论群体性事件的阶段性特点与政府的新闻发布

陈玉

论群体性事件的阶段性特点与政府的新闻发布

陈玉

（云南警官学院治安管理学院，云南昆明，650223）

在群体性事件的处置过程中，政府的新闻发布和管理是处置的重要组成部分，有时甚至起到关键性的作用。群体性事件的发展可以分为发生前、发生阶段、持续阶段、结束阶段后四个阶段，在每个阶段中，由于事件发展程度不同，政府所采取的应对措施不同，政府的新闻发布也应有所区别和侧重。

群体性事件；阶段性；政府；新闻发布

所谓群体性事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。在群体性事件的处置过程中，政府的新闻发布和管理是处置的重要组成部分，有时甚至起到关键作用。因此，减少群体性事件的根本路径，必须进一步努力提高政府信息公开水平，不断加强政府主导的真实信息的传播，建立政府与公众的有效沟通。群体性事件的发展可以分为“发生前、发生阶段、持续阶段、结束阶段后”四个阶段。在每个阶段中，由于事件发展程度不同，政府所采取的应对措施不同，政府的新闻发布也应有所区别和侧重。本文试图从舆论引导的角度，以群体性事件的阶段性特点为视角，提出加强和完善政府新闻发布的策略。

一、群体性事件的阶段性特点

群体性事件同其他事物一样，有其酝酿、萌芽、发生、发展、高潮、衰灭的一个过程。一个完整的群体性事件的演化周期大体可分为以下几个阶段：事前矛盾的积累和激化阶段，事件爆发阶段，事中的发展和控制阶段，事后的收尾阶段等。

（一）群体性事件事前矛盾积累和激化阶段

在体制转轨和社会转型的大背景下，由于政治、经济、文化等各方面的原因，侵害了行政相对人的利益，从而诱发了其通过群体性事件解决问题的原始动机。在受到侵害后，相对人大多会选择通过正常渠道进行利益诉求和利益维护。而一旦正常的利益诉求机制和渠道受阻，或利益受损的行为没有得到合理解决，相对人就会产生通过体制外途径对政府施加压力促使其关注和解决的动机。在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的传统心理影响下，相对人在多大程度上会选择群体性事件这种解决方式，取决于矛盾积累时间的长短和矛盾的激化程度，以及通过正常渠道能够解决的可能性及收益大小。一旦行为主体认为通过正常渠道已经无法解决或者其期望效益远小于通过群体性事件解决能得到的效益后，行为主体就会做出发动群体性事件的决定，使得群体性事件浮出水面。

（二）群体性事件发生阶段

任何群体性事件的演变，都会经历一个从小到大、从少到多的聚合。在事件初始的酝酿和萌芽阶段，也称准备时期或预谋时期，一般是事件主干成员开始纠结到事件进入社会之前这一段时间。在这一阶段，主干成员会对利益的直接相关者进行思想和行为上的动员，争取更多的利益同盟者加入进来。经过事件初始的酝酿和萌芽阶段后，事件的主体会涌入社会，造成社会危害。一方面，在现场情绪的感染下，在不同动机的驱使下，会逐渐有不同的边缘人群加入进来。另一方面，群体会通过自己的行为示范，把相关信息通过不同的媒介向外界传播，造成更大的社会影响力。至此，群体性事件的参与主体会由单一性转向规模性，目标导向也会由简单的利益诉求转变为复杂动机的混合。

（三）群体性事件持续阶段

群体性事件的主体涌入社会，主体人数呈增长趋势，少数人出现直接危害社会的行为，行为方式越发激烈，并向有可能使用暴力的阶段演化，事态趋于恶化。随着事件的发展，参与规模越来越大，群体情绪越来越激昂，在去个性化和非理性的特点下，事件具有性质演化的危险。如果事件进展到此阶段，发起人依然无法实现自己的利益诉求，或事件得到不当处置而导致矛盾激化，发起人或核心层会试图通过事件升级（如通过打砸抢烧等暴力手段）扩大社会影响，从而给政府施加压力。一旦暴力升级，由于事件主体的多层次性和目标的复杂性，事件的可控性减弱，群体性事件会由原来的利益诉求型演化为具有破坏性的公共事件。在这一阶段，我们要特别防止多种矛盾汇合，局部问题演变成全局问题；防止敌对势力插手，非政治问题演变成政治问题；防止因工作不当激化矛盾，非对抗性问题演变成对抗性问题。

（四）群体性事件结束后阶段

群体性事件虽然在表面上结束，但从事件的处置来说，依然要注重善后和学习总结的作用，这一阶段的中心任务是打击处理和防止再集结。因此，以下几个工作具有重要意义。一是区别对待，依法处理。要根据事件参与者在事件中所起的作用和造成的危害后果，分别承担相应的责任。根据责任承担让事件的当事人受到相应的惩罚，是社会公正的体现，同时也会对事件的潜在群体产生影响。如果事件当事人被给予过轻的处置，参与事件的社会成本很低，会导致更多的潜在人群仿效，或认为政府更容易让步而受到激励；如果处罚过重，无视个体特殊性，有失公允，会导致不满情绪，不利矛盾的化解。同时，对潜在人群的影响则会是因为政府的强硬而降低其预期并改变行为方式。二是加强正面宣传，控制恐慌情绪。群体性事件结束后，媒体就成为了群体性事件后续作用的主要渠道。媒体的作用体现在，一方面通过政府善后工作的报道，塑造政府良好形象；另一方面，通过还原事件本来面目，传播正能量信息，稳定人心，增强信心，控制恐慌情绪，让大家齐心协力恢复正常的社会秩序。三是总结学习，为政府的后续处置积累经验。处置结束并非意味着政府管理的终结，政府应当通过绩效评估对事件的全程处置行为，进行系统、全面、综合的评估与反馈，总结经验，吸取教训，掌握群体性事件的发展规律、演化阶段、媒体作用等为后续群体性事件的解决打下新的知识和经验的基础。

二、在群体性事件的不同阶段，政府新闻发布的策略与管理

群体性事件是对现行社会政治、经济、文化等各种社会矛盾冲突的综合反映，对整个社会运行来说，必然会产生这样那样的影响。因此，对群体性事件的报道应当立足于群体性事件的全过程，促进问题的圆满解决。群体性事件同其他事物一样，有其酝酿、萌芽、发生、发展、高潮、衰灭的一个过程。从发展阶段来说，群体性事件的发展可以分为发生前、爆发、持续、结束后四个阶段。在每个阶段中，由于事件发展程度不同，政府所采取的应对措施不同，政府的新闻发布和媒体的报道应各有侧重。譬如对酝酿中的群体性事件，应当及时做好预警报道，发挥媒体的瞭望作用；对已经爆发的群体性事件，不仅要及时公开报道有关事态，更要及时公开报道党政部门应对事件的各种举措，促成事态向良好的方向转化；在群体性事件平息之后，还应当进行深入的反思，以便吸取经验教训，为和谐社会建设发挥更大的作用。

（一）群体性事件发生前政府的新闻发布与管理

1、与媒体展开良性合作。媒体是现代社会条件下政府与公众沟通的最主要途径，无论在正常状态还是危机状态，建立与媒体的积极关系，与媒体展开良性合作都至关重要。群体性事件是对现行社会政治、经济、文化等各种社会矛盾冲突的综合反映，如果媒体能够事前发挥积极作用，对各种社会矛盾和冲突及时报道和监督，构建政府与民众有效沟通的桥梁，就能够及时将矛盾和冲突化解在基层，化解在萌芽状态，有效避免群体性事件的发生。群体性事件发生后，政府可以利用媒体提供危机预警，可以利用媒体帮助政府迅速传达一些重要的建议或指示，达到安抚公众情绪，保持社会稳定的效果，这对事件的解决会起到非常重要的推动作用。群体性事件结束后，政府可以利用媒体对群体性事件的发生原因、发展规律和处置环节与公众进行沟通，进行总结、学习和反思，共同提高政府和公众对群体性事件的认识和处置应对的经验、能力。对于媒体的作用，我们应该辩证地看待，除了上述积极作用以外，不可否认媒体也有它的消极作用，如媒体会过度追求新闻的轰动效应，会夸大危机的规模，夸大灾难的影响，甚至歪曲事实，导致公众对危机作出过度反应等。鉴于媒体本身所具有的正面和负面作用，政府加强对媒体的管理，建立与媒体的良性合作关系就显得更为重要了。首先，要正确处理信息控制和新闻自由的关系。对于政府组织而言，由于其工作的特殊性，有一些信息在时间和范围内应进行必要的控制。而新闻媒体希望在第一时间得到最可靠和最有价值的信息，讲究时效，要抢发独家新闻，给受众留下深刻的“第一印象”。当二者产生矛盾时，由于政府组织是行政机关，在处理与新闻媒体关系时往往会较多地运用行政干涉，这就可能造成误会甚至导致政府形象受损的恶果，因此，要正确处理信息控制和新闻自由的关系。其次，要加强与新闻媒体的沟通。政府组织除了在重大问题上必须给新闻单位以明确指示外，一般不应干涉新闻单位的日常具体工作。与此同时，要加强和新闻媒体的沟通，要让新闻单位也认识到应服从党和政府的领导，凡属重大方针、政策，凡涉及国家利益的事件，没有得到上级明确指示和表态以前，不应抢先发表，不许乱提口号，不准乱发号召。对于重大问题，不允许随意表态并发表与政府现行政策相抵触的议论。

2、做好经常化、规范化的政府新闻发布工作的基础工作。（1）制定出台《突发事件新闻发布应急预案》，规范和完善突发事件的新闻发布工作。如何做好经常化、规范化的政府新闻发布工作，当务之急是建立新闻发布工作制度，制定出台《突发事件新闻发布应急预案》，规范和完善突发事件的新闻发布工作。要把新闻发布纳入政府工作的议事日程，要从制度上对新闻发布的基本形式、主要内容、工作程序和工作职责等给予明确规定。组织报道和引导舆论是群体性事件新闻发布工作的主要任务，也是事件处置的主要环节，除制订科学预案外，平时也要做好预案的讨论和实际演练。如平时要给予新闻官员充分的训练机会，以便危机一旦发生，可以临危不乱，迅速启动群体性事件的新闻发布工作。同时要建立应对突发事件的新闻宣传协调机制，如针对不同的媒体组织开展不同的新闻发布，善于组织有针对性的新闻发布等，确保群体性事件发生后，政府能够在第一时间掌握信息的主导权，占领舆论的主阵地，减少谣言和虚假信息对群体性事件处置工作的各种干扰和不利影响。（2）提高政府相关部门工作人员的媒体素养，掌握避免与媒体冲突的技巧。如果新闻媒体没有成为畅通的信息发布渠道，它将会印证危机管理研究者的话：“组织陷入名誉扫地的处境，在多家媒体竞相抢报负面新闻中一蹶不振，大多是因为他们并不了解媒介，而非在媒介面前无所作为。”因此，了解、熟悉媒体是非常必要的，而提高政府的媒体素养，则是了解、熟悉媒体、善用媒体的重要途径。媒体素养是指人们面对各种媒体信息时的认知能力、理解能力、选择能力、质疑能力、评估能力、创造和生产能力以及思辩和反映能力。也就是说，媒体素养是正确使用媒介和有效利用媒介的一种能力，它是人们在现代社会所必须学习和具备的一种能力。政府工作人员的形象在很大程度上代表着党和政府的形象，提高政府工作人员的媒体素养有助于树立政府的良好形象。因此，在构建和谐社会的背景下，应开展媒体素养教育，提高政府相关部门工作人员认识媒体、应对媒体、利用媒体的能力。这种能力体现在以下方面：一是了解媒体、信息及媒体的环境，也就是认识媒体；二是了解自己对媒体的需要，掌握运用媒体手段的方法，培养利用媒体的能力；三是培养应对媒体的能力，即在接触和利用媒体的过程中，妥善把握交往技巧。例如，在突发性群体性事件现场如何应对媒体？遇到记者采访应如何对话？其中，最为重要的是，要让相关人员掌握避免与媒体冲突的技巧。如，要主动配合媒体，争取主动向记者透露消息，提供资料，引导媒体的报道；要与记者建立平等互尊的关系，体谅记者的难处，善待对方，善意看待媒体的批评或误解，自觉接受新闻舆论的监督等。

3、拓宽信息收集渠道，加强舆情监控，深化预警功能。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”，有效的预警机制是实现这一目的的主要途径。所谓预警机制，是指对已经或可能酿成社会问题，妨碍政治稳定及社会发展的偏离现象和秩序状态的一种预先警告机制。每一起群体性事件都有一个产生、酝酿到出现、发展的量的积累过程，全面构建一整套完备有效的预警机制，有助于及时有效地防范、控制群体性事件的发生。信息是预防的先导，情报信息的收集和监测是科学预警的前提和基础。作为“第三力量”和“无冕之王”的新闻媒体应充分发挥其“报道事实真相，开展舆论监督”的职能和作用，在情报信息的收集、监测和预警方面发挥自身独特的作用。比如新闻媒体应对社会问题保持高度敏感性，千方百计把握深层次、预警性、内幕性和动态性的情报信息，对有价值的具有普适性的社会矛盾和事件进行深度报道和挖掘，提请政府关注解决，并在一定程度上形成舆论压力，倒逼政府与公众之间建立良好的沟通机制和解决机制。对于矛盾进一步升级，处于酝酿中的群体性事件，新闻媒体应当及时做好预警报道，发挥媒体的瞭望作用。

（二）群体性事件发生阶段政府的新闻发布与管理

1、原则。（1）主动应对，抢占话语主导权。“遇事不能捂”，群体性事件发生后，政府要迅速反应，及时组织，在第一时间召开新闻发布会，及时发布相关信息，介绍相关情况。政府官员特别是各级各部门的领导干部要更新观念，不能遇事再捂着盖着。如果在正规的渠道没有及时权威的信息发布，或者信息发布不畅通，来自其他渠道的虚假信息就会出现。所以，遇到突发群体性事件，要有意识抢占舆论先机，主动、及时发布社会关注的重大问题，以正视听，引导舆论，抢占话语的主导权。获得话语主导权的意义在于取得先发优势，通过先期为社会设置议程达到抑制其他议程和引导舆论的目的。例如，2005年秋冬中国发生禽流感疫情，并发现3例人感染高致病性禽流感病例，卫生部在不到两个月内就禽流感防控情况召开三次新闻发布会和新闻通气会。卫生部和有关部门关于人感染禽流感疫情及防控信息的及时发布有效地防止了公众发生恐慌，并保证了防控工作的有序开展。（2）遵循“快讲事实、慎讲原因”的原则。群体性事件具有很强的突发性，各种信息和相关数据很难第一时间集中到新闻部门，而且起因涉及到政治、经济、社会等各领域的矛盾和问题，比较复杂，政治性和敏感性较强。事件发生后，力争在第一时间积极主动的讲清事实真相，先声夺人，以正视听，谨防出现信息真空，导致谣言盛行。但是，对于群体性事件的引发原因，要谨慎发布，要准确把握，不能有猜测性言论。如果有媒体对引发原因有不实报道，应及时出面澄清。在群体性事件后期，各种信息比较全面，且有权威性结论后，才适宜对原因进行权威发布。（3）严格遵守新闻必须真实的原则。信息发布要做到真实、公开、及时，坚持“以我为主，以正面宣传为主，以事实为主”的原则。在新闻发布时，要保持陈述准确，不能有任何模棱两可的说法。没有搞清楚的问题，可以说“正在调查”或“希望广大市民提供线索”等，不能用不确定的语气。相关部门向外发布信息时，应保持口径一致，不能提供相互矛盾的信息，对过去发布过的不准确信息要及时纠正。在信息发布过程中，要遵守组织纪律，不能泄露党和国家机密，不能违反规定擅自对外发布消息。

2、严格执行突发事件新闻发布预案的实施程序，临危不乱，有条不紊。（1）群体性事件发生后，相关部门应立即将所发生突发事件情况通报宣传部门或负责新闻信息发布的部门。（2）成立以新闻发言人为负责人，相关部门有关人员为成员的新闻发布工作组，负责该事件的新闻发布工作。（3）负责新闻发布的负责人要在第一时间到达现场，迅速了解情况，尽快弄清事件发生的原因、性质、过程、结果及政府、企业处置措施和态度。同时，注意与有关部门沟通联系，统一数据、统一口径，防止发布混乱、自相矛盾的信息。（4）新闻发布工作机构在及时掌握信息，分析情况的基础上，应向与负责处理群体性事件的总指挥部负责人请示汇报，共同研究确定新闻发布内容。（5）群体性事件发生后12小时内，负责新闻发布的工作机构或所指定的新闻发言人应向媒体和社会公众通报突发事件的相关情况。必要时要举行新闻发布会或安排有关负责人接受媒体采访或组织有关专家向媒体和公众发表意见，让公众在第一时间了解事实真相，消除公众的困惑和恐慌。（6）负责处理群体性事件的政府主管部门和事发当地的党委、政府，都要积极配合和支持各级媒体记者的采访报道，对驱逐记者、隐瞒事实真相、蓄意封锁消息而导致群体性事件报道和舆论引导有误，造成重大消极影响和严重后果的，要严肃追究相关人员的责任。（7）建立社会舆情信息收集、分析和报告制度。新闻发言人和联络员要随时收集各方面的信息：要收集社会舆情，掌握社会各方面对事件的反映和态度，认真分析事件的性质和发展趋势，监测事件发展动态。对于有可能发展为影响全局的事件，要及时向上级有关单位汇报情况，报送书面分析报告，并进一步做好新闻发布的准备和舆论引导工作。（8）新闻发布机构应建立新闻媒体和新闻记者花名册，建立专家花名册。媒体和新闻记者花名册内容包括：各级新闻媒体的名称、主要栏目简介、主要联系人、联系电话、联系地址；主流媒体新闻记者的姓名、联系方式等。专家花名册的内容包括：专家的姓名、电话、住址等。（9）新闻发言人发布的信息要清晰，用语要准确，要实事求是，不能进行估计、猜测和预测，力求在最短的时间内把最有价值的信息发布出去。

（三）在群体性事件持续阶段，政府的新闻发布与管理

在群体性事件持续阶段，应当根据逐步掌握的资料和数据，进行初步的观点发言，以及随着事件的变化和发展进行补充发言，以及有必要时的针对性发言。在群体性事件的持续阶段，事件的状态初步明朗，有关事件的详细信息会逐步汇总到新闻部门，如事件发生的准确时间、地点、状态等，这时新闻发布要在初步表态的基础上进一步深化和详细，如要通过相关数据和具体细节对事件经过进行陈述，对事件进行初步定性，告知政府应对的具体原则和基本手段，树立政府议题，引导社会舆论。这是对群体性事件刚发生时政府的表态发言的补充和明确，但此时事件依然处于变化之中，信息依然不是特别充分，对有关敏感问题的发言需要慎重，对尚未明确的要素不要做肯定和详细的说明。如导致群体性事件发生的原因，是公众最为关心的问题之一，但权威性结论需要一段时间，此时的发言需要谨慎。在这个阶段，政府的新闻发布应当随着所掌握信息的深入，进行补充发言，并采用不同形式，进行针对性发言。当事件的状况逐渐明朗化，或事件有进一步发展时，政府应根据所掌握的新信息进行阶段性的新闻发布，进行补充发言。当有针对事件的社会传闻和流言蜚语传播，或者因媒体的歪曲报道引起较大社会反响时，政府应选择适当议题进行针对性发言，目的是通过政府新闻发言回应媒体上的不适当议题，或者社会上出现的歪曲议题，引导社会舆论。当群体性事件处置完毕，事实基本清楚，相关原因的调查有了明确结果，政府应进行一个总结性的新闻发布，引导媒体报道和社会舆论。发言信息要包括对事件来龙去脉的概述和社会影响的分析，以及对诱发事件原因的总结。发言既要强调政府的宏观方针政策，也要说明具体处理方式及结果，通过系列事实进行正面宣传，从而塑造政府良好形象。

（四）在群体性事件结束后阶段，政府的新闻发布与管理

在群体性事件结束后阶段，政府新闻发布的内容主要是针对公众关心的问题做出解释，对政府善后工作的措施做出说明，对事件责任者的处理进行公布，对事件的长期影响及如何减少和消除影响进行说明等。特别是要探究引发群体性事件的深层次原因，反思政府在群体性事件处置中暴露出的问题，总结经验教训，以坦诚的态度赢取公众信任。

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（责任编辑 陈文兴）

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1671-3842（2014）06-0134-04

陈玉（1978-），女，湖南怀化，土家族，云南警官学院治安管理学院讲师。

2014-05-21