农村环境污染的全程性法律规制研究

张海玲，王艳凤

(中南财经政法大学法律硕士教育中心，湖北武汉430074)

农村环境污染的全程性法律规制研究

张海玲，王艳凤

(中南财经政法大学法律硕士教育中心，湖北武汉430074)

针对农村环境污染错综复杂的引发原因，事前预防机制通过严格规范污染企业的设立，将农村环境污染的可能性降到最低;事中检查机制发挥监管作用，及时发现生产中存在的污染风险;事后惩罚机制强调农村环境污染责任在不同责任主体之间的公平分配。

法律规制;市场准入;检查制度

农村环境的恶化严重威胁新农村建设的进程与质量，农村环境污染治理与保护已经引起社会各界的重视。解决农村环境污染的方式日渐丰富，但要想彻底治理农村环境污染，一套完善的法律规制体系是不可缺少的，法律规制也是解决环境问题的基础性和普遍性手段。本文旨在对农村环境污染进行全程性分析，找出在每一环节造成环境污染的原因，这些污染隐患制定及实施相应的法律规制，以此最大限度地防范及治理农村环境污染。

1 事前预防机制

面对农村环境污染危机，我们不仅需要事后危机的处理能力，更需要事前危机预防的意识，将危机遏制在摇篮中或尽可能的减轻伤害。因此，重视和落实“事前预防机制”刻不容缓。预防机制的建立首先要找出造成农村环境污染的根源，进而“对症施药”。

1.1 农村污染源何在

农药化肥造成的污染。我国农药生产企业达约3万家。绝大部分农药企业存在规模小、技术落后、产品重复等问题。另外，由于农村经济发展水平低，农民收入相对较低，以及我国对产品的市场监管力度不够，使得假冒伪劣农药产品充斥市场。然而，我国农药施用量只有35%，65%都是作为污染物排入在环境中［1］。

乡镇企业带来的重污染。新型农村建设强调经济、生态和文化一起发展。但事实上，有相当多的地区为了发展农村经济，引入高能耗高污染企业。随着乡镇企业的发展，农村经济水平得以提高，但却付出了生态代价。乡镇企业大都属于重污染行业，譬如化工、水泥、钢铁、造纸、建材企业。由于这些行业的生产都以高能耗、高污染为基础，加之在农村的分布比较散，使得农村环境污染面覆盖增大。

畜禽养殖企业造成的污染。畜禽养殖业作为农村地区成长起来的副业，同样给农村环境造成污染。根据统计，2010年全国畜禽养殖业的化学需氧量、氨氮排放量分别达到1184万吨、65万吨，分别占全国排放总量的45%、25%，规模化畜禽养殖污染已经成为主要的农业污染源。

2.2 市场准入制度来把关

市场准入制度作为一种制度化安排主要表现在法律制度上。我国的市场准入制度主要体现在产业政策法、产品质量法、消费者保护法、自然资源与环境保护法等法律法规中［2］。

从现实情况来看，我国食品安全市场准入制度已经形成一个较完整的规范体系。食品安全市场准入制度既存在于《产品质量法》等法律法规、部门规章，也存在于《加强食品质量安全监督管理工作实施意见》等规范性文件，还存在于国家质检总局针对具体食品生产制定的技术规范，例如《酱油生产许可证实施细则》。因此，保护农村环境有必要借鉴食品行业市场准入制度的成功经验，从企业准入的角度出发，防范环境污染的发生。不同的污染主体，市场准入制度的要求也不同:

①农药生产行业。为了解决我国农药行业生产水平参差不齐导致农村环境威胁越来越严重的情形，我国必须提高农药行业的市场准入门槛，在现有《环境保护法》的基础上，出台相关法律、法规、规章，加大产业和企业结构的调整力度。具体做法表现在两个方面:一是通过提高登记和生产许可审批要求强化对农药企业的资格审查，包括企业的生产能力、技术水平、产品质量、环保措施等方面的审核，对审查合格的企业颁发生产许可证。二是，对已经存在的技术落后、质量差、污染重的农药生产企业依据新的规章制度进行整顿，淘汰落后的生产设备和生产技术，实现行业的升级换代。

②乡镇企业。大部分乡镇企业不同程度上存在规模不大、工艺技术落后、管理松散、经营者环境意识薄弱等问题［3］。因此，为了从源头上避免这种现状的恶化，关于乡镇企业的市场准入，笔者从以下三个方面提出自己的建议:

第一，在发展农村经济的大背景下，地方政府及其部门应从保护农村环境的角度出发，出台相关规章、文件，大力引进和扶持低污染、低能耗企业，尽量避免重污染企业的过度进入。第二，发展重污染行业除了要提高重污染企业准入标准，国家质检总局还应制定具体的生产证许可实施细则，保障企业在操作性较强的技术规范指引下规范生产、降低污染的可能性。第三，政府资金扶持，不断强化乡镇企业高科技的应用，淘汰技术落后的企业。

③生物能源企业。农村养殖副业带来的粪便乱置现象不仅是资源浪费的表现，更是恶臭等环境问题的源头。事实上，这些排放物完全可以在生物技术的转变下形成新能源，实现废物与能源的转变。但是，促进生物能源的发展是长久的事情，特别是在农村生物资源丰富但资金、技术不足的地方发展该技术仍面临许多难题。因而，笔者认为，我国有必要出台有关生物能源企业准入条件、生物技术的管理体制、产品质量等一系列具有操作性的法律规范。在这些法律规范的保障和控制下发展农场生物能源技术，才是有效解决畜禽养殖环境污染的有效方式。

2 事中检查机制

针对农村环境污染的检查机制旨在通过企业内设机构或质监部门、环保部门等执法机构，对企业生产经营以定期及不定期检查的形式进行考核、监督，找出生产过程中存在的环境污染威胁，并在不良后果产生之前加以整改、规制。尽管有《环境保护法》的原则性保障，检查制度在实际应用中仍存在许多问题。

2.1 农村环境保护检查不力问题

农村环境污染的法律法规匮乏。我国在农村环境保护立法方面实属空白。现有的环境保护立法体系中，不管是环保法还是环保单行法规主要针对的都是城市环境问题，对于农村环境保护基本上没有涉及［4］。这就使得基层环保部门在检查过程中出于被动地位，仅靠原则性指引显然不能解决农村复杂多样的环境污染问题。况且，基层法制执行比较薄弱，在无法可依的前提下，农村环境保护更是举步维艰。

地方政府环保部门职责履行不到位。环保部门的职责包括落实本辖区污染物排放总量指标并进行监督检查，对污染源进行监测并督促治理。事实上，相当一部分地方政府为了发展经济，将重污染高能耗企业引进本辖区贫困区域。且环保部门对这些企业的检查缺位，甚至降低企业污水、废气等排放标准及处罚力度，放任生产对环境的污染，使得环保部门的监管职责在农村环境保护上仅留存于形式。

环境违法成本低。我国对一般的环境违法行为采取行政处罚措施，只有对那些引起“严重环境污染”的企业追究刑事责任。对于违反污染防治设施管理规定、排污等违法行为，环保部门仅仅进行罚款的行政处罚。但环境保护法规规定的罚款金额与排污企业的违法情节、环境污染程度、违法获利严重不成比例，排污企业所交罚款数额远远低于其所得利润。这根本不能遏制企业继续实施污染行为。

乡镇企业自身检查制度缺失。企业自身的检查制度的内容局限在产品质量检查、安全生产检查等有关生产经营方面，鲜有涉及环境保护，进而忽视了生产对环境污染的危险性。而乡镇企业多为小中型企业，其内部管理、机构设置都比较简单，大部分企业都没有独立的内置检查部门，无法对自身运营提供合规的检查保障，更不可能在环境保护方面做出努力。甚至还有一些乡镇企业出于保本盈利的目的，以污染环境为代价换取生存地位，这些企业更不会定期或不定期检查自身经营对环境的危害。

2.2 事中检查制度的理论应用

按照目前农村薄弱的法制环境、经济发展中浓厚的政治色彩情形，如果不加大农村环境保护的力度，污染将越来越重。也正因为如此，检查制度在农村环境保护中的应用变得更加紧迫。

制定适合农村环境保护的法律法规、规章制度。农村环境与城乡的环境存在巨大差异，我国应充分考虑农村环境的实际情况，制定针对农村环境保护的环境法律法规，为农村环境保护及治理提供针对性、可操作性的法律依据。政府及环保部门可以参照已有的防治标准，例如《城镇污水处理厂污染物排放标准》，制定有关农村生活污水处理的相关标准规范［5］。这样，在环境保护检查上，环保部门的检查制度便有了可操作性的法律依据，在检查执法上有法可依。

追究环保执法部门的监管缺失责任。农村环境污染的防治在很大程度上取决于环境保护相关法律法规的实施。一方面，针对农村环境保护中环保部门“不执法”(指根本不进行检查监管)以及“形式执法”(检查仅是形式，放任企业污染行为或存在的污染风险)现象，农村环保机构应制定详细的工作章程，确保执法人员按程序履职。另一方面，基层政府及其有关部门必须按照人事管理权限和处理程序，对环境污染责任人员给予行政处分。对于严重的监管失职行为，必须依据刑法规定追究渎职等刑事责任。

提高环境违法收费标准。环境违法收费标准过低的一个必然结果是环保部门的定期、不定期检查仅成形式，从而失去预防、惩治作用。现有处罚标准对那些以营利为目的的乡镇重污染企业根本起不到惩戒作用，检查后的罚只是“伤其皮毛”。随着经济的发展，原有的处罚标准未免太低。为此，应根据当地经济发展水平，在排污费高于治理成本的基础上提高排污收费标准。在具体行政执法过程中，可以根据污染主体的主观恶性，适当提高处罚金额。例如，对超标排放污染物造成严重污染的，可按照超标的程度加倍缴纳排污费。

建立企业自身合规检查制度。在农村环境保护过程中，重污染企业、乡镇企业承担较大的环保义务。因此，有必要要求该类企业设立内部检查制度。质监部门、环保部门在执行监察工作的同时，可以要求企业出具定期检查登记表，以督促企业检查制度的设立及正常运行。对于拒不设立、并执行检查制度的企业，有关执法部门可以依据《环境行政处罚办法》追求其行政责任，酌情处以一定数额的罚款。

3 事后惩罚机制

作为农村环境污染全程性法律规制研究的最后一个环节，事后惩罚机制旨在通过对已有污染行为的严厉惩罚，对其他污染行为起到预警作用。从这个意义上来看，惩罚其实也是一种事前预防。本文所讲的事后惩罚侧重于法律责任的承担。由于造成农村环境污染的责任主体不唯一，那么相应的责任承担机制也不同。

3.1 污染者的法律责任

环境污染责任。虽然农村环境污染与城市环境污染的标准不尽相同，但二者的结果无异，即都应承担法律责任。在农村环境污染的法律出台之前，对农村环境污染的责任追究只能穷尽现行法律的规定:《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》和其他单行法都有规定污染者的民事责任;《环境保护法》、《环境保护行政处罚办法》对行政责任的适用条件、适用方式做了详尽规定;《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》等相关法律中都有排污单位依法承担刑事责任的条文依据。

法律适用原则。正确适用法律是处理好农村环境污染的一个重要问题。在我国，规范环境污染法律责任的法律相当多，且法律层次不同，在实践中如何适用法律极为关键。笔者认为，追究农村环境污染的法律责任不得违背效力层级、公序良俗等原则，需在规范、公正的前提下灵活适用法律。以民事责任为例:在《民法通则》、《侵权责任法》及其他侵权行为法的原则性指导下，对农村环境侵权行为适用环保基本法与环境单行法。环保单行法中有特殊规定的，适用该特殊规定。环保单行法还未对某些环境污染赔偿法律关系做出规定的，可以适用环保基本法的侵权行为法律规范原则。环保单行法中有等级、层次之别，依其发布机关或其性质而定。

3.2 相关行政机关的责任

行政责任与刑事责任。《环境保护法》明确了国家和地方各级人民政府的各项环保职责，其他环境单行法中也规定了政府的环保责任。有权必有责，行政机关既然因监管不力、执法不严造成农村环境污染，就要依法承担相应的责任。

行政责任体现在对滥用职权、环境执法失职、执法不严等违法行为，给予执法者的警告、撤职等行政处分。具体的行政处分应依照《行政处罚法》、《环境保护行政处罚办法》、《环境污染行政责任追究办法》等规范。刑事责任是指对执法不力造成的严重后果行为，根据《刑法》渎职罪等相关法律条文的规定、《环境保护法》以及环保单行法中的相关规定，追究直接责任人的法律责任。

行政侵权赔偿责任。在我国，对行政侵权行为主要依据《国家赔偿法》给予受害者国家赔偿，区别于以《侵权责任法》为依据的民事赔偿。事实上，在农村环境污染案件中，相比以环保等执法机构为被告的行政诉讼，受害者在以污染主体为被告的民事诉讼中的诉讼请求更容易得到法院的支持。

笔者认为，针对环境污染的日趋严重性、环境行政诉讼的特殊性，从保护环境、维护受害者的合法利益角度出发，有必要改变现行我国在环境污染问题上行政侵权赔偿责任与民事赔偿责任“二马并行”的责任承担模式，以《侵权责任法》为依据，使行政机关与污染者共同承担环境侵权责任。行政机关的农村环境污染侵权责任具体如下:

①连带责任。根据《侵权责任法》第八条、第九条关于共同侵权及教唆、帮助他人实施侵权的规定，在乡镇污染企业的设立阶段，行政机关如果事前审查不力，违反环境保护的“三同时制度”、环境保护许可证制度，给予污染企业设立许可，一旦发生环境污染事件，行政许可单位必须与污染企业承担连带责任。2009年最高人民法院发布的《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任”［6］。这也为该责任承担提供法律支持。

②补充责任。《侵权责任法》第三十七条规定，管理人或其他组织未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。在企业生产运营阶段，环保机构事中监管、检查缺失，导致农村环境污染事件发生(例如放任企业污水废气的排放)，具有监管职责的环保机构需承担污染的补充责任。

③按份责任。根据《侵权责任法》第十二条关于无意思联络人侵权责任分配的规定，以及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第三条“二人以上没有共同故意或者共同过失，但其分别实施的数个行为间接结合发生同一损害后果的，应当根据过失大小或者原因力比例各自承担相应的赔偿数额”的规定，污染事件发生后，环保制定法机构如果没有积极采取措施进而导致污染范围继续扩大，则其对损害扩大部分承担补充责任。

4 结语

环境问题是影响新农村建设的重要问题，影响全面建设小康社会的进程，要从根本上解决农村环境污染问题，必须完善农村环境法制建设。目前我国既缺乏关于农村环境保护的完整立法，也缺乏针对农村环境保护的执法体系，使得执法过程法律依据少、执法力度弱。这就迫切需要我国从立法、执法、司法入手，建立起一套适合农村环境保护的全程性法律规制系统，在农村环境保护的事前、事中、事后各个阶段都能做到有法可依，将环境污染的危害降到最低。

［1］庄国泰.城镇化中农村环境问题［J］.小康才智，2013(5).

［2］封延会，贾晓燕.论我国市场准入制度的构建［J］.山东社会科学，2006(12).

［3］白现军，崔玉利.试论乡镇企业在社会主义新农村建设中的责任［J］.行政与法，2009(3).

［4］孙永祥.农村环境污染的法律规制分析［J］.农业经济，2013(2).

［5］司国良，王军，周国礼.关于我国农村水环境污染防治政策的思考［G］.环境科技创新与生态环境建设研讨会论文集，2013.

［6］张娟娟.论环境污染中企业和行政机关的责任分担模式［J］.中南财经政法大学研究生学报，2011(1).

(责任编辑 孙胜文)

D922.68

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1673－5382(2014)03－0036－04

2014－07－20

张海玲(1990－)，女，山东临沂人，中南财经大学法律硕士教育中心硕士.