国家治理现代化视域下地方政府危机管理困境及其破解*

2014-03-11刘倩

云南行政学院学报 2014年6期

刘倩

刘倩

（徐州工程学院思政部，江苏徐州，221000）

国家治理现代化是政道与治道的有机统一。国家治理现代化是地方危机管理的内在逻辑，有效适用地方危机管理理念、制度、组织、法治现代化价值目标。从意识层面、制度层面、组织层面和法律层面阐述我国地方政府危机管理在危机预警、危机应急以及危机总结过程中的困境。最后从国家治理现代化的视域提出危机管理困境的破解路径。

国家治理现代化；地方政府；危机管理；困境

党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化的历史任务，将治理体系和治理能力的现代化系统运作于中国特色社会主义政治制度创新工程中，为政治体制改革提供了源源不断的实践动力。国家治理现代化的提出蕴含中国特色社会主义理论体系的衍生之义，又植根于新时期社会主义政治实践的现实关照。地方政府危机管理作为治理体系的底层结构，承担国家治理任务的基础性功能，对整体推进国家治理体系现代化具有探索意义。本文将从国家治理现代化的内涵出发，阐述其何以成为地方危机管理创新的新视角，并在分析当前地方政府危机管理困境的基础上提出国家治理现代化有效适用的路径。

一、国家治理现代化：地方政府危机管理创新的新视角

（一）政道与治道：国家治理现代化的基本要义

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］。有部分学者将“治理”视为西方话语体系，然而从词源学上考究，“治理”并非来自四方，《荀子·君道》中业已使用“治理”一词。东西方“治理”一词原均指统治、管理之义，但在复杂的历史变迁中呈现出截然不同的脉络。在西方，“治理”的概念承袭古希腊的民主传统和古罗马的法治精神，在近代启蒙运动中构建新的政治内涵，形成了主体多元、自下而上治理文化。在中国，“治理”的概念依附于儒家政治文化，在“家国同构”中形成主体单一、自上而下的统治文化。

毋庸置疑，治理是政道与治道的统一，从统治到管理，再到治理并非简单的技术实践层面上即治道的变化，其内含政治道路、方向上即政道的革新。国家治理现代化是围绕中国特色社会主义制度为中心，以治理体系和治理能力现代化为主要内容，以治理主体多层化和多元化、治理结构分权化和网络化、治理制度理性化、治理方式民主化与法治化、治理手段文明化、治理技术现代化为基本要素的政道与治道相统一的有机体［2］。

（二）治理现代化：地方政府危机管理的应有之义

1.地方政府危机管理理念现代化。地方政府危机管理是一项复杂的整体性工程，而管理理念就是这项事业的灵魂，其贯穿于危机管理全过程。国家治理现代化内涵治理理念的现代化，并突出表现为民主、法治的治理理念。就民主理念而言，地方政府危机管理不是政府的家事，而是社会事务，这就要求在危机管理决策上运用民主原则，促成治理主体的多元化、广泛吸纳民众意见和建议，从而为危机的消弭提供沟通渠道。就法治理念而言，地方政府危机管理过程中必然采取一定的强制措施，并极易引发公共权力与私人权利间的摩擦，这就要求在危机管理处理上符合法治精神，按照法律这一“官民契约”提升危机管理效率。除此之外，政府职能转变理念要求在危机管理手段上有效平衡计划与市场，防止公共权力对私域的非法侵害，避免危机管理后次生灾害频发。

2.地方政府危机管理制度现代化。地方政府危机管理是一项精准的系统性工程，而管理制度是附着在工程之上的生产工序。制度建设是国家治理现代化的主要内容，以中国特色社会主义制度为发展方向，并在各项体制改革中不断完善。地方政府危机管理体现着政治体制在何种程度上符合社会发展需求，任何滞后的政治体制都将透过地方政府危机管理这一微观系统反映出来。“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［3］地方政府危机管理制度一般包括危机预警制度、危机综合协调制度、危机支持保障制度、信息管理制度以及行政问责制度，而危机管理制度现代化要求这些具体制度服从宏观危机管理制度，贴近危机实际情况，提升科学化和服务化水平。

3.地方政府危机管理组织现代化。地方政府危机管理是一项有序的群体性工程，而危机管理组织是“掌舵人”。国家治理现代化强调治理主体的多元化，以技术性手段重构官僚组织以提升活力。单纯依靠政府组织难以实现危机消弭力量的有效供给，构建多元化的治理主体才能各尽所长，提升危机管控有效性。管理组织现代化是指地方政府危机管理基于多元治理主体的前提，采取机构整合、政策激励等技术性手段突破危机管理秩序混乱的僵局。地方政府处于行政体系的底层，承担着复杂的社会管理任务，这就要求其理清危机管理组织机构的功能，优化组织机构，实现政府力量与社会资源的整合。

4.地方政府危机管理法治现代化。地方政府危机管理是一项正义的合法性工程，而危机管理相关法律是此项工程的支持保障后盾。“法治化是国家治理体系现代化的主导原则，法治建设则是国家治理能力现代化的根本保障，构建法治秩序是中国国家治理现代化的必由之路。”［4］地方政府危机管理法治现代化是“依法治国”在“底层结构”的有效延展，着力解决顶层设计与底层结构的功能性紊乱。这就要求顶层设计注意健全危机管理法律法规，并监管其运行效果，底层执行要依据法律法规办事，及时反馈法律适用上的疑惑，真正做到有法可依、执法必严、违法必究。

二、我国地方政府危机管理困境的主要表现

（一）意识层面：危机意识淡薄，危机教育滞后

从近几年的危机管理事件看，我国地方政府表征出“重应急，轻预防”的被动管理逻辑，这折射出地方政府缺乏危机意识。地方政府作为行政体系的末端，承担着十分繁重的经济社会发展任务。地方政府官员的政绩通常以GDP贡献为衡量标准，而危机管理等软指标则关注较少，几乎不会在日常行政事务中主动提及危机管理。在危机发生前，地方政府官员将危机管理预案束之高阁，对预案的科学性和操作性不做仔细探究，未能及时发现危机萌芽做好预警。在危机发生中，地方政府官员简单以现场状况评估危机的破坏程度，从而制定近乎短视的危机管理对策，且在机构协调中缺乏凝聚力和向心力，呈现各自为战的松散局面。在危机发生后，地方政府忽视危机管理的经验教训总结，将危机的发生视为自身政绩的污点而极力挽回执政形象。除此之外，公民危机教育滞后于危机发生的频率。首先，公众缺乏积极参与危机管理的意识。部分民众认为危机管理是政府行为，政府力量可以保障民众的利益而无需其参与。其次，公众的危机承受能力和危机应对素养普遍不高，致使危机发生后民众恐慌情绪蔓延，手足无措。最后，忽视危机心理诊疗，民众危机心理创伤长期得不到有效调适。

（二）制度层面：信息反馈不畅，权责体制混乱

地方政府危机管理制度一般包括危机预警制度、综合协调制度、支持保障制度、信息管理制度、行政问责制度等具体制度。从宏观层面看，我国地方政府危机管理制度在整个危机管理系统中地位偏低，领导力薄弱。从中观层面看，地方政府危机管理制度与具体制度间缺乏流畅的衔接，整合力偏弱。危机管理具体制度间信息交流不畅，互动力较弱。从微观层面看，地方危机管理具体制度本身效率低下，反应滞后。以支持保障制度为例，地方政府需要从地方财政或国家财政拨款，财政拨款则涉及财政审批与财政预算诸多缓解。按照危机级别划分支持保障的等级，地方政府在遇到复合型危机时需同时处理地方和国家财政拨款在灾害支持保障中的操作，危机信息的不畅常常导致危机管理混乱，地方政府同本级财政或上级财政往往出现权责的混乱。这一定程度上降低了危机管控的效率，影响危机管理制度的整体效力发挥。

（三）组织层面：管理层级繁复，官民合作乏力

我国地方政府危机管理组织呈现出临时性的特征，一般由政党和行政部门承担主要职能。由于是临时性组织，危机管理机构缺乏专业性的人才和运作规则，这使得危机管理的有效性受到严重挑战。地方政府作为危机管理的主力军，其内部官僚组织层级复杂，按照金字塔形的权力架构处理危机信息，并逐层传达管理决策和指令。地方政府并不是危机管理的顶层决策者，在“中央—地方”垂直管理模式下必然首先向上级政府汇报工作，按照上级政府指示安排危机应急措施。这也滋生了地方政府“等靠要”的思维逻辑，危机管理方面缺乏自主性和活力。按照国家治理现代化的要求，社会、公民均应成为治理的主体，而当前地方政府危机管理中明显形成政党和政府的单一主体。长期以来，社会组织在危机管理上的主体资格得不到平等对待，民众对其认同度徘徊在低水平区间，半官方的民间社会组织市场受到民众的诟病。同时，民众危机管理参与意识薄弱、参与素质偏低，往往作为单个原子应对危机，而鲜有在能动性发挥的基础上自觉服从政府引导。

（四）法律层面：体系尚未成熟，指导范围有限

自2003年“非典”爆发后，危机管理立法走上了快车道，诸多不同领域的危机管理法案相继出台，相当程度上弥补了危机管理的法律空白，为危机管理的制度化和常态化注入了法治精神。《国防法》、《戒严法》、《消防法》、《安全生产法》、《传染病防治法》分别回应了国家安全危机、社会动乱危机、自然灾害危机、安全事故危机、公共卫生危机等，为合法应对各类自然社会危机提供了法律指导。但是，这些法律仍然只是危机发生的焦点领域，并不能涵盖危机总体性领域［5］。在这个意义上，地方政府危机管理法治体系尚未成熟，还需要逐步健全。同时，已经颁布实施的法律法规在危机管理主体的确认、责权利的规定、行政权力的自由裁量权以及信息公开程度上存在不同程度的空场或弱场，这就将危机管理推进有法不能依的悖论之中，直接弱化法律的指导效力，不能有效规范危机预警、危机处置以及危机追责阶段中管理主体的行为，极易造成危机管理秩序混乱。

三、国家治理现代化视域下地方政府危机管理创新路径

（一）强化危机管理意识，优化政府危机议程设置

国家治理现代化以治理理念现代化为先导，强调群众观点、防治结合、协同合作、与时俱进的治理理念。地方政府危机管理必须突破思想意识和价值理念上的窠臼，从而将危机管理理念纳入到治理长效机制中。作为危机管理的传统主体，地方政府工必须提高自身责任感和使命感，将危机管理与群众路线、群众路线紧密结合，在思想上重视危机管理工作。“政府管理的目的是用少量的钱预防，而不是花大量的钱去治理”［6］，地方政府应加大危机防治理论的学习，邀请权威专家讲解并剖析危机案例，深刻总结危机管理经验教训。再次，树立协同治理理念，以开放的心态容纳社会组织和民众参与危机管理，合理设置危机议程，构建多元互动的治理主体结构。最后，重视地方政府间的危机管理经验交流，搭建沟通平台，及时借鉴先进的危机管理理念。作为危机管理的新兴主体，社会组织和公民要注意完善自身危机心理和危机应对技能，主动融入危机管理中，发挥主动性和创造性。地方政府仍要加强对社会组织和公民的引导，利用新媒体合理设置危机议程，普及危机常识强化民众危机意识，树立服务型政府形象鼓励民众参与危机管理。

（二）公开危机管理信息，健全危机管理问责机制

国家治理现代化强调治理信息的公开透明，致力于治理制度信息流的良性循环。“信息管理是危机管理的首要管理环节，没有充分、及时准确的信息就不可能进行有效的危机管理，没有危机信息管理就没有危机决策、执行。”［7］首先，地方政府应该发挥自身组织优势，建立自下而上的危机信息收集平台，保证信息来源的真实性和时效性。其次，与主流传播媒体共建危机权威信息发布中心，通过网络、纸媒、广播等渠道及时发布最新危机信息，消除民众恐慌忧虑情绪。再次，及时了解社会信息，严厉打击危机造谣，净化危机信息空间。最后，及时了解民众需求，将制度效果与危机发展趋势相结合，有效反馈危机管理信息。此外，危机管理问责机制是危机管理制度规范力的重要保障。地方政府要进一步加强危机管理过程中的内部监督，及时发现处理缺位、越位等不规范行为。另外还要自觉接受外部监督，认真细致地做好非政府组织、新闻媒体、民众的监督举报工作。最后，结合危机管理效果与危机管理制度追究相关管理者的责任，并与其职位升降、荣誉称号挂钩。

（三）理顺组织领导体系，吸纳社会资源凝聚合力

国家治理现代化倡导网络化、扁平化的治理组织结构，完善理性官僚组织。地方政府首先应当处理好与上级政府的垂直管理关系，在危机管理机构职能设置上向中央机构靠拢，实现危机管理信息的无缝连接。其次，打造高水平危机管理机构。地方政府应从各部门抽调危机管理经验丰富的人员，并加大政府支出引进危机管理专业人才组建常设部门。再次，支持危机管理常设部门独立运行。地方政府应在系统整合的基础上赋予危机管理部门决策权力，使其在危机协调中处于核心地位。最后，强化危机管理机构制度化建设。严格按照危机预警、危机应急以及危机总结三阶段制度规范机构人员行为，提高执行力和战斗力。特别注意的是，要在制度政策层面提供非政府组织以及民众参与危机管理的渠道，加大对社会组织的物质资金支持，努力在危机知识和技能上打消民众疑虑，在社会资源整合上基于市场原则灵活机动的辅助地方政府化解危机。

（四）完善危机法律法规，规范引导危机管理行为

国家治理现代化要求法治建设保障整体现代化进程，法治现代化是其基本走向与必由之路。地方政府危机管理法治现代化与顶层设计密不可分，国家立法应当结合地方政府危机管理实际，坚持一般与具体相结合的原则，在完善危机管理法律体系的同时细化具体危机立法。地方政府应该通过地方人民代表大会反映危机法律运行的实际情况，以便上一级人民代表大会改善地方立法。在立法的内容上，厘清政府与社会的权力边界，明确社会组织的危机管理的主体资格以及职责。合理划分认定紧急状态的级别，采取相应的应急措施。在法律的执行上，地方政府应当将法治精神贯彻到危机预警、危机应对以及危机总结全过程。在危机预警阶段，制定符合宪法和法律的危机管理预案，规范危机预警工作人员的行为。在危机应急阶段，严格依据危机管理法律法规启动应急资金、调拨救援物资、协调部门工作等具体行为。打击过分夸大危机破坏程度的谣言并惩治相关责任人。在危机总结阶段，依法追究危机管理处置不力的政府官员法律责任，结合危机管理经验教训完善危机管理法律法规。在危机法律法规的规范力上，地方政府要组织深入学习法律法规，明确各部门在危机管理中的职责，以鲜活生动的案例警示工作人员，将法治精神有效嵌入官僚组织。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［J］.求是，2013，（22）：3.

［2］唐皇凤.中国国家治理现代化路径选择的若干思考［J］.华中科技大学学报（社会科学版）.2014，（3）：15.

［3］邓小平文选：第2卷［M］北京：人民出版社，1994：333．

［4］唐皇凤.构建法治秩序：中国国家治理现代化的必由之路［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014，（08）：21.

［5］夏士岚.试论我国地方政府危机管理中存在的问题及对策［J］.经营管理者.2012，（20）：74.

［6］［美］戴维.奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.周敦仁，等译.上海译文出版社，1996.

［7］肖鹏英.危机管理［M］.广州：华南理工大学出版社，2008：245.

（责任编辑李保林）

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1671-0681（2014）06-0143-03

刘倩（1981-）女，江苏徐州人，汉族，法学硕士，徐州工程学院思政部讲师，主要从事中国政治理论研究。

2014-03-09