浅谈中国党际协商民主的政治价值及基本特性

2014-03-11万雪芬

云南社会主义学院学报 2014年2期

万雪芬

(上海同济大学马克思主义学院，上海 200092)

近几年来，“协商民主”不仅引发了国内专家学者的广泛讨论，而且屡次被写入党的重要文件。十八大报告强调:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”十八届三中全会则提出要“推进协商民主广泛多层制度化发展”，特别提出要完善中国共产党同各民主党派的政治协商。可见，党际协商民主作为社会主义协商民主的重要组成内容，将成为未来中国民主政治发展的一个重要发展方向。

一、中国党际协商民主的基本内涵与发展逻辑

协商是不同的行为主体为协调相互间的关系，共同商量以达成协议，也是政治主体(个人或社会集团)之间寻求共识、协调行为的重要途径。[1]协商的过程既是增进了解，消除误会的过程，也是互相学习，优势互补的过程。中国的传统政治文化中就蕴含着和谐大同、兼容并蓄、和而不同、中庸之道等倡导协商、协和的因素。但“协商民主”(deliberative democracy)作为一种民主理论是在20世纪80年代以后西方政治学界兴起的，它是对西方古典协商理念的复兴，主要指多元社会背景下，政治共同体通过成员之间平等、自由的协商，在成员互相交流和妥协的基础上，就关系到成员共同利益的问题达成共识，形成成员共同接受的决策与管理意见的过程。[2]协商民主具有多元性、平等性、理性、合法性、公开性、参与性、责任性等基本特征[3]，因而被西方学者普遍认为是可以弥补选举民主不足的重要民主形式。西方协商民主理论被引入中国后,也引起中国学界的浓厚兴趣。李君如、齐卫平、庄聪生等学者经过研究后都认为中国党际协商民主与协商民主的核心价值理念具有相通之处。

然而，尽管中国党际协商民主可以被认为是协商民主的一种中国实践，但其产生和发展却具有自身独特的政治生态环境。早在新民主主义革命时期，中共与民主党派就共同把马克思列宁主义关于统一战线的基本思想和社会主义民主政治理论与中国具体国情相结合，初步形成了具有中国特色的党际协商模式。中国共产党在执掌全国政权后，这种党际协商模式虽然经历了初兴、失衡、再到重构的波折，但在新时期不仅没有消失，反而不断得到巩固和发展，党际协商民主已经成为社会主义协商民主体系中的主要内容，是我国选举民主的一种有益补充。在中国语境下，党际协商民主就其内涵来说，主要包括两个层面的协商：一是中国共产党与各民主党派之间；二是各民主党派之间。而重点是中共与各民主党就国家和地方的重大方针政策和重要事务，在决策前和决策执行过程中进行平等、自由的协商，以在充分交流的基础上达成共识。[4]

二、当前发展党际协商民主的政治价值

党际协商民主在中国长期革命、建设实践中已经初步发挥出其在维护政治稳定、促进社会和谐、推动民主进程以及优化执政党领导等方面的独特功能。在当前新的形势下，发展中国党际协商民主，仍具有十分重要的政治价值。

(一)发展党际民主协商有助于充分发挥民主党派的独特优势

中共领导下实行多党派的合作，是我国政治制度的一个特点和优势。而各党派与中共通力合作的最重要途径就是党际协商，主要表现为各民主党派可以以合法参政党的名义在人大、政协或者各类协商会、座谈会等与中共民主协商，达成共识。尽管中共党内拥有丰富的执政资源和相对完备的决策体系，但有时候难免会“身在庐山中，难识真面目”，特别是由于党内各级组织、部门是科层结构的隶属关系，往往很难独立、多角度地分析问题。而民主党派恰恰有其优势。一方面，民主党派作为参政党，在宪法和法律所规定的框架中，享有政治自由、地位平等和组织的独立，可以敏锐地发现各种问题，自由地与中共交流意见。民主党派又是典型的精英型政党，其成员都是文化教育、科技、医疗、经济等各领域的中高级知识分子，知识层次高，有一定的协商能力，有利于构建与中共协商所需要的“地位平等、理性讨论、有审议公共事务能力的协商主体”。另一方面，各民主党派都是组织严密的政党组织，从中央、地方到基层都有着较为完整的组织架构，并在长期的政治生活中形成了一般社会组织或个人无法比拟的政治资本，能有效凝聚和代表它们所联系各方面群体的利益和价值主张，因此，民主党派在党际协商中能以相对超脱的地位和独有的视角对决策事务多视角进行审视，从党和国家发展大局提出意见。但同时也应该看到，当前民主党派的独特视角优势发挥还并不充分，究其原因，这与党际协商民主一定程度上仍存在协商氛围不浓、协商机制不健全等，从而使协商的实际效果打了折扣有很大关系。因此需要在实践中破解这些问题，提升党际协商民主的质量，从而充分发挥民主党派优势，有效而及时地向中共决策系统输入一些被忽略的社会信息和政策选择方案，使执政党更多地从党外汲取力量，弥补在决策中可能出现的“有限理性”。

(二)发展党际民主协商有助于拓展利益聚合和表达的渠道

我国正进入利益分化和冲突频发的社会转型期，社会阶层构成不断发生新的变化，不同阶层和群体之间的利益需求呈现出巨大的差异性和多变性。马克思曾指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[5]特别是随着人们平等意识、权利意识、民主意识不断增强，社会各利益群体为维护自己的利益，必然会希望通过某种方式介入政治决策体系。如果参与渠道不通畅，利益表达机制不健全，一些群体的利益要求长期被排斥在决策体系之外，就可能诱发出各种无序的或非法的政治参与行为，从而引发社会动荡。党际协商民主正是为社会提供了一种制度化、组织化、合法化的表达诉求、宣泄情绪的途径。具体来说，发展党际协商民主，首先可以充分发挥民主党派收集利益诉求的功能。各民主党派通过自身所联系的社会成员来收集各种诉求，使社会不同阶层利益的维护有合法的代表，公众意愿的上达有更多制度化、规范化的方式。其次，可以充分发挥民主党派综合利益诉求的功能。通过民主党派的力量，把社会各群体中个别分散的意见、呼声和诉求，以党派组织的力量汇集起来，综合、提炼、梳理各种复杂的利益关系，区分轻重缓急和涉及面大小，从中分析、挖掘出群众普遍关心、带有共性的问题，并为之讨论出几套可供选择的解决对策。这样，既有利于抓住群众关心的重大问题，也使执政党可以通过党际协商更清晰了解社会情绪和社会动向，更准确把握所涉及问题的性质、范围和程度。再次，可以充分发挥民主党派表达多样化利益诉求的功能。党际协商民主坚持求同存异的原则，蕴含着合作、参与、协商、包容的精神，以普遍认同的程序和规则为依托，用协商的方式交流各方不同的意见和诉求，促使各方能站在对方立场看待问题，从而形成多元、顺畅的利益表达，有利于协调各方利益，避免或减少利益差异造成的矛盾冲突，促进社会和谐。

(三)发展党际协商民主有助于促进决策的科学化、民主化

德国著名社会学家乌尔里希·贝克曾在20世纪80年代首次用“风险社会”来形容当代社会。进入21世纪以来，随着次贷危机、恐怖主义、生态问题等全球性危机的频发，风险社会日益成为人类的认知现实。在这一背景下，执政党面对的决策环境更加错综复杂，挑战前所未有。发展党际协商民主，能够充分彰显中国特色政党制度的优势，使中共可以借助于民主党派社会基础广泛性和联系社会阶层多样性的特性，共同应对风险社会的挑战，实现决策的民主性和科学性。党际协商的核心就在于集体理性反思与充分对话。“广泛听取各民主党派、人民团体以及各族各界代表人士的意见，进行充分的政治协商，对于实现决策的民主化、科学化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，具有十分重要的意义。[6]同时，一党长期执政可能导致这样一种现象:在执政党传统的意识形态、组织体制等各方面都会附着相应的既得利益者[7]。党和政府的某些决策可能受到一些既得利益群体的过度影响而失去公平性和合理性。发展党际协商民主，把党际民主协商作为重大决策的必要环节，使民主党派围绕重大决策从不同的角度畅所欲言、各抒己见，这一方面对中国共产党和政府避免受到既得利益的过度影响，尊重和维护同盟者利益，避免决策失误或片面起着不容低估的作用。另一方面，政党之间通过有效的协商商谈机制进行对话，在广泛参与的基础上寻求共识，能使协商的参与者在沟通中得以改变他们的偏好，增强了对决策结果的认同，从而扩大决策的民主基础，使决策能够得到更多社会力量的支持，增进政治体系的合法性基础。

(四)发展党际协商民主有助于推进社会主义政治文明建设

社会主义政治文明从本质上说就是政治的稳定、有序和民主。发展党际协商民主对于保障政治稳定、促进政治民主化、构建权力制约体系都具有十分重要的意义，能够推动社会主义政治文明建设的进程。首先，它有利于形成和谐的政党关系。政治文明的一项重要标志就是政党关系和谐的程度，多党合作、平等协商，这为政党之间的真诚合作奠定了基础。通过不同政党的民主参与共同协商，可以促使民主党派及其联系阶层群众为共同政治目标奋进，避免政党之间的恶性竞争、政治对抗、利益冲突而导致政治不稳定。其次，它有利于推动政治的民主化。在一个国家中，能够在多个政党规模大小不一，掌握的社会政治资源多少不同，政治影响力也强弱不均的情况下，共同以公共利益为导向，通过有效的党际协商制度进行对话协商，这种党际关系无疑是民主的。而党际民主正是政治民主的重要内容。同时，党际协商民主的发展无形中也能使人们受到生动的民主意识和民主习惯教育，由此就会逐渐形成一种协商文化，从而推动民主的发展进程。再次，它有利于形成对政治权力的制约。一党在没有足够监督的条件下长期执政，“必然产生腐败，执政党本身会变得目空一切，并会带来社会公共道德的崩溃”。[8]而中共和民主党派之间多党合作、党际协商，凡属关系国计民生的大政方针问题，中共都先与民主党派进行商议，听取意见，民主党派能及时掌握决策信息，从而可以对处于执政地位的共产党进行有效监督。

三、中国党际协商民主的基本特性

要推进党际协商民主深入发展，必须对其特性有深入、准确的把握。从已有党际协商基本制度规定和具体实践来看，中国的党际协商民主作为社会主义协商民主的主要组成层面，既具有协商民主的普遍共性，又具有鲜明的中国特色，主要表现在几个方面：

(一)协商主体的独立性

协商主体地位的独立是协商民主最基本的要求。在中国，不仅各民主党派相互独立、政治地位平等，而且它们在长期的革命和建设中与中共肝胆相照、风雨同舟，确立了其作为中共政治同盟的平等友党地位。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》更是明确规定：“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。中共支持民主党派独立自主地处理自己内部事务，帮助他们改善工作条件，支持他们开展各项活动，维护本组织成员及其所联系群众的合法利益和合理要求。”[9]可见民主党派绝不是共产党的从属组织，而具有相对的独立性、高度的自由度，有与中共平等的法律地位和党际关系，因而能够基于公共利益进行独立地理性思考，在民主协商中自主地表达自己的意见，与中共进行公开平等的讨论与协商，从而保证了协商有效性。但同时也应该看到，中国的政党制度是以中共为领导的多党合作制度，这决定了党际协商民主是必须以坚持中共的政治领导为前提。他们在政治生活中的作用并不相等。中共既是协商者又是决策者还是决策的执行者，而民主党派的身份主要是作为协商者。但这与民主党派作为协商主体的独立性并不矛盾。实际上，协商民主也并不可能要求绝对平等，“强调绝对平等的协商，要求各参与主体地位完全平等、信息相互对称和利益共存共赢，实际上是反对领导、缺乏权威和核心的‘马铃薯式的协商’”。[10]中国党际协商民主只有把中共的政治领导作为前提，才能保证正确方向。这种领导与被领导、执政与参政的差别并不会制约它们在协商过程中独立思考、平等商议，因为中国共产党的领导主要是指政治领导，并不会导致党际协商过程中对民主党派的强制与命令。

(二)协商内容的全局性

中共中央[2005]5号文件指出，党际协商的内容包括“中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等”。[11]一些中共地方党委结合各自实际，在此基础上对中共同各民主党派进行协商的范围作有一些规定。尽管各级党际协商的内容不完全相同，同级党际协商在不同历史时期也会有不同的重点和主题，但可以看出，党际协商主要内容并不局限于民主党派所联系的社会群体提出的利益诉求，而是非常广泛，结合某一时期国家和地区的中心任务和共同目标，围绕涉及人民公共利益的重大方针政策与重要事务来展开，涉及到经济、政治、文化、社会发展等方方面面。既包括议事也包括议人；既包括决策前的协商也包括决策执行过程中的意见听取；既可以是国家或地区未来发展方向的战略选择，也可以是围绕某项群众高度关注的重要决策。这就和社会协商、资本主义国家政党之间的协商都有所区别。社会协商是各级党和政府、社会组织与公民之间进行沟通、协商与对话，其主要关注点往往只是某项涉及面较广的具体决策，在决策前进行充分的沟通与对话。而资本主义国家的政党之间尽管也会有偶发性的协商，但是它们的协商更多地是出于政党的私利而进行的利益交换、平衡与妥协。而中国党际协商在内容上无疑具有显著的广泛性、公共性、全局性等特点。

(三)协商形式的多样性

党际协商的核心在于协商，而要提升协商的质量，使民主党派能够充分发挥其作为参政党的独特优势，毫无保留地提出不同意见和观点，共同致力于共同目标的实现，就需要借助于丰富而便捷的协商形式。中国民主协商的形式从总体来说，可以分为党派之间的直接协商和双方通过政协这一平台进行协商。具体来说，从已有的实践看，党际协商也已初步形成了多样化的协商方式：一是民主协商会，中共就将要提出的大政方针、重要文件、重要人事安排等与各民主党派代表进行协商，交换意见；这种会议一般每年举行一次。如2012年在新一届市级领导班子选举前，中共杭州市委召开民主协商会，就候选人选征求民主党派意见。二是小型谈心会。根据形势需要，定期不定期举行，这类会议规格较高，常常是中共党委班子全体成员和民主党派主委、副主委之间进行，有时并没有特定主题，涉及面也非常广，围绕经济社会整体发展战略进行商谈，通过商谈政党之间互通信息、交流看法、增进了解。三是各类座谈会。中共及其相关部门与各民主党派交流重要情况或者就将要出台的决策，征求他们的意见或建议。建国初期，中共中央就开始通过举行双周座谈会、最高国务会议等形式和各民主党派进行协商，之后座谈会的形式就被延续下来。如2013年11月，中共中央就召开党外人士座谈会，围绕当年经济形势和明年经济工作听取各民主党派中央等的意见和建议[12]。又如2013年7月，中共杭州市委召开座谈会，听取本市各民主党派对市委常委会班子和成员贯彻执行中央八项规定、省委“28条办法”、“六个严禁”等方面的意见建议。从各地来看，在年末或年初，中共地方党委都要召开谈心会和座谈会，通报过去的一年经济社会发展情况并就新一年的工作思路征求民主党派意见。而在每次党代会或者重要会议召开前夕，也同样会召开由各民主党派参加的座谈会，征求对党代会报告和重要决议的意见。这类座谈会具有议题集中、次数多、范围小等特点。四是民主党派就国家大政方针及其他重大问题，根据调研当中发现的问题，或者了解社情民意过程中掌握的共性意见，撰写提案、建议案、报告等，通过政协、统战部或者直接向中共提出，并由党委或相关部门给予回复。近年来，各民主党派中央曾就区域经济发展、经济发展方式转变、加强大气污染治理、完善计划生育政策、推进行政体制改革等问题，向中共中央及有关方面提出数量众多的提案、建议，并被给予答复和采纳。此外，一些地方也把通报会、恳谈会作为党际协商的重要形式。这些协商方式在一定程度上为党际之间沟通提供了畅通的渠道，保证了民主党派意见、建议的及时表达。

(四)协商过程的有序性

协商过程合法有序是协商结果获得认可的前提和基础。中国的党际协商民主是以中共领导的多党合作和政治协商制度作为基础和保障的，而多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，在建国初期就以《共同纲领》、《人民政协组织法》甚至宪法的形式加以规定，已经有了较为完备的宪法和相关法律基础。而这些规定中也涉及到了党际协商，因此中国党际协商民主具有较为完善的法律支撑和基本制度保证。1989中共中央出台的《意见》和2005《意见》则进一步对中共中央同各民主党派中央协商的程序作了总体的规定，即中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料；各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识；对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况[11]。同时十七大明确提出“把政治协商纳入决策程序”，为保证党际协商的结果能直接进入党和政府的决策创造了条件。因此，党际协商在国家制度层面上已经初步形成了协商议题的提出与确定、协商材料的准备与共享、协商过程偏好的陈述与讨论、协商共识的达成、协商结果影响决策、协商结果被采纳情况的反馈等一整套总体的程序规定。作为协商主体的中共和各民主党派都是依照宪法和《意见》等所给规定的程序和规则进行协商，这确保了党际协商民主的有序性。而与党际协商民主相比，社会协商和西方的党际协商民主在实践中都还处于探索阶段，尚未在国家政治制度层面出台规范化、制度化的规定。

(五)协商结果的共识性

协商民主的运行是以多元利益和多重政治力量存在为前提，协商民主开展的目的就在于使不同利益出发的协商政治主体通过制度化、程序化的利益表达、利益沟通与利益协调，增进相互之间的共识，最终实现公共利益的最大化。也就是说，协商民主尽管是一种话语民主，但却不是光为议论而议论，而重点在于在表达自身利益和偏好的基础上倾听他人的表达，然后基于理性审视、反思、讨论各种可能性，在获得最具说服力信息的基础上修正偏好，最终达成广泛的共识。协商民主强调参与协商的公民或组织对公共利益的责任，它不是个人利益在政治上的讨价还价或契约性市场交易模式，而是一个公共利益责任支配的程序。[13]与个人利益相比，公共利益处于优先考虑的地位。而中国党际协商民主的这一特征尤为明显。中共和民主党派具有共同的基础，即没有自己的特殊利益，不是为了争权夺利或者任何私利，而是为了广大人民的公共利益，且双方在长期的合作中已共同确立了建设中国特色社会主义的共同目标和“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的党际关系永久方针。在此背景下，中国党际协商主体对执政的各种基本路线、方针、政策的意见是一致的，如以杭州市为例，近年来各党际协商主体都是围绕推进科学发展、打造品质之城的共同目标出谋划策。尽管不同政党有具体利益的差别和对具体问题的不同看法，但当冲突和矛盾只是关乎具体利益而并非根本原则时，往往能够容易通过协商交流形成共识，能够使协商兼顾各方利益，因而协商结果的共识度较高。同时，我国党际协商民主还是建立在民主集中制基础之上，既能够充分发扬民主，使各种意见得以自由表达，同时又强调一定的集中，这也可以有效避免各执一端、议而不决的局面，使协商最终达成普遍认可的理性共识，并把达成的共识应用于实际决策。

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