区域产业发展视角下的广西北部湾经济区地方政府竞争研究

廖一祯

一、地方政府竞争的机理

随着我国区域经济的飞速发展，区域地方政府竞争研究也逐渐成为专家学者研究的热点。政府竞争最早出现在英国经济学家亚当·斯密的《国富论》中，他认为国家与国家之间为了争夺居民，各国将在保护财产和税收方面展开竞争，居民会根据某个国家能否保护其产权，甚至提供更优惠的税收政策来选择在某个国家进行生产生活①亚当·斯密：《国富论》（上下卷），商务印书馆，1988。。真正意义上研究地方政府竞争的时代要属于美国经济学家蒂伯特研究出的蒂伯特模型，他认为一个地方的地方政府若能提供满足的公共物品和税收组合，就会有居民流向这个地方进行生产和享受财富。反之，居民将选择其他的地方进行生产生活，即“用脚投票”②Charles M.Tiebout,A Pure Theory of Local Expenditures ,Journal of Political Economy ,64(October 1956),416-424。。在我国，研究地方政府竞争行为的专家学者也很多，其中，周业安认为在我国政府体制改革中，一些地方政府努力成为进取型政府，这些政府就会通过发展地方产业经济和制定专业化产业政策，从而引起地方政府在产业制度方面的竞争③周业安：《地方政府竞争与经济增长》，《中国人民大学学报》，2003年第1期，第97-103页。。经济学家林毅夫认为，在我国经济不断发展的格局中，地方政府为了自我发展，自然地或者强制自己不断改革产业政策，经济增长潮流引发地方政府竞争④林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁和强制性变迁》，上海人民出版社，1995。。同时，冯兴元认为，地方政府竞争不仅是由于地方政府的经济利益所致，另一方面地方政府政绩考核中的GDP大赛和地方政府的政治地位的争夺也是驱动地方政府竞争的主要因素⑤冯兴元：《中国辖区政府间竞争理论分析框架》，《天则内部论文稿》2001年第2期。。在我国分权制改革的背景下，地方政府竞争的原因形式多样并不断变化，并对区域产业的发展效应越来越凸显。

二、产业发展视角下广西北部湾经济区地方政府竞争现状分析

经济学家张五常曾经说过，中国区域经济近几十年的飞速发展的成果离不开各地方政府的强力作用。自2006年3月广西北部湾经济区的产业经济成立、2008年《广西北部湾经济区规划》被提升为国家发展战略以来，广西北部湾经济区经过这几年的发展，取得了巨大的成就，据2012年统计，广西北部湾经济区GDP达4316.36元，占广西的1/3以上，经济区内一批重点产业已相继投产，一批东西部产业转移项目纷纷进驻，逐步形成石化、电子信息、林浆纸一体化、冶金、新材料、轻纺、机械装备制造、磷化、保税物流等特色产业体系。2013年初，广西北部湾经济区已完成工业产值3324亿元①http://www.bbw.gov.cn/staticpages/20130826/bbw521b11c7-98774.shtm（l 广西北部湾经济区网）。。随着区域产业经济的发展，广西北部湾经济区地方政府的竞争形式也越呈现出越来越复杂的状态。

第一，为招商引资而展开建设投资环境竞争。据调查，在广西北部湾经济区内，各地方政府为了招商引资建设和扩大地区产业规模，尤其是产业园区的发展，地方政府不仅一方面通过加大基础设施投入完善公路、铁路、水电方面的建设，另一方面还会通过压低土地价格、工业用电价格等吸引外商入驻产业园区进行投资生产。如，防城港市政府认为发展产业经济加强公路建设是“筑巢引凤”的必要准备。2013年，防城港市政府把交通主干道延伸到工业园区和每家工厂的门前，为提高旅游产业，防城港市增加了7路公交车，同时增加多处公交候车亭等。

第二，政策竞争。为了发展各自地区产业，各地方政府除了在基础设施改善公共环境方面进行竞争外，同时还制定各种不同的政策制度，努力提高产业发展水平。例如，北海市政府为了整顿其旅游产业市场秩序，制定并下发《关于优化旅游消费环境规范市场经济秩序的若干意见（试行）》，将“三罚退市制”作为旅游市场整治的统一标准，每次处罚都要记录在案，经营黑名单3年内改名不消账②资料来源于对广西北部湾网相关内容的整理。。钦州市人民政府为了提高产业园区招商引资的项目质量，推出了《保税港区优惠政策及产业准入标准》。同时，为促进产业发展质量、优化产业升级、合理科学地进行产业布局，2012年钦州市又出台了《广西钦州保税港区产业发展促进政策》等相关政策。这些政策的推出都体现了各地方政府利用政策手段促进产业经济的发展。

第三，行政管理方式创新竞争。地方政府的财政毕竟有限，地方政府不能无限制将财政无限制地投入公共物品。因此，为了吸引外商投资和优质的人力等各种资源，地方政府还通过创新内部管理方式，提高行政效率。据调查，广西北部湾经济区内地方政府为了提高产业投资软环境水平，竞争打造“廉洁型政府”、“高效型政府”、“服务型政府”、“创新型政府”等。如，近几年来，南宁市政府努力打造廉洁高效的服务型政府，对之前遗留的行政乱收费一律清理，建立和完善网上政务公开和市民投诉机制。南宁市政府通过提高行政能力和效率，建立服务型政府在产业经济发展取得了明显的效果。据统计，自2008年以来，已有五千多家海外企业入驻南宁市产业园区，亿元企业已有190多家，南宁已成为广西第一个拥有百家亿元企业的城市③李绍华，《南宁高新区四大服务优化外商投资环境》，中国新技术产业导报。。同时，防城港市政府为了提高政府公信力，营造一个公平、公正、公开优质的投资软环境，出台了《防城港市政府投资工程建设清正廉洁“三十条”》和《防城港市机关作风效能“十不准”》等相关条文规定，试用提高政府服务水平，争取产业资源④防城港市纪委，《政府投资工程建设清正廉洁三十条》。。

第四，价格竞争。在社会主义市场经济下，地方政府往往在市场经济不健全的条件下，通过制定公共物品的价格来提高产业竞争力。据调查，在广西北部湾经济区内，地方政府价格竞争主要表现在压低土地租用价格、降低工业用电价格以及港口运输价格。例如，钦州市对钦州港保税区内五万平方米的厂房对外招商引资的价格为21000万元，而邻近钦州市的防城港企沙工业区能容纳十三万平方米厂房的招商投资价格才20000万元；北海和钦州相差不到60公里的距离，但在2010年的大园区工业用电价格制定的过程中却发现，北海和钦州在110千伏以上的工业用电价格竟然相差将近0.3元/千瓦时之多⑤根据广西北部湾网资料整理。。由于钦州市、防城港市、北海市地理位置相近，港口资源和港口产业运作方式相似，导致港口运输价格竞争非常激烈，甚至有些企业为了争取货源将价格压低至政府规定的价格以下。另外，在广西北部湾经济区内，为了扩大招商引资，地方政府出台各种价格优惠和税收优惠，扰乱了市场规律和竞争秩序。

三、广西北部湾经济区地方政府不良竞争的治理策略

据调查，在广西北部湾经济区内，由于四个城市地方政府的激烈竞争，使得各地方经济有了突飞猛进的发展，资源得到充分的开发和利用，同时产业结构不断升级，政府行政效能不断提高等。但是，地方政府为了在横向或纵向的经济利益和政府利益博弈中获胜，从而开展过度竞争甚至是恶意竞争。如，不断出台相关制度政策，控制物品价格以及提供各种税收优惠，扰乱竞争秩序，违背市场规律。地方政府不良竞争不仅助长了地方保护主义，而且会破坏地方政府间的合作，对区域经济增长造成消极的阻碍作用。对广西北部湾经济区内地方政府不良竞争的治理，对经济区产业健康快速发展具有巨大的现实意义。

第一，建立健全协调组织机构，加强管制。由于缺乏相应的协调机构或组织，同时监管的力度较弱，使得地方政府一些不良竞争行为得到蔓延和加剧。据了解，目前广西北部湾经济区设有规划建设管理委员会办公室，其虽然承担协调组织的任务，但实际上针对地方政府不良竞争行为的协调治理力度较弱。建立健全协调组织机构，成立专门的协调办公室，或者成立协调专家委员会或者成立相关的社会组织，并赋予协调机构真实的权力，有针对性地对地方政府不良竞争进行管制和治理。其次，通过专门的协调机构，对各地方政府的竞争行为进行考核，并将考核结果作为政府政绩考核的一部分，使得各地方政府在产业发展过程中减少或者避免一些不合理税收优惠和价格战。同时，协调机构可通过实地调研、民意举报、媒体等渠道收集不良竞争案例，多方位、多渠道、多方式进行协调，促进各地方政府保持科学合理的竞争活力。

第二，完善制度建设。目前在广西北部湾经济区内存在的地方政府不合理的竞争行为，一方面的主要原因是由于经济区还处于开放开发的初级阶段，规章制度尚未健全，有些不良或者不法行为尚未得到处理或者处罚，由此导致了竞争行为越来越激烈，竞争方式越来越多样甚至出现乱象。针对经济区内产业发展市场，建议主要从以下两个方面完善市场制度。一是完善市场进退规则，在产业园区的项目建设中，对外来企业入园要进行企业规模、产品类型和性质、产品质量规格等方面进行审批，建立一套统一的准入程序和标准。不管是外地企业还是本地企业，地方政府要严格按照标准进行审查，不助长地方政府垄断和市场割据，减少地方保护主义行为。其二，完善市场交易规则，遵守市场规律，建立一套完善的市场交易规则。地方政府不能通过行政干预等手段影响市场公平交易。即使地方政府在经济利益博弈的格局中，若对生产要素获取方式和产品价格进行管理，用规章制度来规范产业发展，就会减少地方政府出台各种“零税收”等违背市场规律的行为。

第三，与时俱进，进行合理的产业布局和规划。2008年，广西编制了《广西北部湾经济区发展规划》，规划中对经济区四个城市加上玉林、崇左六个城市的发展进行了总体规划，但由于经济区中主要的四个城市南宁、北海、钦州、防城港地区地理位置相近，拥有资源的品种和规模大体相同，导致在产业规划中对四个产业定位和布局大体相似，各市地方政府在《规划》的指导下发展产业，难免会出现产业建设重复、产业结构趋同等现象。广西北部湾经济区开放开发建设从2006年开始已有近8年的时间，产业规模和发展形势已有很大程度的变化，虽然在2010年时广西区政府提出要在北部湾建设大产业、大港口、大交通、大物流、大城建、大旅游、大招商、大文化八个方面产业的突破，迅速形成北部湾核心竞争能力，但是，详细的产业发展规划和布局还欠缺。如，南宁市具有第三产业发展的基础水平较高，但工业发展水平相对不足，在编制产业发展规划和产业布局时应将第三产业具体包括信息业、交通服务业、会展业、金融业等作为产业主导，同时利用中国—东盟自贸区的优惠，加强加快农产品产业和食品加工业等第一、二产业发展。北海、钦州、防城港都富有港口、海洋资源的优势，在石油化工、林浆纸、船舶、海洋产品、农副产品等进行合理的分工，有主次有层次地进行产业布局，从而不仅不会导致产业结构趋同，还会促进资源优势互补，提高整个经济区的产业发展质量。

第四，建构地方政府合作机制。在区域产业发展中，构建合作型地方政府并不是不让地方政府的竞争存在，而是打破非合作性竞争，实现双赢。首先，地方政府竞争很大程度是为了争夺经济利益，构建产业发展利益分享机制是治理地方政府竞争的有效手段。在产业发展过程中，通过分工协作后，再对整个经济区的经济利益进行合理分配和协调，让多方享受产业经济发展的成果，从而共同谋求更高的产业发展质量和更大的产业规模。第二，建立政府间“网络”合作模式，广西北部湾经济区在我国经济发展中属于落后地区，地方政府在产业发展方面的观念和管理方式也相对落后，从而出现地方政府间狭隘的对抗型等非合作竞争。由于缺乏合作网络，许多地区政府趋向走地方自治的道路，寻求短期利益。应构建合作“网络”机制，让地方政府间互通信息、协商合作，逐步走向合作共赢的道路。最后，构建地方政府间横向合作制度，通过制定规范地方政府非合作的竞争行为。例如，合作制度包括各地方政府必须按照合作制度的标准履行相应的职责，不履行义务者将受到一定的惩罚等，通过制度规范让各地方政府不断地调整自己的行为，不管在主导产业发展、园区建设或者是环境保护、公共物品提供等方面进行统一规范，塑造合作共赢的发展理念，提高经济区的整体产业发展水平。

[1]曹荣湘.蒂伯特模型[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[2]高汝熹，罗守贵.城区核心竞争力[M].上海：上海交通大学出版社，2004.

[3]哈罗德·德姆塞茨.竞争的经济、法律和政治维度[M].上海：上海三联出版社，1992.

[4]M·迈克尔·波特.竞争论[M].刘宁，高登第，李明轩，译.上海：中信出版社，2009.

[5]广西社会科学院，广西北部湾发展研究院.广西北部湾经济区开放开发发展报告（2006-2010）[R].北京：社会科学文献出版社，2010.