二级公路建设项目中的国民经济评价研究

田 亮，程 静

一、导 论

在我国，随着国民经济发展和拉动内需政策的带动，我国公路建设事业得到了蓬勃发展。据《2004年公路水路交通行业发展统计公报》结果显示，到2010年，全国公路总里程达到200万公里，其中二级公路里程达到23.1715万公里。为满足经济迅速增长的需求，根据交通部的发展战略，到2020年，全国公路总里程将达到300万公里[1]。由此可见，在未来的10年里，公路建设将以更为迅猛的速度发展。

随着我国公路建设事业的快速发展，建设项目可行性研究已成为建设程序中的重要环节，也是建设项目在前期工作中不可缺少的内容。随着工程实践中新技术、新方法的应用，项目建设可行性研究在决策中的作用也显得越来越重要，其中的国民经济评价是公益性可行报告研究的核心问题。

（一）项目管理

“项目”概念始见于20世纪70年代，通常会追溯到马梯诺（Martino）的定义，即“项目是一项具有明确的开始和结束时间的任务，它在每个阶段都需要一种或多种资源的支持；它由对于实现任务目标所必需的、相关的和独立的活动所组成”[2]。伴随着理论与实践的发展，截至目前已经形成了大量关于项目的定义。德国标准DIN69901将“项目”解释为：一个只有通过总体条件才能识别的计划，这些所谓的总体条件包括目标计划、时间、经费、人员以及其他限制，对照其他计划给予界定，和项目特有的组织[3]。世界银行则从投资的角度将项目解释为：同一性质的投资或同一部门内一系列有关或相同的投资，或不同部门内的一系列投资。而美国项目管理学会（PMI）则将项目定义为：组织中所有具有一次性、有头有尾而非持续性的工作，或为达到一个特定目的而将人力等各种资源结合形成的一个短期组织[4]。显然，无论怎样定义，项目本质上是在一定约束条件下有特定目标的一次性任务。项目所面临的约束条件可能包括各种物质和人力资源的约束，时间与空间的限制和特定的质量要求等；而项目的特定目标则可能包括质量高、进度快、成本低等。因此，实施一个项目，就要求项目的执行者按照限定的时间要求、财务预算和质量标准完成所规定的目标，这就需要进行项目管理（Project Management）。

（二）二级公路项目特征

1.对区域经济与社会发展而言，二级公路具有较高的重要性。二级公路通常是指连接区域性政治、经济中心或大工矿区的干线公路，或者是运输繁忙的城郊公路，其设计年平均日交通量（ADT）一般为2000～10000辆。与高速公路和一级公路相比，二级公路虽然对区域间的政治、经济与社会文化交流影响较小，但是对某一区域内的经济与社会发展具有极为重要的作用。尤其在欠发达地区，二级公路对区域经济与社会发展具有举足轻重的作用。

2.二级公路项目建设周期较短，一般不需要跨越多个年度，同时二级公路对线形指标要求较低，一般每公里造价相对较低，而且在建设过程中要消耗的人力、材料、机械设备和土地等资源相对有限。

3.二级公路项目的实施对沿线周围环境的影响不大。由于二级公路与高速公路不同，对线形指标要求不高，因此对项目区域原地形地貌破坏较小，对环境造成的影响不大，所以在项目可行性研究过程中，对环境影响的分析相对较为简单。

4.正由于上述三点特征，与高速公路项目相比，二级公路项目在此前处于相对不受重视的地位，无论在宏观还是微观管理上都远远落后于高速公路项目。

（三）二级公路项目管理主要内容

根据项目管理的一般概念，二级公路项目管理是指在二级公路项目周期内，通过专门临时性组织，对该二级公路项目进行计划、组织、指导与控制，以实现该项目全过程的动态管理和项目目标的综合协调与优化。

对二级公路项目而言，完整的项目生命周期可以分为三个阶段，即项目筹备阶段、项目实施阶段和项目营运阶段。项目筹备阶段的工作，主要是对二级公路项目进行投资机会研究、预可行性研究、工程可行性研究和项目评估立项；项目实施阶段的工作，主要是明确项目融资方式和项目目标，建立项目组织，对项目进行招投标、征地拆迁、工程实施和工程竣工、评价与验收；而项目营运阶段的工作，则主要是调整项目组织机构，调整各项管理制度，养护管理二级公路，并实施二级公路收费管理和经营管理。

根据上述项目周期的阶段划分，可以将二级公路项目管理划分成广义和狭义两个不同的层次。其中，狭义的二级公路项目管理仅包括二级公路建设项目的实施阶段，而广义的二级公路项目管理包括了项目筹备阶段、项目实施阶段和项目营运阶段，即二级公路项目的全过程。

二、二级公路建设项目国民经济评价研究

国民经济评价是将建设项目置于国民经济大系统中，从国家和社会的角度出发来分析建设项目的国民经济特征，通过比较拟建项目建设中所消耗的价值以及该项目建成后所能创造的国民经济效益，来计算该项目的经济效果，评价该项目的经济可行性。

通常而言，建设项目国民经济评价只是项目可行性研究中的一个组成部分。但对于二级公路建设项目，尤其是西部山区的二级公路建设项目而言，其技术等级偏低，往往是因为这些公路通常地处偏远山区，受地形条件与地质条件等众多因素影响。与此同时，这些公路项目所在区域通常经济发展缓慢、人口相对较少，项目的主要直接经济收益对公路的建设和运营而言微不足道，但项目建成后能带动自然资源开发和旅游项目开发，丰富中东西部地区的物质文化交流，方便山区人民的出行，节约运输时间，提高旅客运输的安全性和舒适性，从而能带动区域经济发展，促进区域经济文化社会交流，进而能改善社会发展不平衡、加强民族团结。因此二级公路建设项目，尤其是西部山区二级公路建设项目的国民经济评价，具有超出一般公路建设项目国民经济评价的特殊重要性。

（一）国内外研究历史与现状

就国民经济评价而言，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）发布后，公路建设已成为政府主管部门核准项目，作为公路项目建议书和可行性研究报告的重要组成部分，国民经济评价则是政府部门投资决策的主要依据。因此在上述问题中，国民经济评价方面的问题应该引起高度重视。

建设项目国民经济评价是指在合理配置社会资源的前提下，从国家整体经济利益的角度考察项目的效益和费用，用货物影子价格、影子汇率、影子工资和社会折现率等经济参数，计算项目对国民经济的贡献，分析项目的经济效率、效果和对社会的影响，评价项目的经济合理性[4]。

项目国民经济评价主要有UNIDO（United NationsIndustrial Development Organization) 流 派 、OECD （Organization for Economic Co-operation andDevelopment）流派和Arab流派三个流派[5]。其中，UNIDO流派和OECD流派都以净总消费效益为主要目标，并把收入再分配、国民收入增长和就业效果作为附加指标；而Arab流派则以国民收入及纯收入增长作为主要目标，把就业效果、收入分配和相关投资效果作为辅助指标。就国民经济评价中的影子价格确定方法而言，UNIDO流派以国内市场价格作为影子价格，OECD流派以边境价格作为影子价格，而Arab流派则以国内市场价格为基础，利用修正汇率或旅游汇率将贸易品的口岸价格换算为国内价格。除上述三派的影子价格确定方法外，1975年世界银行的林恩·斯奈尔和赫尔曼·G·范德塔克还提出了S/V法（或S-V-T法）[3]。

目前，建设项目国民经济评价的方法主要有影响法、有无对比法和费用效益分析法三种[6]。我国2006年7月发布的《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》，主要采用“有无对比”的计算理论，推荐采用以影子价格体系为基础的预测价格进行国民经济费用效益计算。在实践中，也有文献探讨了建立综合费用法来编制国民经济评价中的直接效益计算，并认为与有无对比法相比，具有计算简便、能减少选多参数的选择与计算和能提高工作效率等特点[5]。

在公路建设项目国民经济评价中，所采用的评价指标有经济内部收益率（EIRR）、经济净现值（ENPV）、经济效益成本比（EBCR）和投资回收期（N）四种。已有研究通过对经济内部收益率、经济净现值、经济效益费用比和投资回收期指标进行比较认为，由于建设项目的复杂性，任何一种具体的评价指标都只是反映项目的某一侧面或某些侧面，因此单一指标难以达到全面评价项目的目的，而各个项目要达到的目的不尽相同也需要通过不同的指标予以反映[7]。

此外，已有研究认为我国的国民经济评价方法存在对费用效益的界限界定不够清楚、没有区别项目的真正建设目的和间接效益大多是定性分析等问题，而西部公路开发项目通常为开发性交通建设项目，因此现行的建设项目国民经济评价方法对西部开发交通建设项目评价不合适，应采用基于福利经济学基础上的“有无对比法”和基于国民经济核算理论中的弹性系数分析法来进行分析[8]。建设项目国民经济评价本身就有相当的复杂性与不完善性，而由于西部公路开发项目通常为开发性交通建设项目，因此加强在西部环境下对公路建设项目可行性研究，尤其是国民经济评价的研究探讨具有重要意义。

（二）二级公路建设项目国民经济评价的影响因素

项目国民经济评价会受到众多因素的影响。对二级公路建设项目国民经济评价而言，其主要影响因素有建设规模、方案论证及比选、资料与方法、工作方法等。

1.建设规模

在建设规模方面，可能存在行政干预的影响。此外，还可能受到资金短缺、交通调查及预测不准的影响。

2.方案论证及比选

在方案论证及必选方面，同样存在行政干预的问题。此外还可能由于对自然因素（如地质、地形、地貌等）调查不详，导致路网规划不合理。除上述问题外，现有运输网络、国家政策和资金来源也会对二级公路建设项目国民经济评价产生影响。

3.资料与方法

在资料方面，可能会存在资料不全从而导致运输成本难以确定、影子价格难确定、原始数据少、国家政策及市场变化等问题。在方法方面，则可能存在应用模型和应用方法不当等问题。

4.工作方法

在工作方法方面，可能存在专业人员配置不当、人员素质和专业技能不符合要求、专家评定缺乏独立性与严谨性、时间不足等问题。

上述四个方面所存在的问题，都将应影响到二级公路建设项目国民经济评价的效率和效果。

（三）二级公路建设项目国民经济评价内容构建

《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》中将建设项目国民经济评价定义为：在合理配置社会资源的前提下，从国民经济整体利益的角度考察项目的效益和费用，用货物影子价格、影子汇率、影子工资和社会折现率等经济参数，计算项目对国民经济的贡献，分析项目的经济效率、效果和对社会的影响，评价项目的经济合理性。根据这一概念，建设项目经济评价工作应包括从国家经济整体利益的角度考察项目的效益和费用，分析项目的经济效率、效果和对社会的影响，和评价项目的经济合理性三个要点。因此，二级公路建设项目国民经济评价的基本内容也应该立足于上述三个要点。

1.从国民经济整体利益的角度考察项目的效益和费用

这一要点表明，在进行项目国民经济评价时，要从国民经济整体利益角度考虑，而不能只从项目自身的角度进行考虑，因此，效益和费用概念就不同于可行性研究中其他部分所指的效益和费用概念，其所涵盖的范围要更为广泛。

截至目前，我国还并未对国民经济评价的效益范围进行政策性的界定。在实务中，一般而言，如果建设项目具有营利性，则其国民经济评价的效益主要集中于项目的经济效益。而对公共产品性质的建设项目而言，国民经济评价的效益则不仅包括经济效益，还要包括社会效益。正如本文前面所言，对二级公路建设项目，尤其是西部山区二级公路建设项目而言，其国民经济评价的效益要尤其重视长远利益和社会效益。

2.分析评价项目经济效率、效果以及对社会的影响

这一要点表明，在进行二级公路建设项目项目国民经济评价时，不仅要考虑项目自身过程性的效率问题，还要考虑结果性的效果问题；不仅要考虑经济影响，还要考虑社会影响。

3.解释评价项目的经济合理性

这一要点表明，国民经济评价的最终目的是实现对项目经济合理性的评定。需要注意的是，这一经济合理性是从国民经济整体利益角度进行的评定。因此，二级公路建设项目国民经济评价应该通过对项目的国民经济效益和费用进行考察，对项目经济效率、效果和对社会影响的分析评价，最终得到对国民经济整体最有利的项目或方案。

[1]徐学珍.云南山区公路建设项目环境影响综合评价研究[D].南京林业大学博士学位论文,2006.

[2]李为.城市轨道交通项目国民经济评价方法与参数研究[D].西南交通大学硕士学位论文,2007.

[3]巫建文,黄凌.公路建设项目国民经济评价直接效益的计算[J].广东公路交通,2001，(1).

[4]李红镝,邹筑煜,吴志强.针对西部地区交通建设项目国民经济评价方法的研究[J].经济师,2004，(4).

[5]Martino, R. L., Project Management and Control [M], New York 1964, S. 17.

[6]（德）埃伯哈德·丢费尔著,韦舟译.企业的国际化管理[M].北京：北京出版社,2009.

[7]XuChangXin.Research on the Financial Evaluation of Transportation Com Panies [J].orieni Aeademic Forum(SPecial)，2001，(10).

[8]朱启贵.国民经济核算在中国[J].统计研究，2002，(7).