浅析十八届三中全会《决定》对深化行政体制改革的新论断

杨庆东

浅析十八届三中全会《决定》对深化行政体制改革的新论断

杨庆东

（云南行政学院，云南昆明，650111）

中共十八届三中全会《决定》对深化行政体制改革作了许多重要论断，诸如科学的宏观调控和有效的政府治理，建设法治政府和服务型政府，充分发挥政府宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护职能，统筹党政群机构改革，等等。彰显了新时期我国行政改革须贯彻公共服务市场化原则、行政改革走法治化路线、政府管理树立新理念的精神。

国家治理体系；治理能力现代化；政府治理；政府与市场

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在此前提下，《决定》对继续深化行政体制改革提出了许多新论断。

一、“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”的论述，既点明了中国特色社会主义行政制度的优势，又提出了政府建设的方向

（一）宏观调控是政府应对市场失灵采取的必要手段，是中国特色社会主义市场经济体制的一大优势

目前世界上没有纯而又纯的一切靠价值规律调节所有领域的市场经济，我国搞社会主义市场经济也必须遵循客观规律，政府干预经济是必然的事。但是，政府干预经济的范围、程度、方式却因国家制度性质，因国情各不相同。不同性质的社会制度的市场经济制度处理政府与市场关系的手段、方式是不同的。《决定》提出我国“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这表明，我国深化经济领域和行政领域的体制改革必须有效处理政府调控经济的“有形之手”和经济发展本身依赖市场“无形之手”的关系，两者不可偏废。要充分激活市场的力量，发挥其在资源配置上的决定性作用，这是市场改革的方向，不能动摇。同时，政府必须有作为，而且是“更好”的作为。中国特色社会主义的市场经济制度是政府与市场有机结合的经济制度。我国社会主义制度最大的优势之一就是能在宏观调控问题上坚持集中统一，步调一致。因为我国实行中央集中统一领导，地方分级管理的行政体制，只要中央形成决定，体制就能给力予以执行。但是，宏观调控也是一把双刃剑，对纠正市场失灵必不可少，也会出现矫枉过正、适得其反。对此我国都是有过深刻的教训。因此，“科学的宏观调控”就是我们期望的目标。《决定》为“科学的宏观调控”明确了方向，即“保平衡、促协调、调布局、减波动、防风险、稳预期”，根本的就是要始终保持我国社会主义市场经济平稳发展，避免出现大起大落，能够最大程度预判经济走势，保持一种稳定的市场预期，这样的发展才是健康的、可持续的，也是社会主义行政体制应发挥的必要作用。为此，《决定》明确提出了健全宏观调控的导向、手段、机制化问题。

（二）“有效的政府治理”是社会主义行政体制改革要着力解决的关键性问题

推进国家治理体系和治理能力现代化是一项庞大的系统工程，它是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。马克思指出“行政是国家组织活动”。政府作为治国者角色，担当国家治理体系和治理能力现代化的重任，是推进国家治理体系和现代化进程极为重要的领域。因此，现代国家的治理核心在于政府治理。一个国家的经济、政治、文化、社会、环境治理状况如何，关键看政府的治理能力如何，正所谓成也萧何，败也萧何。习近平总书记指出，我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。“有效的政府治理”是提高国家治理体系和治理能力的重头戏。“有效的政府治理”至少蕴涵着两层重要含义：一是要有完善的行政制度体系。党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》中提出：“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的目标要求。当前，深化行政改革就是要着眼于建立健全与社会主义市场经济体系相适应的行政管理体制，只有尽快形成完备和定型的行政体制，才能为中国特色社会主义大厦奠定稳固的政权基石。二是要着力提高政府执行能力。当前，我国制度执行力、治理能力还很低，离现代治理能力的要求还有相当距离。习近平总书记指出，只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。政府的公信力和执行力决定一国的治理能力。我们要着力建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部队伍，就是为实现“有效的政府治理”提供人力资源的保障。实践表明，光有制度优势还不足以充分发挥中国特色社会主义的优越性。我国在推进全面建设小康社会目标过程中行政体制给力的程度还远远不够。政府治理体系不完善，政府治理能力的现代化程度不高，制约了国家治理体系和现代化的进程。中国共产党要实现科学执政、民主执政、依法执政，在人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度得以确立和巩固的前提下，切实转变政府职能，优化政府治理结构，创新行政管理方式，从而增强政府公信力和执行力，就显得尤为迫切和必要了。

可见，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”的论述，是对党的十八大报告中“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”思想的重要深化，点明了中国特色社会主义行政制度的突出优势，也指出了当下我国政府建设的迫切任务，即积极推进政府治理体系和现代化进程。

二、“建设法治政府和服务型政府”的论述，扩展了新型政府形态的内容

近年来，我国政府管理创新取得了重大进展，尤其在建设什么样的政府问题上迈出了重要步伐。党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出了“按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求”创新政府管理。然而，在新型政府的形态问题上究竟是服务型政府呢，还是法治型政府，或者是责任型政府等，一直存在不同的看法。这就导致了地方在怎样建设新型政府问题上各执一端，有的侧重在责任政府，有的侧重在法治政府，还有的侧重在服务政府，等等。这次《决定》提出的“建设法治政府和服务型政府”解决了这一问题。把建设法治政府与建设服务型政府并列作为新型政府形态，既体现了现代政府的特征，又凸显了我国政府的宗旨。

法治政府是现代政府的外在特征。作为公共权力委托行使主体的政府，其行政行为应具有法定性、行政程序应具有合法性、其行政价值应具有公平性和公正性。就我国而言，中央和地方各级人民政府是依据《宪法》经全国人大和地方各级人大产生，依据《组织法》履行法定职责的。一切行政行为都必须依法进行。所有政府行为都应以公平和公正为标尺，为保持这种公平和公正唯有法律才能做到。正如亚里士多德讲的“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是没有感情的……”。因此，国家事务和社会事务的治理应遵循法律，政府行为应贯穿法治原则、法治精神。

服务型政府是现代政府内在的本质要求。我国政府秉持为人民服务宗旨，把人民利益置于最高位置，政府及公务员没有特殊利益。只有建设责任、服务、透明、廉洁、高效的政府，才能切实体现服务人民的特性。建设法治政府和服务型政府充分体现了通过深化改革促使政府治理提高内外兼修水平的客观要求，进一步拓展了新型政府的外延。

三、“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”的论述，明确了当前我国政府职能的重点，区分了层次

党的十六大以来，我国政府职能的重点主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大方面，这种定位总体上顺应了时代发展要求，尤其是近年来中央和地方政府更加注重社会管理和公共服务职能的发挥，为社会的稳定，公共服务的均等化创造了良好的条件，促进了经济、政治、文化、社会等各项事业的发展。但是，近年来我国发展又面临许多新问题，诸如经济发展结构不合理，一些行业产能严重过剩、市场监管不到位、民生领域中事关生命健康及安全事故频发、公共突发性事件剧增、社会矛盾凸显、环境恶化趋势加重，等等。为此，《决定》提出要加快转变政府职能，强调全面正确履行政府职能，并将政府职能的重点作适当调整，即重点发挥好宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能。充分体现了政府作用的发挥要与时俱进，因时而动，积极作为，切不可因循守旧，固步自封。

与此同时，《决定》对中央和地方政府的职责重点作了划分。中央要加强宏观调控职责和能力，地方政府要加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。这样就便于中央和地方政府划定职权范围，明确事权，各司其责，全面正确履行职能，为廓清各级政府的职权奠定基础，为开列出政府权力清单提供了条件。

四、“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”的论述，拓宽了机构改革的领域

长期以来，行政体制改革对机构的优化调整主要限于政府系统，对党委群团系统的改革缺乏统筹，造成政府机构优化调整单兵突进，党委群团动作迟缓，甚至按兵不动，形成掣肘。这种局面不能再继续下去了。广东省佛山市顺德区的大部制改革就采用“合并同类项”的方式将党政部门一并进行整合，将党政部门由41个缩减为16个部门，其中党委部门6个，政府部门10个。改革后党政机构职能得到大力整合，譬如整合政务监察局、审计局职能，新组建区纪委，在统筹党政机构改革方面迈出了重要步伐。其实，这种统筹党政群机构改革的新视野是符合我国社会主义的国体和政体特征的，因为社会主义国家的行政必须坚持党的领导。毛泽东指出：“工、农、商、学、兵、政、党社七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府”。党政职能虽然分工不同，但宗旨是一致的，都强调为人民服务。只要有利于实现为人民服务宗旨，有利于职能作用更好发挥，在组织结构的优化上就应该打破传统思维和界限，统筹考虑，党政群团一盘棋，实现国家治理现代化。为此，《决定》提出“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”是正当其时，充分体现出行政体制改革敢于攻坚克难、啃硬骨头的气势，是从系统性、整体性、协同性推进行政体制改革的具体体现。

五、深化行政体制改革新论断体现的精神

（一）公共服务应遵守市场化原则

《决定》提出全面深化改革要以经济体制改革为重点，并强调要发挥经济体制改革的牵引作用。《决定》强调，经济体制改革“核心问题是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。作为上层建筑的行政体制是在经济体制改革牵引下顺势而动的，一方面要厘清政府和市场的边界，另一方面在政府公共服务领域也要充分发挥市场决定资源配置的作用。《决定》指出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，还提出“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”等，这都体现了公共服务市场化原则。公共服务市场化能在更大范围上满足社会公众对公共服务的需求，并在质量上将会得到较大改善。这对于切实转变机关作风也是一种“利好”，因为引入竞争机制，势必会打破“只我一家，别无分店”的公共服务提供局面，公众拥有了选择权，政府主管部门也能把更多的精力放在公共服务质量监督上。此外，公共服务市场化对于促进社会服务业的发展，促进就业也是非常有利的，能激活事业单位、社会组织和非政府组织等生产活力，增加就业岗位，为实现政社分开、政事分开、政府与中介组织分开创造良好环境。

（二）行政改革必须走法治化路线

《决定》提出“建设法治国家，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这就清楚地表明，国家建设、政府建设、社会建设都要走向法治道路，并且要共同推进。值得注意的是，政府法治建设历来都是其中的重要部分，起着关键作用的。习近平总书记指出：“各级国家机关、审判机关、检察机关要坚持依法行政、公正司法，加快推进法治政府建设，不断提高司法公信力。”行政体制改革不仅要以法治政府为目标，而且要以法治化为建设手段，从行政立法、行政执法、行政监督、行政救济等方面落实法治精神。不仅如此，深化行政改革活动也要遵循法治，立法先行。2014年2月28日习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。可见实现法治化既是政府改革的一项紧迫任务，也是改革政府的必由之路。

（三）政府管理要树立新理念

《决定》中“有效的政府治理”的提法令人耳目一新，这是在党的重要文件中首次出现的。这一提法，一方面呼应了全面深化改革总目标中的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的提法。因为，政府治理是国家治理的应有之意和重要方面。另一方面，又赋予了新时期我国政府管理新内涵，那就是国家事务和社会事务的管理责任人皆有之，主体多元、方式多样、手段科学、行为合法，它彰显了政府管理要与时俱进，锐意改革，大胆创新的时代精神。

［1］马克思恩格斯全集：第1卷［M］.1994.

［2］习近平.完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2014-02-18（01）.

［3］亚里士多德.政治学［M］.吴孝彭译.商务印书馆，1965.

［4］毛泽东.在扩大的中央工作会议上的讲话［G］.毛泽东选集：下册［M］.

［5］http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206_2.htm习近平：在首都各界纪念宪法公布施行30周年大会上的讲话.

［6］http：//news.hexun.com/2014-03-01/162617207.htm l习近平.凡属重大改革都要于法有据.

（责任编辑 高云）

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1671-3842（2014）06-0116-03

杨庆东（1964-），云南大理人，云南行政学院教授。

2014-07-25