出碳税引起了公众的普遍不满。大选时，吉拉德曾声称她所领导的政府不会出台碳税，从而赢得了支持，但上台后她违背了自己原先的承诺。尽管澳大利亚政府宣称，90%的国民都将得到补偿，吉拉德总理也在多次采访中做出了声情并茂的解释，但这些努力都没能扭转政治上的被动局面。②碳税宣布引众怒决定吉拉德的政治命运[EB/OL].新快网. http://www.xkb.com.au/html/news/aozhoushizheng/2011/0711/61855.html. 访问时间：2014年7月30日。在碳税细则推出后，澳大利亚新闻有限公司做过一份“碳税公民投票”的调查，大约有10万人投票参与，调查结果显示：87.1%的参与者表示计划在下次大选时更改投票，而只有8.51%的参与者表示会继续支持工党政府。

除了政治策略上的失误，经济形势也给了澳大利亚工党当头棒喝。随着金融危机发酵以及2012年前后澳洲矿业繁荣的红利逐渐消散，经济增长的放缓以及失业率的高升使得澳大利亚选民把罪魁祸首指向了触目惊心的能源账单以及上涨的生活成本。澳大利亚政府公布的统计数字显示：在2012年7月1日实施碳税后的一年中，澳大利亚的电费上涨了10%，煤气费上涨了9%，碳税使普通家庭每周的开支增加了9.9澳元，并导致消费者物价指数增加了0.7%。③PRIME MINISTER OF AUSTRALIA. Legislation to Repeal the Carbon Tax [EB/OL].http://www.pm.gov.au/media/2013-10-15/legislation-repeal-carbontax. 访问时间：2014年7月30日。

2013年6月26日，在澳大利亚执政党工党党内选举中，吉拉德败给前任总理陆克文。然而，陆克文也无力挽救民众对工党的失望，在2013年9月的大选中，誓言保增长优于环保的反对党领导人阿博特打着“废黜碳税”的大旗，毫无悬念地终结了工党在澳洲政坛的传统地位。

2013年11月，上台执政的联盟党正式提出取消碳税相关法案的议案，并推动这一议案在联盟党占多数的议会下院获得通过。2014年7月1日，澳大利亚新一届参议院正式就任。为了在参院获得足够的支持票数，联盟党不得不三次修改议案，直到7月17日，《清洁能源法案（取消碳税）2014》（Clean Energy Legislation (Carbon Tax Repeal) Act 2014）才最终在议会参院获得通过。在参议院投票结束后，士气高涨的阿博特在新闻发布会上对澳大利亚民众表示：“今天你们不愿看到的碳税已彻底从我们生活中消失了。这是一项毫无意义的税收，它抑制了我们的就业，抬高了我们的生活成本，并没有真正意义上保护我们的环境。”根据测算，碳税法案废除后，每个澳大利亚家庭每年约可节省500澳元以上的开支。然而，取消碳税法案也意味着澳大利亚前工党政府在减排问题上所做出的一系列努力都付之东流。澳大利亚将不再对碳排放大户设置温室气体排放上限，也将放弃其对国际社会做出的减少温室气体排放的承诺。工党环境问题发言人表示，“在减排行动上，澳大利亚一度是全世界的楷模；现在，阿博特让我们成了全世界的笑柄。”

两年以来，澳大利亚碳税对于抑制温室效应究竟起到了多大作用是一个难以计算的含糊数字，但我们可以清晰地看到，碳税是澳大利亚工党与联盟党反复角力的中心。对照保护地球环境的美好愿景，碳税已经远远偏离了初衷。显然，比起控制温室气体排放量，保持社会的稳定，促进经济的增长，将通货膨胀率、失业率、GPD等经济指标控制在合理的区间内，才是澳大利亚政党获得民众广泛支持的关键因素。

澳大利亚废除碳税法案的核心内容

澳大利亚是世界人均温室气体排放量排名靠前的国家之一，其中重要原因是其主要依靠燃煤发电的经济模式。因此，节能减排是澳大利亚政府一项非常重要的任务。《清洁能源法案（取消碳税）2014》虽然废除了碳税，但是并没有废除全部原有节能减排计划，依然保留了很多对清洁能源的优惠政策。

在这一轮改革中，被废除的政策主要包括：第一，固定碳税。固定碳税本来是澳大利亚对抗气候变化政策的核心内容，但由于其对经济的负面影响超出预期，这项政策现在被废除了。第二，浮动碳排放交易机制。澳大利亚原定在2015年7月1日开始将固定碳税改为价格浮动的碳排放交易机制，允许企业公开交易排放额度。在新法案中，这项计划也被取消了。保留政策主要包括：第一，清洁能源融资集团。由澳大利亚政府设立的借贷机构——清洁能源融资集团拥有100亿澳元资本，专注于投资澳大利亚的风能、太阳能和生物能项目。目前，借贷组合已经超过7亿澳元的该集团并未受到影响。第二，可再生能源目标计划。这项计划保证到2020年澳大利亚20%的电力将来自可再生能源。第三，澳大利亚气候变化局得以保留，将继续为政府在碳价运作、减排目标、减排上限和路线及其他气候变化有关事项上提供独立的顾问服务。

对于取消碳税后如何继续实现减排温室气体的目标，阿博特总理一直提议采用给企业提供资金帮助其进行减排的方式来代替碳税政策，但目前企业界和气候学家都不支持这个方案。另一个正在讨论中的方案是应用“静止的”碳排放交易机制代替碳税，也就是说，在澳大利亚的主要贸易伙伴中国、美国、欧盟、日本、韩国和印度等启动可以和澳大利亚相连接的碳交易体系之前，将碳价（碳税税额）固定在零澳元。

透视碳税及碳排放交易机制①Reuven S. Avi-Yonah David M. Uhlman. 应对全球气候变化：为何碳税比排放权交易更为有效[J].涉外税务, 2013, 3.

在西方国家，开征一个税很难，废除一个税也很难——此次澳大利亚同时废除碳税和计划构建的碳排放交易机制属于政治上的大动作。那么，从技术的角度看，哪些原因导致这两大体系阻碍澳大利亚的经济发展并最终导致被废黜呢？

两大体系的比较

对于控制碳排放，目前主导的方案有两种：一种是美国等提出的以市场为基础的排放权交易方案，即在系统内限定一个逐年下降的碳排放总量，在规定的温室气体总排放量不超过此总量的前提下向系统内各排放源分别发放排放权配额，并由这些排放源在交易市场上通过“货币交换”的方式相互调剂排放量。欧盟已经尝试这种方案，从2008年开始欧盟排放交易体系已经开始运行；另一种则是在澳大利亚和一些北欧国家已经在实践中尝试的碳税，即直接向排放温室气体的企业（非个人）课征定额的税款。

碳税与排放权交易机制都是为抑制温室气体排放而设计的市场机制，两者相比传统的直接行政管制控制排放的方式都具有特定优势。然而，两者不仅在理论上有所不同，而且在实践操作上也存在差异：首先，因为政府先要给企业的排放量确定一个总量再分配企业的配额，所以排放权交易机制可以提供总量的确定性，进而可以提供因其实施而产生的环境效益确定性。但由于体系复杂，该机制难以确定实际交易成本。与此相反，碳税可以提供成本确定性，因为税收征管成本是可以确定的。但由于课税的经济影响事先不可知，所以碳税无法提供效益确定性。其次，碳交易体系要比碳税复杂很多。由于碳税只在“上游”环节课征，因而它的课征对象数量很少。相比之下，由于要确定基准线和配额等技术难题，设计一套完善的排放权交易体系则复杂很多。②碳排放交易机制的复杂性主要来源于以下方面：第一，为了确立排放上限，需要设置基准线。第二，提案需要确定如何创造和分配配额，或免费分配或通过拍卖。免费分配需要决定哪些行业可以获得配额，而拍卖则需要一个复杂的监控系统来防止欺诈。第三，需要设置并监控配额交易：需要设计相应的制度以防止同样的配额被使用两次，并且需要建立针对那些超过其配额的污染者的处罚机制。第四，如果与其他国家进行配额贸易，则有关配额的国际贸易也需要被监控。第五，为了防止成本的不确定性，排放权交易制度的提案通常有复杂的关于储备及借贷配额的条款，其中有些条款规定了“安全阀”。第六，碳汇及类似项目需要抵消交易，这些比根据碳税义务而产生的税收抵免更复杂。最后，大多数关于排放权交易制度的提案设置条款以协调与其他国家的相关政策，并且惩罚未采取温室气体排放控制政策的国家。美国国会悬而未决的有关排放权交易体系的主要提案是2008年的《利伯曼·沃纳气候安全法案》，该法案冗长复杂，超过了300页。相比之下，有关碳税的提案却很简单，一项由美国众议员John B. Larson发起的主要提案仅有17页。这也是为什么澳大利亚先从较容易设计和征管的碳税入手，在过渡期后再计划实现可控制排放总量的碳排放交易体系。

两大体系难以破解的难题

碳税和碳排放交易机制虽然具有独特的优势，然而，由于它们都存在难以破解的技术难题，使得在全球各国的实践中屡受挫折。

第一，外部性——经济学百年难题造成的困扰。外部性一般指经济人的行为造成的成本不由自己承担，而由其他人或者全社会承担，如生产中造成的污染等。由于外部性的存在，市场的价格信号被扭曲，市场机制遭到破坏。对于区域性环境问题，在一个国家内可以开征统一的环境税收加以解决，使得污染企业增加成本，使其边际成本与边际收益相等。但对于温室效应等全球性环境问题，碳税等环境税收却难以起到相同的作用。这是因为，只有世界所有国家都开征碳税的情况下才能控制全球碳排放总量，以控制温室效应。如果有些国家开征碳税、有些国家不开征，就会产生严重的搭便车行为，开征碳税国家的税收竞争力会大幅下降，国内企业负担会加重，还可能导致严重的通货膨胀——这就是我们在澳大利亚看到的情况，也是阿博特极力反对澳大利亚单方面开征碳税的原因。同理，碳排放交易机制也存在相同的问题。对于这一问题，一些国家希望通过构建碳关税加以解决，即已实施碳减排制度的进口国对尚未实施碳减排制度的出口国的进口产品征收碳关税，其目的在于增加进口产品的碳排放成本，平衡本国同类产品的竞争力损失。然而，引入碳关税制度又带来了严重的国际税收协调问题，在跨主权的国际经济格局下依然难以实施。

第二，收入递减性——难以承担主要财政功能。一般认为，碳税等环境税类的开征不仅能够有效抑制污染，达到保护环境的目标，还可以利用其税收收入降低现存税制对资本、劳动产生的扭曲作用，从而有利于社会就业、经济持续增长等，即实现“双重红利”。但从财政角度出发，“双重红利”的逻辑存在悖论：如果为了改善环境而对污染排放课税，则环境优化的结果必然导致环境税收入的逐渐萎缩。也就是说，碳税的实施效果越好，则碳税税收收入会越低。因此，从长期来看，碳税难以肩负主体税种的责任。

既然碳税和碳排放交易机制都存在难以破解的难题，那么，为何发达国家还纷纷迎难而上呢？可以确定的是，碳税和碳排放交易机制已经成为发达国家国内政治的交锋舞台，也是发达国家在国际舞台中的一个有力武器。

全球碳排放控制博弈下的中国对策

长期以来，我国在经济发展过程中付出了巨大的能源消耗代价，亟待调整经济发展方式，降低单位生产能耗，推动能源生产和利用方式变革。对于中国而言，降低碳排放不仅有利于顺应控制全球温室效应的世界潮流，也与国家长久利益不谋而合。在这样的时代背景下，党的十八大报告首次把生态文明建设列入中国特色社会主义建设总体布局，提出了“单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少”的具体要求。那么，税收如何在降低碳排放的过程中担负起相应的责任呢？笔者认为，首先应利用好现有税收体系的调节功能，其次要强化中国税收话语权。

利用好现有税制体系

对于税收调控而言，达到一个目标并非只有一个路径。举一例，2009年，我国提高了成品油消费税税率，但之前多年的讨论一直是开征燃油税。①2000年，根据1999年的《公路法（修正案）》，按照“海南模式”的思路，经国务院同意，财政部、国家计委、国家经贸委、公安部、建设部、交通部、国家税务总局、国家工商总局、国务院法制办、国务院体改办、中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司等十二个部门共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》，明确计划开征车辆购置税和燃油税，该方案规定：“《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》自2001年1月1日起实施。《中华人民共和国燃油税暂行条例》的出台时间，由国务院另行决定。”自此，开征燃油税已经成为一项明确、具体的立法规划。之所以最终没有开征燃油税，是因为提高成品油消费税税率起到的作用和开征燃油税是一样的，而且还可以规避很多问题：只提高成品油单位税额的做法，意味着征税环节不需要增设机构，也不需要增加人员，征管效率却可以大大提高。

与没有开征燃油税的例子类似，降低碳排放量是不是只有开征碳税或者构建碳排放交易机制呢？其实不然。实际上，中国现有税制本身已经具备了限制碳排放的功能。完善现有税制体系比开征碳税的风险小的多、比建立碳排放交易体系的成本也小的多。即使中国日后考虑开征碳税或者建立碳排放交易机制，也应该首先完善现有税制中的相关内容，在此基础上再开征新的税种。目前，我国税收体系可以对二氧化碳排放起到调节控制作用的税种主要有两种：

一是开采环节的资源税。调节上游的资源税税负，能够控制下游生产企业对于碳基能源的使用，促使其转向使用清洁能源。这种作用与在终端控制的碳税的目标是一致的。目前，我国资源税税目已经覆盖了煤炭、石油、天然气等主要碳排放能源，而且可以优化的空间还很大。另外，矿产资源补偿费，探矿权、采矿权使用费，探矿权、采矿权价款，石油特别收益金等收费有待清理整合。如果进一步完善现行资源税体系，强化资源税调控功能，可以起到间接但重要的降低碳排放的作用。二是使用环节的消费税。消费税的重要功能之一就是调节消费品和消费行为的经济外部性，将其外部成本内在化。目前，我国消费税覆盖了成品油、小汽车等领域。成品油消费税和碳税的功能非常类似，因为成品油使用和排放的环节几乎重叠，企业与个人使用多少成品油就缴多少税，税负完全由使用者（排放者）承担。目前，我国和主要国家相比，成品油消费税单位税额明显偏低，通过提高成品油消费税税率，就可以起到和碳税几乎相同的政策效果。如果将煤炭、天然气等碳基能源都纳入消费税税目，消费税的功能就完全覆盖了碳税。而且，如果效仿阶梯电价的形式，对碳基能源消费税采取超额累进税率，则消费税的调节功能比碳税更强。除了上述两个税种，还可以通过补贴和税收优惠的方式达到降低碳排放的目标。如对采用新技术、提高资源利用效率的企业提供相应的所得税税收优惠。

增强税收话语权

由于碳税和碳排放交易机制存在难以破解的难题，我们看到西方国家的实践并不顺利：欧盟拟于2012年1月1日起对欧盟以外的国际航班征收航空碳税，此举引发了其他国家的强烈反对，陷入两难的僵局，最终难以落实。澳大利亚通过废除碳税法案更是给全球碳税的发展泼了一盆冷水。然而，推出相关政策的发达国家自认为站在了道德的高地上，自己付出了更多代价，并以此为理由希望通过碳关税来转嫁成本——欧盟航空碳税的做法就彰显了这种意图。其实，在经济全球化的产业结构下，环境受害方往往是中国这样的发展中国家。而且，如上文所言，我国现有税收体系已经完全可以起到和碳税相同的功能，为何还要开征碳税呢？开征碳税很可能是某些发达国家国内政治博弈的一种结果，而向其他国家征收碳关税更是部分国家的“一厢情愿”，中国完全没有必要为任何其他国家的国内政治决策“买单”。中国应该彰显大国影响力，加强税收话语权，在国际场合介绍中国税收体系具有的节能减排调节功能，维护好中国的税收权益。

责任编辑：乔金美