周恩来对外援助策略思想研究*

王玉贵

(苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123)

新中国成立后，根据毛泽东关于先革命成功的国家有义务和责任帮助后革命国家摆脱殖民主义统治的思想，始终坚持大力帮助广大殖民地半殖民地国家谋求政治独立和经济发展。长期担任政府总理的周恩来在对外交往中，积极贯彻毛泽东的这一重要思想，同时结合具体情况又有所创新和发展。本文拟对周恩来在开展对外援助工作中所体现出来的重要策略思想做一初步研究。

一、对外援助的目的是为了帮助受援国争取和维护国家独立，促进经济发展，而不是使之重新陷入殖民经济困境

资本主义生产方式确立以来，人们很容易发现，经济发达国家在开展国际经济关系时，常常以提供援助为幌子，廉价地从受援国获取劳动力、原材料，并大力推销本国过剩的产品，甚至将低端的高能耗、易污染产业借援助之名转移到不发达国家，从而形成援助国与受援国之间的长期依附关系。有鉴于此，周恩来从国际关系的长远发展考虑，认为对外援助必须有利于受援国争取和维护国家独立，促进经济发展，而不是使之重新陷入殖民经济困境。这是一种全新的对外援助思想。

1967年8月，周恩来在关于给马里共和国提供贷款援助的一封信中提出，“决不能以我方援助，填补马(里)法(国)贸易逆差，把马里重新推入殖民地经济而不能自拔”。在同马里共和国部长级代表库亚特谈话时又指出，如果拿我们的援助来满足法国的欲望，弥补了财政赤字和贸易逆差，等于我们援助你们重新回到殖民地，我们不做这种事[1]179。1968年4月，周恩来在接见几内亚政府经济代表团时，对上述思想做了进一步系统化的论述。他指出：任何经济合作头一条就是要把情况搞清楚，否则，原料不够或即使有原料，但企业搞得超过本国的需要，出口又没有市场，这样就会遭受损失；第二，经济上开发必须有利于这个国家的自力更生，人力、原材料不能依靠外国，开始要搞轻工业，从小到大，积累资金，等收入增多了，再扩大，这样不至于负债；第三，搞经济建设要到现场去设计，这样才能符合当地条件，先独立的国家帮助后独立的国家要在平等互利原则的基础上，否则就成了新殖民主义[1]230。

此后，周恩来在会见国外友人时，又一再重申了上述观点。1968年9月，在同南也门客人的谈话中，周恩来强调：“我们的援助一定要有利于你们的经济独立，而不是助长你们的依靠。助长依靠是害你们，得不到好处，不是真正的朋友。只要你们为独立而奋斗，需要东西，我们尽可能帮助。”[2]5301969年2月，他在同几内亚政府代表团的谈话中，再次强调：“我们只赞成援助你们建设、发展民族经济。我们对你们的援助，方向是帮助你们逐步达到自力更生。我们不能在方向上搞错了。这样做不损害你们国家的主权。”[1]281又说：“我们帮助友好国家的建设项目，不仅要完成，而且一定要使受援国人民学会掌握全套技术和经营管理，训练好技术人员和工人，把项目交给受援国使用，这才算是完全做到了援助。”[1]378

周恩来的上述思想是在“文革”爆发后、“左”倾思潮甚嚣尘上的特殊情况下提出并始终坚持的，就更显出其是难能可贵的。

二、对世界各国人民所从事的正义事业进行大力支持和援助是中国人民所享有的权利和应尽的义务，但在开展对外援助时，千万不能有大国沙文主义思想

1966年4月，周恩来代表中国政府严正声明：“如果亚洲、非洲或世界上任何国家遭到以美国为首的帝国主义的侵略，中国政府和中国人民是一定要给以支持和援助的。如果由于这种正义行动引起美国侵犯中国，我们将毫不犹豫地奋起抵抗，战斗到底。”[1]27

1970年11月，周恩来在会见罗马尼亚客人时指出，中国的对外援助坚持两条原则：第一，借款不要利息；第二，我们不做军火商，不发战争的不义之财[1]409。1971年3月，他在同越南领导人的会谈中，又说，我们不赞成把别的国家的问题服从于自己国家的外交政策，但“支持人民革命，这是一个共同的原则”[1]442。同月，他主持中央政治局会议，讨论中国党政代表团访问越南的讲话稿，明确提出，“中国人民不惜承担最大的民族牺牲，全力支持越南人民的抗美救国战争”[1]441。他认为，对世界各国人民所从事的正义事业进行大力支持和援助是中国人民所享有的权利和应尽的义务，对此中国将坚持到底，决不动摇。1974年8月，周恩来在同越南领导人会谈时说，从你们抗美救国战争开始以来，我们一直把援越摆在援外工作的首位，至今仍是如此。有的属于贷款，但大部分是无偿的，援越经济、军事总金额占我们援外的48%，外汇、粮食都占我们援外的首位。又说，“你们在打仗，不援助你们，就不是无产阶级国际主义者”[2]704。

周恩来始终认为，对外援助总是双方的，而不是单方面的恩赐。“亚非国家的经济互助合作必然是相互的，不是单方面的。”[2]474因此，必须始终坚持反对大国沙文主义做法。1961年4月，他在接见瑞典驻华大使时说：是真正帮助落后国家，还是采取殖民政策，有三条分界线，一要看是否要求特权和控制，二要看是否真正帮助落后国家建立独立的经济，三要看是否帮助落后国家建设得快些，使投资后很快投入生产。一切先进的国家是否真正帮助了落后的国家，要从这些标准来考察[1]402-403。

1967年6月，周恩来在同赞比亚总统会谈时，提出了中国向外派遣专家的三条原则：第一，不干涉驻在国内政，全心全意为人民服务；第二，教会驻在国的人后尽快回国；第三，工资待遇和驻在国同等技术人员完全相同，不能有任何特权，不得有大国沙文主义[1]163。1970年2月，他在致毛泽东等人的信中说，一定要使我国的援外人员同西方国家的专家相比更能“与亚非国家当地人民一样生活、同甘共苦”，防止骄傲和松懈[1]348。

在开展对外援助工作中，周恩来所提出的上述思想，显然是建立在总结以往国际上在提供对外援助时所存在的经验教训的基础上的。新中国成立后，由于缺乏经济社会建设的经验，中国政府曾大量聘请苏联专家前来指导帮助。总的说来，苏联专家的到来对中国的经济恢复和重建起到了积极作用，但也存在不少问题。专家们不仅普遍待遇优厚，工资很高，而且或多或少地存在轻视、看不起中国技术人员的倾向，有的态度简单粗暴，有的故意向中国人隐瞒核心技术，“在某些方面(存在)留一手的情况”[3]173，出了问题一推了之，等等。在中苏关系发生转折时，苏联政府还以断绝向中国提供经济技术援助为要挟，表现出了强烈的大国沙文主义态度和作风。此外，一些西方大国在提供对外援助时也常常附带许多苛刻的政治条件，粗暴干涉他国内政，从而影响受援国的政治独立和经济发展。所有这些都不符合对外援助的应有含义。周恩来提出的对外援助思想与此形成了强烈而又鲜明的对比。

三、不断向外国友人客观介绍中国革命和建设的经验教训，强调学习中国的经验一定要和本国的具体情况相结合，妥善处理好争取外援与自力更生的辩证关系，力争走出一条适合本国情况的革命和建设道路

在中国革命中，曾因王明等人坚持把苏联经验绝对化和共产国际决议神圣化，而使中国革命遭到严重挫折。建国初期和“一五”计划期间，在“一边倒”和“向苏联老大哥学习”的背景下，某些部门又一度盛行照抄照搬苏联经验的教条主义做法，同样产生了不少消极后果。而在“大跃进”运动中，由于盲目提倡要“解放思想”、“敢想敢干”，把在“一五”期间既结合本国情况、又借鉴苏联经验的基础上而形成的一系列行之有效的规章制度抛诸脑后，片面强调“土法”上马、走“群众路线”，结果给国民经济造成了深重灾难。在深刻总结正反两方面经验教训的基础上，周恩来在对外交往中，一再善意提醒国际友人，在学习别国经验时，一定要紧密结合本国情况，千万不能盲目地照抄照搬。1966年5月，周恩来在接见阿尔巴尼亚大使时说，中国的经验不是随便适用的，需要你们选择，有的你们接受，有的不一定学，须经过你们消化[1]31。6月，在同马里客人谈话时又说，(捍卫革命成果、维护国家独立的)中心问题之一在于本国经济能否逐步独立[1]36。

从世界范围来看，不少国家曾经因为未能妥善处理好争取外援与自力更生的辩证关系，过分依赖对外援助，从而不仅一度背上沉重的债务负担，而且使民族经济丧失发展的活力和动力。在处理争取外援与独立自主的关系问题上，周恩来提出了“主要是自力更生，但不放弃争取外援”[3]172的思想。他一再强调，争取外援的目的是为了更有利于本国民族经济的发展，而不是由此产生依赖思想。他曾对来访的外国客人说，“领导集团如有依赖外援思想，人民就要遭受灾难”，并不无讽刺地说道，我们要感谢苏联领导人赫鲁晓夫，因为他对中国搞技术封锁，撤专家，毁合同，逼得我们独立自主地把核武器给搞出来了[1]288。1968年9月，他在接见巴勒斯坦解放运动领导人时说：中国的经验只能供参考，必须同本国实践结合起来。不结合，不实践，也就无效了[1]256。1969年初，他在会见新西兰共产党领导人时指出：任何一个国家，在把马列主义、毛泽东思想的普遍真理同本国革命的具体实践结合起来时，一定要有自己的创造。没有创造，不可能使革命取得成功。[1]2761970年7月，他在接见刚果客人时说：非洲现在正在寻求真理，倾向社会主义，这很自然。但是，从非洲今天的历史任务来看，是民族民主革命，而不是社会主义革命，这个历史阶段是没有办法超越的。这一点已经为中国革命所证明了。但是，资产阶级性质的民族民主革命并不妨碍刚果的党信仰马列主义和用马列主义分析刚果的革命任务，指导民族民主革命。一个党是什么性质，不决定于叫什么名字，而是决定于它执行什么阶级政策。政策要在实践中加以证明和接受考验[1]379-380。

周恩来还结合中国革命曾经因为未能妥善处理好民主革命和社会主义革命的关系、幻想“毕其功于一役”而遭致严重失误的历史教训，一再推心置腹地提醒那些对华友好国家的政治领导人，一定要借鉴中国革命的历史教训，以免重走弯路，造成不必要的损失。1972年2月，周恩来在会见巴基斯坦客人时说：进行改革要有步骤、分阶段。如果把民主改革和社会主义改革同时进行，打击面太大了，结果把团结面缩小了。他认为，改革的步骤还是分两个阶段进行比较有利。不管世界上现在有多少国家号称“社会主义”，总得分两步走，否则就会出乱子[1]517。

1973年2月，周恩来总理在致信智利总统阿连德时说：“中智两国同是发展中的国家，对于智利现在面临的困难，我们很能理解并给予深切的同情。这种状况从根本上说是长期的殖民统治和帝国主义侵略留下的恶果。不少第三世界国家在不同程度上都遇到类似问题。为了克服这些困难，发展中的国家除了相互帮助外，最根本的还是要依靠自己的力量，也就是说，自力更生为主，争取外援为辅。如果经济不能立足国内，过多依靠外援，特别是依靠大国的贷款，这是很危险的。在这方面，一些国家有过沉痛的经验教训。”改变经济落后面貌，改善人民生活的目标，只有结合现实的条件和可能，有准备、有步骤地进行才能逐步实现。这是我们从中国的亲身经历中得出的一点体会[4]636。当然，坚持自力更生为主，并不能将其与争取外援对立起来。他指出：“自力更生，决不是关起门来，排斥真诚有效的国际援助，各国应在平等互利、互通有无的原则下开展经济交流，取长补短。这对于自力更生地发展本国工业，也是有利的。”[1]587-588

周恩来总理还根据中国经济建设的经验教训，善意地提醒第三世界国家的领导人，一定要注意解决好农业问题，妥善地处理好经济建设各部门之间的相互关系。1961年8月，他在与来访的加纳总统恩克鲁玛的谈话中说：搞重工业是必要的，但是应该同时注意农业和轻工业，农业首先要做到自给，然后争取出口，换回外汇，进行建设。轻工业投资少，建设快，见效快。这样做可积累资金，逐步搞些重工业来支援农业和轻工业的发展[1]428。

1967年9月至10月间，周恩来在同刚果(布)总理会谈时指出，“农业是基础，如果粮食要进口，就很不利”。在谈到实行集体化时说：集体经济主要靠自力更生，要使农民自己真正感到需要。如果完全依靠国家供给农具、牲畜、资金，只要情况一变化，政府力量不够，就垮了[1]192。“经济发展的一般途径是先从农业着手，再发展轻工业，然后发展重工业。”[1]23712月，他在接见巴基斯坦客人时指出，首先要把农业搞好，就是解决粮食，吃、穿、住解决了，人民的积极性就起来了，然后建设轻工业和重工业[1]207。1973年3月，他在与喀麦隆总统会谈时说道：我觉得我们第三世界还是应该从改善人民生活着手，首先是发展独立的民族经济，这最主要。拿中国来说，如果我们不把农业搞好，靠什么人也是靠不住的，谁也没有办法来帮助我们[1]585。7月，他在同刚果共和国总统会谈时介绍了中国在经济建设上的经验教训，再次强调发展农业的重要性。他说道：“各国的建设必须根据自己的具体情况，制定一条正确的路线。我国的经验说明，农业是国民经济的基础。农业发展了，粮食、棉花能够自给，解决了人民的吃穿问题，就能在自力更生的基础上发展经济。”又说：“搞建设，要区别轻重缓急，量力循序进行。集中使用人力、物力，就能一个一个地增加建成投产项目。”“我们第三世界国家的人力、物力有限，只能在发展生产的基础上，逐步提高人民的生活水平。提出超过国家经济能力的福利口号，会引起群众对国家领导的不满。这种极左的做法，说得好，是空想，说得不好，就是破坏。”[1]608

四、对外援助对象主要是那些争取并维护民族独立、促进经济发展的国家和人民，在对外援助工作中，一定要贯彻量力而行的原则

作为发展中国家，中国的国家实力是有限的，对外援助不可能有求必应。为此，在对外援助的对象上，周恩来提出了一个基本条件，对那些与中国有着相同或相似经历的、正在争取并捍卫民族独立、谋求经济发展的国家，是中国提供对外援助优先考虑的重点对象。他曾明确指出：“凡是被压迫、受欺凌的民族进行的民族解放运动，我们都支持。”[1]2591969年2月，他在接见几内亚客人时说：“我们对非洲是有感情的。非洲与我们过去有相同的遭遇”[1]279。这实际上也是新中国成立后一直把对非洲国家的援助放在重要甚至是特殊位置的主要原因。同时，周恩来也明确提出，对外援助必须贯彻量力而行的原则。1973年5月，他在同回国大使和外事部门负责人谈到对外援助问题时说，国家现在力量有限，我们是力不从心。中国目前还是发展中国家，因此，今后只能是有重点地适当地进行对外援助[1]591。同年6月初，他在致毛泽东等人的信中，就援越问题提出，这几年由于越南抗美救国战争规模扩大，我国援越的物资和外汇，也随着扩大。但越方提出的援助计划太大(达81亿元之多)，不切实际，不仅我们做不到，也不合他们急需[1]598。

周恩来始终认为，对外援助必须建立在自己国家不断发展的基础上，只有本国经济发展了，才能增加对外援助的数量，否则不仅无法满足受援国的需求，而且反过来也会给本国的经济发展带来危害，最终不利于对外援助工作的持续开展。对此，周恩来曾指出：“我们自己的力量加强了，也有助于支援与我们友好国家。”[1]365这实际是对“文革”中林彪、“四人帮”一伙在对外援助工作中不切实际、不顾国情、有求必应等极端做法所进行的有效抵制。

周恩来对外援助的策略思想，集中体现在他于1963年至1964年访问亚非14个国家时代表中国政府提出的对外援助八项原则中。这八项原则是指：第一，中国政府一贯根据平等互利的原则对外提供援助，从来不把这种援助看作是单方面的赐予，而认为援助是相互的；第二，中国政府在对外提供援助的时候，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权；第三，中国政府以无息或低息贷款的方式提供经济援助，在需要的时候延长还款期限，以尽量减少受援国的负担；第四，中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路；第五，中国政府帮助受援国建设的项目，力求投资少，见效快，使受援国政府能够增加收入，积累资金；第六，中国政府提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资，并且根据国际市场的价格议价，如果中国政府所提供的设备和物资不合乎商定的规格和质量，中国政府保证退换；第七，中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术；第八，中国政府派到受援国帮助建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不容许有任何特殊要求和享受[5]429-430。这些原则既是对外援助工作经验教训的深刻总结，也是中国领导人重建世界经济秩序的重要宣言书，不仅在当时引起世人的强烈反响，受到广大第三世界受援国的普遍欢迎和高度赞扬，并且成为中国进行对外援助工作一贯坚持的基本原则，对今天我国的对外援助工作仍有重要的现实指导意义。

【参考文献】

[1] 中共中央文献研究室．周恩来年谱(1949—1976)：下卷[M]．北京：中央文献出版社，1997．

[2] 中华人民共和国外交部外交史研究室．周恩来外交活动大事记(1949—1975)[M]．北京：世界知识出版社，1993．

[3] 中华人民共和国外交部，中共中央文献研究室.周恩来外交文选[M]．北京：中央文献出版社，1990．

[4] 中共中央文献研究室.周恩来经济文选[M]．北京：中央文献出版社，1993．

[5] 周恩来选集：下卷[M]．北京：人民出版社，1984．