民族村寨社区参与旅游扶贫的法律机制完善

曹务坤 辛纪元 吴大华

我国政府非常重视民族村寨旅游扶贫，民族村寨旅游开发已成为解决民族地区乡村贫困问题的重要路径。《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中指出，充分利用民族村寨的民族传统文化资源和景观资源，大力发展民族村寨旅游；加大乡村旅游精准扶贫力度，促使贫困乡村脱贫致富。然而，罗永常(2003)、陈志永，梁玉华(2007)、姚云浩(2011)、曹跃杰(2013)、倪家宁(2013)等学者和云南省政府领导重大委托课题“云南民族村寨旅游扶贫的机制完善研究”课题组在调研中发现，民族村寨社区参与旅游扶贫存在诸多问题。一些民族村寨社区参与旅游扶贫开发没有达到“脱贫致富”的预期目标，一些民族村寨居民的经济收入不但没有提高，反而降低了，一些民族村寨的环境恶化，一些民族村寨因旅游开发利益分配不均而引发了民族村寨群体突发事件。

“凤凰古城门票事件” 就是我国民族村寨社区参与旅游扶贫纠纷所引发的群体突发事件中一个典型案例。“2014年4月8日，湖南省凤凰县人民政府印发了《关于凤凰县旅游景区门票管理办法(试行)》的通知，并要求从4月10日起，所有进出凤凰古城的游客都必须购买门票。而此前，游客进入古城并不需要购买门票，只是在游览景区时，才购买门票。之后，因为‘入城门票’影响生意，凤凰古城商家集体抗议，还曝出了周末客栈入住率不足1/3，本地男带女友回家被要求买票，游客被多次检查门票等各种怪象。[1]”对于凤凰门票纠纷，我国媒体和一些学者从社会学、政治学和民族学等视角分析凤凰门票纠纷的原因、负面影响和解决办法等。“在凤凰古城景区管理服务公司成立的合同上，记者看到这家企业是由凤凰县国有资产独资的铭城公司和原经营凤凰古城9个景点的古城公司组成的。铭城公司投入5880万元人民币，股份为49%，古城公司的股份为51%，双方按股权比例分配门票收入。”[2]“昨天，凤凰县向事件中‘受伤害’的商户表示道歉。此前，在这项工作的推行中，我们考虑得不够全面，没有全面顾及到古城中各方的关系，以致4月10日之后的这段日子给凤凰古城和商户都造成了负面影响，希望能获得大家的谅解……”[2]

云南省政府领导重大委托课题“云南民族村寨旅游扶贫的机制完善研究”课题组从2014年8月1月至9月21日对云南民族村寨旅游扶贫机制做了田野调查，先后到昆明、楚雄、曲靖、大理、丽江及普洱等市州的旅游局(旅游委员会)、扶贫办及民委等有关民族村寨旅游扶贫部门举办了“民族村寨旅游扶贫的机制”座谈会，深入民族村寨进行问卷调查和访谈。通过座谈会、问卷调查和访谈得知，在民族村寨的人文景观旅游中，民族村寨居民参与度不高，经济利益分配不均，民族村寨居民与旅游开发企业和当地政府的纠纷较多；在民族村寨的休闲旅游中，民族村寨居民之间存在着“恶性竞争”的现象，在旅游扶贫开发中存在一些普遍问题，如资金不足、旅游人才缺乏、旅游服务质量不高、民族村寨居民参与旅游扶贫的动力不足、旅游收入分配不公平等。

一、民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的原因分析

民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的原因是什么呢？视角不同，结论不同。从法学视角看，民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的原因是民族村寨社区参与旅游扶贫的现行法律机制不合理，即民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制存在一些缺陷。下面，拟从应然和实然两个层面分析民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的原因。

从社会学的视角看，民族村寨社区参与旅游扶贫所存在的问题是社会问题，而根据著名法社会学家庞德的观点，法律是调控社会的手段，是维护和促进社会文明的手段，衡量良法的标准乃是维护社会和谐，促进社会文明。民族村寨社区参与旅游扶贫所出现的社会纠纷、群体突发事件、民族村寨居民参与旅游开发的动力不足等乃是社会不和谐、社会不文明的表现，因此，从此意义上说，民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的缺陷是民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的原因。

权利和义务是规范法学的两大核心概念，权利和义务的分配是规范法学关注的重要问题，而实现权利和义务的正当分配乃是价值法学的重要使命，根据价值法学的理念，正义、公平和效率是判断权利和义务分配正当的依据。从规范法学的维度看，民族村寨社区参与旅游扶贫问题是权利和义务的分配问题，国家是民族村寨社区参与旅游扶贫法律制定的权威主体，是分配民族村寨社区参与旅游扶贫的权利和义务的权威主体；实质上，民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的原因是民族村寨社区参与旅游扶贫的权利和义务之分配存在一些问题。从价值法学的维度看，民族村寨旅游扶贫问题是权利和义务分配正当与否问题，若民族村寨社区参与旅游扶贫存在问题，则意味着民族村寨社区参与旅游扶贫的权利和义务分配不正当。因此，从规范法学和价值法学的维度看，民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的缺陷是民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的原因。

从实然层面看，民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的缺陷是民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的原因。 左晓斯(2013)、焦世泰(2012)、刘晓春(2013)、杨建春(2012)、李湮(2011)、范莉娜(2008)等学者从实然层面分析了民族村寨社区参与旅游扶贫所存在的原因，他们认为，民族村寨社区的权利缺失是民族村寨社区参与旅游扶贫效果不佳的重要原因。云南省政府领导重大委托课题“云南民族村寨旅游扶贫的机制完善研究”课题组也对“云南民族村寨旅游扶贫的机制”进行了实证研究。通过研究发现，民族村寨居民的财产权缺失、农村金融法律制度的漏洞、民族村寨精准旅游扶贫法律制度和民族村寨旅游扶贫链接法律制度的缺失，都是民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的诱因。

综上所述，不管从应然层面分析，还是从实然层面看，民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的缺陷是民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的重要诱因。既然是这样，就应该检讨和反思民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的缺陷，想方设法完善民族村寨社区参与旅游扶贫的法律机制。

二、民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的缺陷

一方面，受经济利益和政治利益的驱动，地方政府、旅游部门和旅游开发企业注重民族村寨旅游的经济效益，忽视民族村寨旅游收益的公平分配，忽视民族村寨社区参与旅游扶贫的内在动力法律机制的构建；另一方面，在有关民族村寨社区参与旅游扶贫法律制度的制定和修改过程中，民族村寨居民缺乏话语权，所以民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的构建存在理念的缺位。卢丽娟、曹务坤、辛纪元等也对民族村寨旅游扶贫法律机制的构建理念的缺位进行了研究，他们认为：“民族村寨旅游扶贫开发制度的价值目标缺位是民族村寨社区参与旅游扶贫所存在问题的根本原因，应该重新确立民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制理念，即把民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的理念定位为‘效率为主，兼顾公平。’”[3]

从具体的法律制度层面看，民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的缺陷主要体现在以下方面：

第一，民族村寨社区参与旅游扶贫民事主体法律制度的缺陷。按照现行民事主体法律制度的规定，民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物质文化传承人等民事主体的民事地位具有模糊性和边缘性等特质，从而导致民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物质文化传承人等民事主体在旅游扶贫中处于弱势地位，缺乏话语权，应有的权益难以得到保障。如刘晓春认为，“非遗产”传承人的制度存在缺陷，“官方所认定的‘非遗产’传承人的制度改变了传承人之间的人际关系生态，挫败了非官方传承人传承‘非遗产’的积极性”[4]。

第二，民族村寨社区参与旅游扶贫财产法律制度的缺陷。民族文化公益林、宅基地、农村土地及房屋等是民族村寨、民族村寨居民家庭的重要财产，然而，由于现行财产法律制度限制了这些财产的处分，所以这些财产的交换价值并未得到应有的体现，从而致使民族村寨社区并不能真正参与民族村寨旅游扶贫进程中。

第三， 民族村寨社区参与旅游扶贫金融法律制度的缺陷。现有森林法律制度、农村土地法律制度及农村金融法律制度存在缺陷，如林权和农村土地权利的处分权受到严格限制，林木抵押权和农村土地抵押权实现程序太复杂，农村信用贷款体系不健全等。

第四，民族村寨社区参与旅游扶贫知识产权和传统知识的法律制度缺陷。民族村寨的民族商标、地理标志及字号等知识产权主体制度、民族村寨的民族工艺品的发明和外观设计、民族商标、地理标志及字号等知识产权取得和变更法律制度、民族村寨的知识产权的资产评估和入股制度及民族村寨的传统知识保护主体、客体、内容及方法制度等法律制度也存在一些缺陷。例如，按照现有知识产权理论，民族村寨的民族商标、地理标志及字号等知识产权主体难以确定，他们的权利难以通过司法方式加以保护。民族村寨的知识产权和传统知识的资产评估法律制度仍存诸多空白。

第五，民族村寨社区参与旅游扶贫的劳动与社会保障法律制度的缺陷。民族村寨居民参与民族村寨旅游扶贫劳动的权利保障法律制度、民族村寨留守老人和留守儿童参与民族村寨旅游扶贫的劳动法律制度等法律制度也存在一些缺陷。譬如，民族村寨留守老人和留守儿童参与民族村寨旅游扶贫的最低工资保障、旅游开发企业支付民族村寨留守老人和留守儿童的养老保障金、民族村寨留守老人和留守儿童参与民族村寨旅游扶贫的工伤赔偿等都是民族村寨社区参与旅游扶贫的劳动与社会保障法律制度的空白。

第六，民族村寨社区参与旅游扶贫链接法律制度的缺陷。民族村寨社区参与旅游扶贫资金链接法律制度、民族村寨社区参与旅游与扶贫监管链接法律制度和民族村寨社区参与旅游与扶贫链接法律制度等法律制度仍未构建。云南省政府领导重大委托课题“云南民族村寨旅游扶贫的机制完善研究”课题组成员到民族村寨进行旅游扶贫有关座谈得知，一方面，对民族村寨旅游扶贫开发注入资金的部门是民委和旅游部门，扶贫部门没有专门的扶贫项目资助民族村寨旅游扶贫；另一方面，虽然投入民族村寨建设的各类资金不少，但是各部门所投入的资金具有分散性和零碎性等特质，没有建立民族村寨旅游扶贫链接机制。

三、民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的完善

一方面，民族村寨社区参与旅游法律机制是一个复杂的系统，它由许多民族村寨旅游扶贫法律制度构成，而诸多民族村寨社区参与旅游扶贫法律制度存在缺陷；另一方面，鉴于篇幅有限，下面仅对一些“民族村寨社区参与旅游扶贫法律制度之完善”提一些粗浅的建议，以起抛砖引玉之作用。

从宏观维度看，应该重新确立民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制的理念，即确立“公平为主，效率为辅”的民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制。

从微观层面看，民族村寨社区参与旅游扶贫法律机制应该从以下几个方面加以完善。

第一，民族村寨社区参与旅游扶贫民事主体法律制度的完善。一方面，应该从法社会学和法人类学的视角研究民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物质文化传承人等民事主体的民事地位，确立民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物质文化传承人等民事主体的法律地位，完善他们的法律人格，从而增加民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物质文化传承人等民事主体参与旅游扶贫中的话语权；另一方面，少数民族较多的省份(直辖市)、有立法权的地州应该结合实际情况变通修订和完善有关民族村寨社区参与旅游扶贫主体法律制度。

第二，民族村寨社区参与旅游扶贫财产法律制度的完善。一方面，党的十八届三中全会指出，要扩大农民的财产权，因此，财产法律制度应该赋予民族文化公益林、宅基地、农村土地及房屋等财产更多的权利；另一方面，完善民族文化公益林、宅基地、农村土地及房屋等财产的评估法律制度，充分发挥这些财产的交换价值，特别是要健全民族村寨的无形资产评估法律制度，构建民族村寨资产评估的配套法律制度。

第三， 民族村寨社区参与旅游扶贫金融法律制度的完善。丽江、大理的一些民族村寨旅游资源开发资金的主要来源是民间社会资本，如一些网友筹集资金投入民族村寨旅游扶贫开发，然而，按照现行金融法律制度的规定，一些筹集资金投入民族村寨旅游扶贫的召集人担心被扣上非法融资的帽子，所以就整体而言，投入民族村寨旅游扶贫的民间社会资本不多，因此应该完善民族村寨旅游扶贫融资法律制度。既要简化民族村寨旅游扶贫财产的抵押贷款程序和抵押权实现的方式和程序，完善民族村寨旅游扶贫贷款信用体系，又要简化民族文化公益林、商品林采购程序。

第四，民族村寨社区参与旅游扶贫知识产权和传统知识制度的完善。完善民族村寨的民族商标、地理标志及字号等知识产权主体法律制度，完善民族村寨的民族工艺品发明和外观设计、民族商标、地理标志及字号等知识产权的取得和变更法律制度，完善民族村寨的知识产权的资产评估和入股法律制度，完善民族村寨的传统知识保护主体、客体、内容及方法诸方面的法律制度。

第五，民族村寨社区参与旅游扶贫的劳动与社会保障法律制度的完善。完善民族村寨居民参与民族村寨旅游扶贫劳动的权利保障制度，完善民族村寨留守老人和留守儿童参与民族村寨旅游扶贫的劳动法律制度。

第六，民族村寨社区参与旅游扶贫链接法律制度的构建。由于民族村寨社区参与旅游扶贫链接法律制度的构建属于新生事物，一方面，应该加强民族村寨社区参与旅游扶贫链接法律制度理论研究，从而为民族村寨社区参与旅游扶贫链接法律制度的构建提供理论依据；另一方面，各地政府应该变通构建民族村寨社区参与旅游扶贫链接法律制度，即构建民族村寨社区参与旅游与扶贫资金链接法律制度和民族村寨社区参与旅游与扶贫监管链接法律制度。地方政府可以根据实际情况，制定民族村寨社区参与旅游扶贫法律制度，扶贫部门应该设立民族村寨旅游扶贫项目，旅游部门规划民族村寨旅游扶贫项目，其他民族村寨旅游相关部门按照民族村寨旅游扶贫项目规划投入资金。