面向国家治理现代化的人大基层民主政治建设*

2014-03-11黄骏

云南行政学院学报 2014年6期

黄骏

黄骏

（广西民族大学政治学与国际关系学院，广西南宁，530006）

中共十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，这也意味着新时期中国的人大基层民主政治建设必须与时俱进，要按照国家治理现代化的要求，明确新时期人大基层民主政治建设的目标和任务，抓好学习型组织、学习型社区、学习型社会建设，进一步增强人大基层民主政治建设的现代理性，与此同时，对症下药，着力破解当前人大基层民主政治建设中妨碍推进国家治理现代化的难题。

国家治理现代化；中国；基层民主政治

党的十八大报告在谈到我国的政治体制改革时说，要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。［1］（P25）十八大之后，党的十八届三中全会又根据我国全面深化改革需要，做出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要决策，这也意味着我国的社会主义现代化建设即将步入一个崭新的政治文明阶段。随着国家治理体系和治理能力现代化的逐步实现，人们有理由相信，一个更加成熟的中国特色社会主义民主政治将指日可待。在这种背景下，基于我们国家的治理现代化来讨论我国的人大基层民主政治建设，无疑也就具有了极为重要的意义。

一、国家治理体系现代化对人大基层民主政治建设提出的要求

国家治理体系现代化作为国家治理现代化的一个重要方面，简单地说，就是国家治理体系的建构能与现代社会的发展相匹配。对于我们国家而言，就是能够更好地适应社会主义计划经济向社会主义现代市场经济转型的要求，使国家的权力运行更具现代理性。国家行政学院竹立家教授指出：“在当今全球化和信息化时代，一个现代化的国家治理体系，有三个最重要的特征：一是通过转变政府职能，实现国家‘权力体系’现代化；二是‘依法治国’体系的现代化；三是‘民主治理’体系的现代化。”［2］（P19）按照笔者的理解，国家“权力体系”的现代化就是公共权力的配置和运行必须适应社会主义市场经济的制度化和规范化要求；“依法治国”体系的现代化就是建设现代的法治政府，即十八届三中全会所强调的完善中国特色社会主义法律体系，建设公正高效权威的社会主义司法制度；国家“民主治理”体系的现代化则是按照现代公共治理的要求，进一步落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，让人民成为改革的主体，让改革价值和目标真正符合人民群众的愿望。

因此，推进国家治理体系的现代化建设，无疑也对人大基层民主政治建设提出了更高的要求。

从实现国家“权力体系”现代化的角度来看，目前，我们国家的权力运行在某种程度上虽然仍具有执政党领导下的政府中心主义特点，但国家权力重心的日益下沉已成为一个不可逆转的趋势。比如，执政党对社会在引导中适度放权以激活社会主体，对政府在领导中适度分权以强化政府职能；政府对社会则在管理中适度让权以盘活社会资源。为了更好地适应国家权力重心日益下沉的这种趋势，让社会主义协商民主在国家公共治理中的巨大优势能够充分体现出来，我国的人大基层民主政治角色无疑也比以往任何时候都更加受到重视，其在国家政治生活中的地位和作用则需更进一步提升和加强。过去，我们的人大基层民主政治建设虽然也取得了许多进展，在计划体制下扩大基层民主、保障人民群众依法直接行使民主权利、管理基层公共事务和公益事业、推进人民有序参与政治的积极性等方面都发挥了重要作用，然而，伴随改革的深化，原有的权力高度集中、政府统管一切的格局已被打破，人大的基层民主政治角色无疑也被赋予了新的时代特点，这也意味着人大的基层民主政治建设必须走出计划体制的束缚，要基于社会主义市场经济的要求，让人大基层民主政治角色在现代国家治理权力体系网络中发挥出更重要的作用。所以，党的十八届三中全会也强调要“推动人民代表大会制度与时俱进”，“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”［3］（P28）笔者认为，这实际上也表明人大的基层民主政治建设还要在这些方面做出更多努力。

从实现“依法治国”体系现代化的角度来看，“依法治国”体系的现代化实际上也意味着我们必须将社会主义市场经济条件下的国家公共治理纳入到更具现代理性的法治轨道。用习近平在中共中央政治局第四次集体学习时的讲话来说，就是“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。［4］近年来，我国的基层民主政治建设无疑已日益走上法治化的轨道，目前不仅已建立起了包括农村村民委员会、城市居民委员会和企事业单位的职工代表大会在内的较为完善的基层民主自治体系，而且，农村村民自治、城市居民自治和企事业单位的民主管理也都逐步规范化和制度化，但是，这种情况显然与社会主义市场经济条件下的现代民主政治发展要求还有较大差距。一方面，相当一部分基层干部的依法行政、依法履职意识还比较淡薄，侵犯群众合法权益的事情时有发生。另一方面，有的群众也不珍惜法律赋予自身的权利，比如为了蝇头小利就随意放弃、转让法律赋予的选举权；有的群众在维护自身权益的时候则是缺乏依法维权意识，往往不是通过合法的途径，而是采取聚众闹事、围堵政府机关等过激手段来表达诉求和解决问题。所以，我国的基层民主政治建设以及人大的基层民主政治建设要跟上“依法治国”体系现代化的步伐，就不仅需要对新形势下出现的新问题予以足够的关注并更好地应对来自各方面的新挑战，而且还需要以更具现代理性的法治思维并付出更多的努力来改变目前的这种现状。

从实现国家“民主治理”体系现代化的角度来看，这种现代化需要在坚持社会主义人民民主原则的基础上，按照现代公共治理的要求，进一步落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，如十八大报告所说，“保障人民享有更多更切实的民主权利”，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，［1］（P27—29）十八届三中全会则强调还需要构建一个程序更加合理、环节更加完整的协商民主体系。然而从目前的情况来看，我国的基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督在程序上还缺乏比较全面详细的规范，在实际操作过程中还往往因为种种背离社会主义民主的人为因素干扰而出现走样，一些公共权力没有得到有效的约束，一些基层干部的官僚主义、家长制作风、滥用职权现象还比较严重，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权的落实往往还流于形式。因此，实现国家“民主治理”体系现代化，对于我国的基层民主政治建设以及人大的基层民主政治建设来说，也意味着必须进一步提升基层干部和群众的民主政治意识和素质，进一步完善和强化基层民主协商机制，并按照国家“民主治理”体系现代化的要求重新设计和开展基层民主政治活动，使符合现代公共治理要求的国家“民主治理”能够在基层真正落实到位。

二、国家治理能力现代化对人大基层民主政治建设提出的要求

相对于国家治理体系而言，国家治理能力则是国家运用相关制度管理社会公共事务、有效解决社会矛盾、确保社会和谐稳定与协调发展的能力。中国人民大学博士生导师任剑涛教授也把国家治理能力分为国家治理社会的能力和社会自治能力两个层面，他认为，治理能力的现代化体现在第一个层面，就是国家治理社会活而不乱；体现在第二个层面，则是社会能够充分利用其自治的空间，而不是无所作为的一个依附性结构。［5］党的十八届三中全会之所以强调要推进国家治理能力的现代化，用中央编译局副局长俞可平研究员的话来说，就是因为我们目前的“治理能力还相对落后，跟不上社会现代化的步伐，不能满足人民日益增长的政治经济社会文化生态需求。”［6］（P6）笔者认为，推进国家治理能力的现代化，不管是解决国家治理社会的能力相对落后问题，还是解决社会自治能力跟不上社会现代化步伐的问题，同样都对我们的人大基层民主政治建设提出了更高的要求。

从国家治理社会的能力来看，这种能力实际上就是习近平所说的“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。［7］这种治理能力的现代化当然也就指具备现代社会所要求的有效激活各种社会资源并获取强大社会支持的能力，规范各种公共治理行为的能力，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个方面推动国家协调一体化发展的能力，以及应对突发事件的危机响应和管控能力等等。如果我们再把国家治理社会分为宏观治理和微观治理两个层面，那么，基层治理无疑则是微观治理的层面。宏观治理与微观治理是相辅相成的，二者不可或缺。基层治理需要顶层设计的宏观政策支持，顶层设计的宏观政策更需要通过基层治理来实现。也就是从这个意义上看，国家治理社会能力的现代化显然就不能是单方面的宏观治理能力现代化，基层治理作为国家治理的基础，基层微观治理能力的滞后，不仅将使人们对国家宏观治理能力的现代化提出质疑，而且将会严重制约国家的宏观治理，并使国家的宏观治理能力现代化变得毫无意义。所以，当前人大的基层民主政治建设，无疑还要进一步按照国家治理能力现代化提出的要求，努力改进基层治理不能适应这一现代化的方面，并根据十八大提出的新时期“五位一体”全面建成小康社会的目标，不断推动基层治理能力的提升。

从社会自治的能力来看，俞可平认为，社会自治对于发展社会主义民主和维护国家的长治久安有着深远的意义，社会自治不仅可以最大限度激发公民的主体意识，调动公民的参政积极性，增强公民的社会责任，还可以大大减轻政府的社会管理负担，降低政府行政成本，减轻政府维护社会稳定的巨大压力。［8］而社会自治能力的高低，又直接影响着国家的公共治理水平。所以，俞可平也指出：“没有一大批高素质的社会组织和一个健康的公民社会，就不可能有真正的社会自治。”在他看来，“随着民主法治水平的提高和政治文明的推进，社会自治的功能应当得到更大的发挥。”［8］正因如此，笔者也认为，实现国家治理能力的现代化，同样还要求人大的基层民主政治建设必须与时俱进，在最大限度激发公民的主体意识、调动公民的参政积极性、增强公民的社会责任、进一步提升公民的参政能力与水平以及各类社会组织的自治能力与水平等方面做出更多努力。

三、新形势下加强人大基层民主政治建设的路径

基于以上的讨论，笔者认为新形势下人大的基层民主政治建设必须更多的关注国家治理的现代化问题。为此，加强人大的基层民主政治建设也应沿着以下路径进行：

1．根据推进国家治理现代化的要求，明确新时期人大基层民主政治建设的目标和任务

明确新时期人大基层民主政治建设的目标和任务，对于新形势下加强人大的基层民主政治建设至关重要。目标和任务不明确，所有的工作将无从着手，一切努力也都是无的放矢。

众所周知，社会主义民主政治的本质和核心就是人民当家作主，是最大多数人享有的最广泛的民主。换言之，即国家的一切权力属于人民。因此，新形势下人大基层民主政治建设的目标，当然也可以说是进一步在基层落实人民当家作主。然而还需要指出的是，随着国家治理现代化的不断推进，进一步在基层落实人民当家作主无疑也被赋予了更多的时代要求以及新的特点而需要与时俱进，如习近平所说：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”［7］这也意味着新时期人大基层民主政治建设的目标定位必须充分考虑到习近平所说的推进国家治理现代化的要求，确保国家治理现代化能够顺利推进并在此过程中更好地实现基层的人民民主，使国家治理现代化能与基层民主政治建设相辅相成、协同推进。也就是从这个意义上看，新时期人大基层民主政治建设总体上则有两大任务：一是构建起一个适应国家治理现代化且行之有效的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的比较完善的基层治理体系；二是培育出一大批能够满足国家治理现代化要求、善于运用制度和法律进行或参与治理的基层治理人或基层治理主体。这两大任务实际上也是国家治理现代化在基层不可或缺的基础性工程。如果我们能在新时期的人大基层民主政治建设中形成以上的目标和任务共识，那么，我们就一定能在准确把握新时期人大基层民主政治建设的历史使命基础上，心往一处想，劲往一处使，为推进国家治理的现代化，进而为中国特色社会主义的现代化建设事业做出应有的更大贡献。

2．根据新时期人大基层民主政治建设的目标和任务，抓好学习型组织、学习型社区、学习型社会建设，进一步增强人大基层民主政治建设的现代理性

明确新时期人大基层民主政治建设的目标和任务之后，接下来当然就是如何达成目标和如何完成任务的问题。毫无疑问，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，我国将面临许多前所未有的新情况、新问题、新矛盾，与此同时，国家治理的现代化也随着技术手段的日益先进而拥有更高水平的科技含量。这也就是说，新时期我们的人大基层民主政治建设已经不能照搬以往的许多做法，光靠用老办法来解决新问题，而必须与时俱进，不断创新。所以，党的十七届四中全会就已经提出，要推进学习型党组织建设。强调执政党只有进一步加强学习，通过新的学习不断提高自己，才能有效应对种种新的考验和新的挑战。这也意味着在新的历史条件下，我们的人大基层民主政治建设同样必须抓好学习型组织、学习型社区、学习型社会建设，一方面着眼于国家治理现代化所面临的新情况以及需要解决的新问题和新矛盾而加强学习，学会用新的思路新的方法来看待和处理各种社会问题；另一方面还要努力学习国家治理现代化所要求掌握的新知识新本领，进一步提升利用现代科学技术手段来开展和参与公共治理的能力与水平。当然，抓好学习型组织、学习型社区、学习型社会建设，并不仅仅是在形式上追求学习的全员化和常态化，更重要的是与时俱进地拓展和创新学习的内容、方式、载体、渠道、平台，提高学习的实效。新时期人大的基层民主政治建设要做出应有的贡献，无疑也需要以问题为导向加强学习，并通过开展卓有成效的学习活动，进一步提升基层干部群众对体制、机制、制度等方面突出问题“开刀”的能力与水平。唯有如此，新时期人大基层民主政治建设的现代理性才能进一步增强，其目标才更容易实现，其任务的顺利完成也才更有保证。

3．对症下药，着力破解当前基层民主政治建设中妨碍推进国家治理现代化的难题

开展学习型组织、学习型社区、学习型社会建设，其目的当然不仅仅是为了更好地应对推进国家治理现代化时面临的新情况和新问题，同时也是为了更好地破解当前基层民主政治建设中妨碍推进国家治理现代化的难题。2013年8月中国社科院政治学研究所发布的《中国政治发展报告》称，改革开放以来，中国的基层民主政治建设虽然已取得有目共睹的成就，但其中还存在贪污腐化和违法乱纪的情况较为严重，政府干预自治的现象仍然存在，基层组织不依法自治或有法不依等问题。从现有的基层民主法制建设状况来看，法律缺位和法律滞后的现象都相当突出。［9］俞可平也指出，当今的中国已经进入一个新的发展阶段，各种利益冲突日益明显，我们在国家治理体制和能力方面，正面临诸多严峻挑战。“仅以政府治理和社会治理为例，我们就可以发现存在着许多亟待解决的突出问题，包括选举、协商、决策、监督等基本民主治理制度还不健全，公共权力还没有得到有效的制约，公民参与的渠道还不畅通，公共利益部门化现象相当严重，官员的腐败和特权屡见不鲜，政府的公共服务还相当不足，动态稳定的机制尚未完全确立，政治透明程度相对较低，行政成本高而效率低下，社会组织发育不健全，社会自治的程度相当低，主要公共权力机关之间的关系还不够协调，等等。”［6］（P6）这些无疑都是当前我国基层民主政治建设必须特别注意着力破解的妨碍推进国家治理现代化的难题。近年来，我们是花费了不少力气来解决这些难题，然而效果似乎还不是那么尽如人意，笔者认为这种情况当然跟我们所处的社会主义初级阶段的现实国情有关，说明今天中国的社会治理还任重而道远，不能急于求成。但从另一个角度来看则恐怕跟两个原因密切相关：一是未能做到对症下药，二是力度不够。所谓未能做到对症下药，一方面是说我们对基层民主政治建设中出现的问题往往是头痛医头脚痛医脚，没有抓住问题的关键和根本，结果则是治标而不治本；另一方面是说我们在解决基层民主政治建设中的问题时，还存在着机械套用他人的经验和模式而没有认真考虑自身的实际，以及出于某种考虑而避重就轻，采取上有政策下有对策的做法。所谓力度不够，就是许多工作只停留在表面或形式而没有能一抓到底，也没有能够真正动员起社会各方面的力量。正是这两种情况的普遍存在，使得基层的贪污腐化和违法乱纪问题屡禁不止，而民主选举、民主决策、民主管理和民主监督在不少地方也很难落实到位。所以，加强人大的基层民主政治建设，无疑还需要对症下药，着力破解当前基层民主政治建设中妨碍推进国家治理现代化的各种难题。这些难题破解不了，对于推进国家治理的现代化来说，当前我们的基层民主政治建设实际上就没有多大意义。

4．按照公共治理的要求改进工作方式，切实增强基层人大的民主政治活力

实现国家治理的现代化，一方面要通过公共治理达至“善治”，另一方面还要达至效率的明显提高。因此，面向国家治理现代化的人大基层民主政治建设，当然也必须在这两个方面做出自己应有的努力。问题恰恰是在这两个方面，目前我们的基层人大工作还存在着许多不能令人满意的地方。甘肃省庆城县人大常委会主任刘建民指出，如今“社会上存在人大工作‘工具论’‘摆设论’‘多余论’的看法”，“每年一次的人代会，会期短、程序多，对如何发挥代表作用、实现人民当家作主心中无数。闭会期间，除了少数乡镇人大组织代表开展执法检查、视察等活动外，多数代表几乎处于不开会、不视察、不学习的状态。”［10］（P47）笔者认为，除了相关制度的不够完善而存在的制度性约束，以及目前基层人大代表参与公共治理的能力与水平还十分有限的原因之外，这种情况可能还跟基层人大在一定程度上被僵化的“机关化”工作方式所制约有很大关系。人们注意到，一些人大代表过多担任行政职务，为繁重的党务、政务所困，有的则肩负着教学、科研或企业生产等繁重任务，以至于平时除了按例参加每年一次的人代会外，没有足够的时间和精力开展调研，以更好地行使人大代表的权利和义务，导致政治参与形式化、质量下降。每年一次的人代会似乎短短的几天就完成了许多议程，让人感觉效率很高，但这种效率实际上则是质量不高的效率。所以社会上也有“走过场”的评价。笔者这里当然并不是说人代会就没有必要开，更不是否认我们的基层人大确实为基层民主政治建设做了许多很有益的工作，而是想说，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，我们的基层人大也应不断地改进自身的工作方式，形式文章少做，每年人代会召开之前要做足“功课”，尽可能让人大代表们有更多的时间和精力参加相关问题的调研，并用更为灵活的方式开展具有实质性意义的基层民主政治建设活动，只有这样，我们的基层人大活力才能进一步增强，人大的基层民主政治建设也才更有成效。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］．人民出版社，2012．

［2］竹立家．国家治理体系重构与治理能力现代化［J］．中共杭州市委党学学报，2014，（1）．

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．人民出版社，2013．

［4］习近平在中共中央政治局第四次集体学习时的讲话［DB/OL］．国家旅游局网：http：//www.cnta.gov.cn/html/2013-7/2013-7-29-10-50-60447.htm l

［5］任剑涛．国家治理，什么才算是“现代化”［DB/OL］．新京报网：http：//www.bjnews.com.cn/opinion/2013/11/23/294172.html

［6］俞可平．推进国家治理体系和治理能力现代化［J］．前线，2014，（1）．

［7］习近平．切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［DB/ OL］．新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/ c_118787463.htm

［8］俞可平．更加重视社会自治［DB/OL］．求是理论网：http：//www. qstheory.cn/zz/zgtsshzyll/201109/t20110902_107388.htm

［9］阚枫．蓝皮书称中国基层民主政治建设需推进法治化［DB/OL］．中国新闻网：http：//www.chinanews.com/gn/2013/08-05/5124788. shtml

［10］刘建民．浅析当前乡镇人大工作存在的问题及对策［J］．人大研究，2014，（2）．

（责任编辑高云）

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