云南省在构建与周边国家新型外交关系中的角色和作用

2014-03-11赵卫华金东黎

云南行政学院学报 2014年6期

赵卫华，金东黎

赵卫华，金东黎

（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海，200433）

随着全球化和区域化的日益发展，地方政府外交日益受到关注并在上海、北京等地获得巨大发展。习近平总书记在中央周边外交工作座谈会上提出推进中国周边外交工作，建立与邻国新型周边外交关系，为云南在中央授权或指导下开展地方政府外交提供了可能。云南如能充分利用区位地缘优势和人文优势，从事一些中央政府想做、应做但又暂时不方便或不能做的事情，起到探路、桥梁和缓冲的作用，不仅可以从中收获巨大的直接利益，还可大大提高云南省自身的地位，为云南省的发展创造更大的发展空间。

新型周边关系；地方政府外交；云南省；角色；作用

2013年10月26日，习近平总书记在周边外交工作座谈会上强调指出：“做好周边外交工作，是实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的需要，要更加奋发有为地推进周边外交，为我国发展争取良好的周边环境，使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展”［1］。周边外交座谈会的召开，意味着在新形势下周边外交工作与大国外交工作在我国的总体外交布局中具有了同等重要的地位。这给作为西南边疆大省的云南带来前所未有的历史机遇，云南省应该充分利用这次难得时机，结合国家的总体外交战略和自身发展需要，发挥自身的区位地缘和人文地缘优势，顺势而为，积极争取充当中央政府和东南亚诸国外交的纽带和桥梁，以此来提升云南在国家对外战略中的地位，为云南争取更好的发展机会。

一、中国总体周边外交格局中云南的优势

（一）云南的地缘人文优势

云南地处中国西南边疆，与越南、老挝、缅甸三国接壤，边界线长达4061公里。作为一个多民族边疆大省，云南居住着包括汉族在内的26个民族，是我国民族成分最多的省份。除此之外，云南省还是“国内独有民族最多（15个）、跨界民族最多（16个）、民族自治地方最多（37个）、自治民族最多（18个）和信教群众最多（400万）的省份”［2］（P398）。在16个跨界民族中，傣族是泰国和缅甸掸邦的主体民族，景颇族是缅甸克钦邦的主体民族，佤族则是缅甸佤邦的主体民族。其他民族如壮族、苗族、彝族、瑶族、哈尼族、傈僳族、拉祜族、布朗族、德昂族等民族广泛分布在东南亚各国，成为云南和东南亚各国的跨界民族。这种人文优势无疑使得云南更容易得到其它国家的认同和理解，云南也因此更容易理解周边各国行为处事方式和思维方式，这不仅有利于云南和周边各国开展经贸文化交往，也使云南在对西南诸国外交、国防安全方面承担着人才储备库的作用。特别是对于泰国、老挝、缅甸掸邦、佤邦、克钦邦来说，云南具有独一无二的人文地缘优势。

（二）云南的区位地缘优势

作为西南边疆大省，云南地处中国与东南亚和南亚三个地区的结合部，拥有13个一级口岸，7个二级口岸，是中国通往东南亚和南亚的门户和窗口。近年来，随着面向西南“桥头堡”战略的实施和中国-东盟自由贸易区的正式建成，云南在原有基础上进一步完善和新建了通往东南亚和南亚的三条国际大通道，其中东线以现有的滇越铁路和昆河公路为基础，连接即将建设的越南河内-老街高速公路，构成了连接云南至越南河内、海防和胡志明市的东线国际通道；中线则由澜沧江-湄公河航运、昆明至打洛公路，昆明至曼谷公路以及西双版纳机场构成，通往缅甸、老挝、泰国并延伸至马来西亚和新加坡；西线延滇缅公路、中印公路和昆大铁路西进，有多个口岸出境，可分别到达缅甸八莫、密支那、腊戍等地，并可直达仰光或达到缅甸印度洋口岸，还可经密支那到达印度雷多，在与印度铁路网并轨后到达孟加拉国的达卡、吉大港和印度的加尔各答港［3］（P75）。

这种得天独厚的区位地缘优势使得云南成为中国中西部省份与东南亚南亚各国进行贸易和开展经济合作枢纽和桥梁，而且，从国家安全和民族复兴的角度看，云南省中线和西线国际通道不仅是国际经贸通道，还为中国避开马六甲困境直接进入印度洋提供了绝佳的战略选择。云南的这种区位战略优势无疑在中国的总体周边外交战略中具有重要的地位，中央在考虑对西南诸国外交时不能不考虑云南，而西南诸国在发展对华关系时也不能不考虑云南，这也是云南争取中央政策支持的有利条件。

2月28日习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时曾强调京津冀要“自觉打破‘一亩三分地’的思维定势”［4］。其实，这句话放在云南身上也一样适用。云南省在考虑发展时不能仅仅囿于云南本身，而应该充分认识自身战略地位和重要性，站在超越云南一省的战略高度思考问题，只有这样才能抓住稍纵即逝的时机，为自身的发展创造更大的空间

（三）云南在中央战略规划中的优势

由于各种原因，云南的开放曾一度比其它地区滞后10年左右，2012年，GDP10309.80亿元，人均约22195元（约合3531美元），不到全国平均水平的50%［5］。但是，从世纪之交的西部大开发战略，到稍后的兴边富民工程，再到近来推进西部发展的桥头堡战略，无一不与云南有关。2013年中央周边外交工作座谈会会后，推动中国周边外交工作成为我国外交工作的两个重点之一，构建新型周边外交关系的工作很快提上了日程，这无疑为包括云南省在内边疆各省提供了前所未有的机遇。

早在周边外交座谈会之前，国内政学两界就有一场持续至今的西进还是东向的政策辩论。北京大学王缉思教授从对外战略层面提出了“西向”战略的主张，而李乾元上将则结合国内国际两个层面提出了西进战略问题。王缉思教授指出：“地处亚太中心位置的中国，不应将目光局限于沿海疆域，传统竞争对象与合作伙伴，而应有‘西进’的战略谋划。”以图“建立和完善西部大开发总体战略的地缘战略支柱”，“拓宽中国战略回旋空间”［6］。李乾元将军则丛经济建设、国防安全、能源安全和民族团结等层面阐述了西进的战略意义。他特别指出西部是包括云南等省份在内的西部，并多次强调云南在西进战略中的地位。迟浩田将军也强调“西部是中华民族的脊梁，是国家的地理高地、资源高地、文化高地、安全高地”［7］。可以说，无论在国内层面还是国际层面，云南省在西进战略中都占有非常重要的位置。如果说此前的西部大开发战略和桥头堡建设战略国家更多的是从经济建设、社会安定和东西部协调发展等国内层面谋划西部问题的话，那么中央提出的推进周边外交对于云南来说则不仅在国内发展层面面临机遇，而且在加快扩大对东南亚国家的政治经济文化交流方面面临更大的机遇。云南如果能充分把握时机，积极配合中央推进对周边国家的外交，无疑将为自身争取到一个史无前例的机遇期。

二、云南省的角色定位

（一）新型外交实践和推进新型周边外交关系的探索者

由于地理位置和民族构成，云南省在人文地缘和区位地缘上拥有独一无二的优势和战略地位，因而云南省在中央推进新型周边外交关系的建设中绝不能仅仅发挥有限的经济和文化功能。在当代国际关系理论和实践中，除了像香港和澳门这样的独立关税区拥有极为有限的外交权之外，绝大部分地方政府在国际关系中都不具有外交和国际法行为体地位。也正因如此，地方政府在从事某些事实上的外交工作时，身份灵活，进退自如。如云南省就可以从事一些中央政府想做、应做但又暂时不方便或不能做的事情，起着探路、桥梁和缓冲的作用，从而使自身既可以享受探索成功的果实，又不必为失败的尝试买单。如能做好这些工作，将大大提升自身在中央政府总体布局中的地位，进而为云南争取更加有力的发展政策，创造更为有利的发展条件，提升云南省在周边诸国和中央政府心目中的地位，也有利于国家总体外交战略推进。这些工作成功，则中央地方都能受益，即使失败，由于地方政府不具有国际法所赋予的外交行为体地位，也不会给自己与国家带来严重的损失，而且避免了中央政府直接推行所面临的困难和尴尬。海南省发布南海休渔令正是基于这种考量而为，显然，云南可承担的角色和作用远超海南所为。

（二）维护中国两洋战略的西部支点

当前我国已经是世界第一贸易大国，大部分货物和石油等战略能源均通过海路运输，据预测，到2020年我国的石油对外依存率将达到62.0%［8］（P185）。但是我们的海军力量又不足于在战时确保海运的安全，因此几十年来我们一直面临着所谓的“马六甲困境”的困扰。因而，在上世纪末就有一些学者提出：“中国要确保自己的安全与发展，不仅要面向太平洋，还要走向印度洋，简称为‘两洋战略’”［2］（P409-410）。王缉思教授等人提出西进战略也是基于同样的考量。基于此，云南在推进建设与西南诸国新型周边外交关系的中国大周边外交战略中可以作如下定位：中国中西部省份与东南亚南亚经贸文化交流的桥梁和枢纽，中央政府建设与西南诸邻国新型周边关系的参与者、配合者和执行者。后者所赋予云南省在发展与西南诸邻国关系上的政治功能真正体现了云南省地方政府外交与沿海省市所推行的城市公共外交的区别，也正是由于此，使得云南有更为明显的优势争取到比上海更为有利的政策支持。如果云南省能够在中央政府的授权或指导下因地制宜的在一些领域发挥自己的作用，那么既有利于和周边邻国更富有效率的开展合作，也可以避开某些外交禁区，从事一些中央政府暂时不便开展却又必不可少的工作。前者如开展滇越经贸合作、中泰交通线建设；后者如缅甸克钦邦密松水电站问题、滇缅石油管道问题、中国在缅北的合法利益问题，云南省都可以大有所为。

（三）中央政府和西南诸国的纽带和桥梁

虽有国界的划分，但云南和西南诸国各民族在地理上是连成一片。这种情形使得云南更容易理解西南诸国的人文风情，行为处事原则和方式；而西南诸国人民同样在心理上更容易接受中国的云南人。正是因为这样，云南在和西南诸国交流时有一种先天的优势地位，更容易读懂西南诸国的话语，理解其行为，也更懂得如何把中央的意图以西南诸国听得懂和可以接受的方式传递给这些国家，从而在中央政府和西南诸国之间充当纽带和桥梁。云南要充分认识和利用这种优势，也要使中央和邻国也充分认识到云南得优势。以缅北问题为例，众所周知，缅甸政府与缅北各地方政权的关系一直处于控制和反控制的对立状态。但是，不论是缅甸中央政权还是缅北主要地方政权都对中国具有重要的意义。目前缅北战事不断，而且缅甸目前还利用美国重返亚太的机会，企图以牺牲中国利益来改善与美国关系的倾向。因而如何处理缅北问题，事关中国西南边疆的稳定和中国的国家安全，我们既不能选边站，又不能对缅北局势坐视不管。但是，以目前中国的对外政策原则如何与缅甸中央政府和缅北地方政府同时保持友好关系并维护中国在缅北的利益显然是个不小的挑战。缅甸政府企图利用和中国的合作乘机吞并缅北民族地区，而缅北地方政府又希望借中国经过其辖区争取某种程度的承认并分享某些经济利益，使中国政府面临一个两难的选择。我们必须换一种思维，让中国中央政府能够通过云南地方政府同缅方和缅北各方沟通，从而既可以表达中央政府的意图，又避免不必要的外交尴尬、避开许多目前的禁区，在不违反中国现有原则的基础上，协调好与缅甸各方的关系。

三、云南省地方政府外交的意义

首先，云南配合中央政府开展的地方政府外交，有利于提升云南在国家整体布局中的角色和作用，有利于更好的利用和发挥云南自身区位地缘优势和人文优势。作为边疆大省，云南地处连接东南亚南亚各国和中西部省份的枢纽位置；长期以来，由于地理位置远离政治中心，云南改革开放的步伐和经济发展速度均落后于沿海地区，致使自身优势不能发挥，对邻国和周边省份的吸引力不足。甚至有些东南亚国家领导人对在出访中国时要首先在昆明转机很不满意，认为是中国轻视这些国家，同时沿海的大企业到云南投资的也很少。云南配合中央政府参与对邻国外交，意味着云南从最边缘的位置向中心的移动。此举不仅可以大大提升云南的基础设施更新换代，而且，中央政府的协调机构驻滇则有助于央地两级政府在政策制定上的互动，大大提高应处效率和决策质量，从而提高云南及昆明在整个区域内的地位，同时带动一批以州市城市为代表的次中心经济区域发展。

其次，云南在中央授权或指导下进行地方政府外交有助于维护边疆安全和稳定。云南直接和越老缅接壤，有20多个跨境民族，其中缅北的掸族、佤族、克钦族、傈僳族等民族和国内的傣族、佤族、景颇族及傈僳族在地理上连成一片，且有着深厚密切的历史血缘联系，这些地区的动乱与稳定直接关系国内的安危。受限于我国目前的外交原则，中央政府不便干预别国的内部问题。但是两国地方政府建立一种沟通机制却是较为可行的，也有国际先例可循。如此即提高了云南省政治地位，也使中央应对边疆危机的能力将大幅改善，同时有利于各方的沟通以维护地区的稳定。另外，西南地区在历史上就是敌对势力肆行的地方，至今仍有国际敌对势力打着传教、扶贫、教育的名义开展渗透，不仅威胁到相关国家的安全，其目标更是直接指向中国。建立由云南省参与的地方外交机制，有利于发挥云南的区位和人文优势，使我们及时在境外发现、遏制敌对分子的分裂活动，确保边疆的安定和团结。

再次，可以提高能源安全系数。云南是我国“两洋战略”的重要支点，其中通过缅甸克钦邦直达印度洋滇缅国际通道已经建成，这对于我们打破马六甲困局具有重大战略意义。因而缅甸和克钦邦对中国的战略价值不言而喻的。但是在美国推行亚太再平衡政策的背景下，缅甸企图利用中美矛盾渔利，其在密松水电站项目及克钦邦的一系列小动作，毫无疑问对中国利益产生了严重的消极影响，这显然是和中缅友好关系的大方向不一致的。习近平主席强调指出：“推进与周边国家新型关系的建立，以诚示人，使周边国家能够从中国的发展中得到好处”［1］。但是这个诚必须是相互的，友好的关系也是需要采取必要策略维护的。在处理类似关系时，我们无疑要从战略高度出发，维护睦邻友好，但对是对其中一些不和谐音符，我们也要有有力的应对措施。云南参与中央外交工作，采取中央对中央，地方对地方的原则，中央把握友好这一大原则，地方政府则采取务实原则，处理具体事务，维护中国的合法利益。这样有利于深入掌握相关国家内部情况，有利于维护中国边疆安全，挫败敌对势力的介入破坏。

［1］钱彤．为我国发展争取良好周边环境推动我国发展更多惠及周边国家［N］．人民日报，2013-10-26.

［2］杜林勋．地缘政治视野下的西南周边安全与区域合作研究［M］．北京：人民出版社，2012.

［3］童志云，等．云南年鉴2012［M］．昆明：云南年鉴社，2013.

［4］习近平．优势互补互利共赢扎实推进努力实现京津冀一体化发展［N］．人民日报，2014-02-28.

［5］云南省统计局．云南省2012年国民经济和社会发展统计公报［N］．云南日报，2013-05-24.

［6］王缉思，李侃如．中美战略互疑：解析与应对［M］．北京：社会科学文献出版社，2013.

［7］李乾元．西进战略［M］．北京：人民出版社，2010.

［8］张文木．世界地缘政治中的中国国家安全利益分析［M］．北京：中国社会科学出版社，2012.

（责任编辑陈文兴）

D827

1671-3842（2014）06-0122-04

赵卫华（1975–），男，河北宁晋人，国家领土主权与海洋权益协同创新中心项目参与研究人员，复旦大学中国与周边国家关系研究中心、国际关系与公共事务学院博士研究生，副教授；金东黎（1982-），女，河南南阳人，红河学院政治系讲师，政治学硕士。