兰州水污染事件得与失

■姜 维

近年来，突发性水污染引起的水安全问题频繁发生，局部及跨区域的“饮水危机”接连来袭。兰州局部自来水苯超标事件，更是拉响全国性的警钟。

【案例】

2014年4月11日上午11时，新华社发布消息称，兰州市区唯一供水企业兰州威立雅水务公司出厂水及自流沟水样检测出苯含量超标，引起市民的恐慌，市民开始前往超市抢购矿泉水、桶装水，引发一场自来水危机，300多万市民受影响。为此，兰州市成立了以市长为组长的应急处置领导小组，采取了一系列的应急处置措施，经过持续三天的努力，于4月14日上午7点正式解除应急措施，恢复自来水正常供水。回看兰州“4·11”局部自来水苯超标事件处置，大致可以分为监测预警、应急处置、善后恢复等三个阶段。目前，该事件逐渐淡出民众视野，但殷鉴不远，此次事件中政府应急的诸多表现仍须反思。

【剖析】

政企应急联动不畅

突发性水污染事件关系到千家万户居民的健康和安全，水污染信息公开必须及时、客观和真实。《国家突发环境事件应急预案》规定，“突发环境事件责任单位和责任人以及负有监管责任的单位，发现突发环境事件后，应在1小时内向所在地县级以上人民政府报告，同时向上一级相关专业主管部门报告，并立即组织进行现场调查。紧急情况下，可以越级上报。”因此，对可能造成水污染事故时，企业必须在1小时内向本级人民政府或者主管部门报告。

然而，自4月10日15时，威立雅水务公司首次检测到出厂水苯含量超过国家标准，到11日5时，市政府接到威立雅水务公司自来水苯超标的报告，期间花费12小时。从市政府接到企业的报告，到11日14时，官方正式发布水苯污染消息，以及16时30分召开新闻发布会，发布紧急避险措施，期间耗费11小时，经历九道“官僚程序”。

（1）市政府主要负责人赶赴现场；（2）召开紧急会议，启动预案，成立应急处置小组；（3）多部门取样复检；（4）赶赴省委省政府汇报情况；（5）甘肃省成立应急指导组；（6）传达上级精神；（7）会后再次作出部署；（8）撰写新闻通稿；（9）召开新闻发布会。期间，11日11时新华社率先公布兰州自来水苯含量严重超标消息，之后市民开始内生恐慌和“抢水大战”。

供水企业是保障自来水安全的责任主体，但城市供水系统相当复杂，确保饮用水安全，还需要建立相关企业及部门之间的应急联动机制，做到第一时间反应。而此次事件却暴露了企业信息汇报和政府预警发布的严重滞后问题，更反映突发性水污染事件状态下政府危机治理能力缺失。站在民众的角度，污染信息延报带来的是残酷结果——其家人也许在这23小时内喝了很多严重苯超标的“坏气味”的水，企业的“多次确认需要时间”和“政府所做所为问心无愧”都是徒劳的，无法让民众相信这次应急是“把民众的健康安危视为至高无上”。背后的原因是政企日常应急演练的缺失和应急处置流程的“官僚化”和“不合时宜”。对于此次处置，有人认为，遇到像兰州市自来水苯污染事件，只须市委书记或市长在电视、广播、网络上同时公告，提请市民立即停止使用，在深表道歉的同时，告诉市民政府部门将迅速采取哪些措施尽快清除污染，恢复正常供水。这些想法和做法都值得政府借鉴。

民众损害救济缺失

水污染这种环境侵权具有一定的隐蔽性，在侵权的早期往往不易被发现，待人们有所察觉时，其财产、健康甚至生命已遭受严重损害。随着公民权利意识的增长变得愈发突出和重要，善后处理涉及的责任追究、环境损害补偿等机制的缺失使得突发事件处置变得越加困难之前许多突发性自来水污染的赔偿，都是政府主动调查，提出补偿方案，民众被动“反应型”，而此次兰州水污染事件，民众却是主动“攻击型”，更突显了责任追究及损害赔偿问题的重要性和显性化。

从现有公开报道来看，企业显然还没有做好赔偿的准备。比如，2014年4月22日下午的第六次新闻通报会上，威立雅水务公司公司董事长姚昕在回应政府提问时，就说“最近可能会考虑，但现在具体还没有研究（赔偿问题）”。然而，民众却是“迫不及待”。早在4月14日，就有市民吴先生对涉事公司提起民事诉讼，之后，民事诉讼的请求不断。4月21日，20名兰州市民联名敦促甘肃省消费者协会提起公益诉讼。对于民众权利救济，现有渠道都是态度暧昧不清的。如法院基本上不予受理，或者说受理了以后希望消费者先撤诉；消费者协会的态度是，公益诉讼的启动还需研究。

政府在此次事件的态度必须要从模糊走向清晰，处理的好坏关系政府的治理能力：个人民事诉讼还是集体公益诉讼？企业担责还是政府承担？是赔偿还是补偿？

第三方检测评估缺失

一直以来，突发事件的处置的权力集中带来了高效率。然而，随着信息公开与公众诉求的增加，公众对知情权及参与权的诉求越来越大，既当裁判员又当运动员的检测及评估制度变得越来越不合时宜。住建部统计表明，在全国城市4500多座水厂中，约78%的水厂不完全具备每日必检项指标的检测能力，其中2000多座水厂无任何检测手段。

3月初，很多市民发现自来水有强烈的异味。3月6日，环保部门、供水企业等接到了200多个投诉咨询电话。日傍晚，兰州市环保、疾控部门和供水企业公布了监测数据，宣布自来水符合安全饮用标准，并没有任何原因告知，相关部门公开“辟谣”并追查“造谣者”责任对原因的解释，是在“4·11”自来水苯污染事件发生三天之后，在新闻发布会进行披露，说是黄河上游冰雪融化后带入河中的腐烂物质所致。虽然没有证据表明3月份的水质异味事件与“4·11”自来水苯污染事件有直接联系，但由于缺乏独立、透明和权威的解释，民众的质疑并没有消除，政府公信力大打折扣。

【对策】

重塑应急处置流程

现代社会是全媒体社会，人人都是“麦克风”，人人都是“直播机”，信息传播快速、便捷，若信息披露不及时，谣言将挤占真相的空间。再审视现有应急处置流程，基于“顾客导向”理念再造信息披露流程，提高突发性水污染应急处置效率。

一方面是打破“官僚行政”的惯性不断优化信息披露机制。在突发性水污染事件处置中，信息及时最为重要，因而无论是企业，还是政府。按照“最短时间要求，重新审视、评价现有汇报、预警及应急程序，修订完善相关应急预案，大幅精简压缩不必要的部署、会议时间等官僚程序，果断采取紧急措施，及早告知公众紧急避险，尽快公布事实真相，不要让谣言领先于真相。同时，还需做好信息的共享与沟通，确保突发性水污染事故和水污染状况信息及时、统一面向社会民众发布，防止信息披露的“政出多头”现象。

另一方面，着力强化应急演练，增强政企协同应急能力。光有科学的程序和好看的应急预案还不行，还需要加强突发性水污染应急预案的应急演练，建立由政府主导政企联动的应急演练机制，构建相应的突发情景，定期开展桌面推演与实战演练，在应急演练中不断优化预案，提升政府部门、企业和干部群众应急意识，锤炼突发事件的协同应急处置能力。

建立多元损害救济制度

突发性事件的善后工作要做好，责任追究和权利救济是不可缺少的两项环节。在责任的划分方面，政府必须有总体性责任观念，即像自来水供给这种公共服务的提供，无论是政府主办，还是外包给外企，政府与企业的关系都是“公私伙伴关系”，不管企业是否是法律责任与民事责任的承担者，政府都应承担相应的行政责任与政治责任，政府都是责任的兜底方，这样才是负责任的政府体现。因而，政府责任划分过程中，不仅要明确事故涉及企业相关人员的法律责任、法律义务，确定其相应的民事责任，还需对政府相关部门进行相应的尽职调查，确定各部门日常监管职责以及应急处置中的责任，启动相应追责程序，做到责任清晰，义务明白，政府不能总是“背黑锅”，折损公众对政府信任。

此外，畅通公民损害的救济渠道。公众损害赔偿问题已经成为一个显性问题，也是政府善后必须面对的问题，允许或引导公众走多元化的救济渠道，不能让所有“怨气”都通过政府这个口进行发泄。对于突发性自来水污染事件，现在可行的渠道大致有三类：一是通过法律诉讼进行救济。即允许和鼓励民众个人提起相应的民事诉讼，或提请消费者协会提起公益诉讼。二是替代性纠纷解决机制。即通过具有较高灵活性非诉讼途径解决，即通过协商、调解的方式，如由政府主持，涉事相关利益方进行协商的方式达成赔偿。此外，探索社会化的救济制度。突发性水污染造成经济损失往往较大，传统“污染者赔偿”的救济原则会远远超出企业的承受度。可以借鉴国际上的经验，建立健全环境污染责任保险和污染损害赔偿基金制度。其中，环境责任保险理赔已经于2008年9月湖南首开先例。污染损害赔偿基金制度还可参考美国超级基金的方式，通过征收环境税与排污税、社会捐赠和政府拨款等途径筹集资金，建立污染损害赔偿基金，为受害方提供相应救济。

强化多元参与治理

应逐步摒弃公共危机应急中政府的“玻璃门”和“旋转门”现象，敞开大门欢迎更多的治理主体参与突发性事件的监测与预警、处置和评估过程中，实现政府、市场与公民的多元互动，让社会与公众参与、理解和支持政府的行动，提升政府的公信力和透明度。

探索引入独立第三方机构进行水质检测。通过政府购买公共服务的方式，通过财政补贴或资金支持等方式，引入第三方机构定期或不定期地对自来水的水质进行检测、评估和公告。这不仅可以解决当前许多企业或地方政府机构检测技术和力量不够的问题，还可以避免检测沦为形式，防止企业“自说自话”，确证水质检测数据的真实性、准确性。此外，为保证结果更加真实，可建立对第三方的监督惩罚机制。

建立第三方独立评价的制度。对于突发性自来水污染的评估，现在许多地方都是企业与政府部门进行调查评价调查结果独立性、公众性都受到质疑。可尝试建立第三方独立评价制度，对整个事故进行全面、客观、独立的评估，作为调查责任追究的重要依据，并适时进行公开。

此外，在政府事故调查过程中，无论是政府还是独立第三方评价，可以考虑设置事故调查公民观察团，将事故受害者或利益相关者纳入观察团，公众参与分享、监督调查权，走出政府“自说自话的怪圈，增强民众信任度。