在华外国人管理行政协调机制研究*

2014-03-11张惠德刘宏斌曾范敬

云南行政学院学报 2014年5期

关键词：外国人行政部门

张惠德，刘宏斌，曾范敬

（中国人民公安大学国际警务执法学院，北京）

在华外国人管理行政协调机制研究*

张惠德，刘宏斌，曾范敬

（中国人民公安大学国际警务执法学院，北京）

构建行政协调机制来源于西方发达国家新公共管理改革的反思。“外国人管理是一种多部门进行管控和服务的行政行为，涉及的事项呈现出多样性和复杂性”，［1］故而，构建外国人管理行政协调机制便显得十分必要。在华外国人管理行政协调机制法治建设经过五十多年的实践，有其历史意义，但也存在着许多弱点。国外在外国人管理机制的成功做法可以给我们一些启示，结合在华外国人管理的实际，完善在华外国人行政协调机制法治保障可在法律规制上明确界定；从体制上预防和减少不协调因素；顺应发展趋势，建立健全社区外国人管理协调机制；制定和落实外国人管理监督考评机制。

外国人管理；行政协调机制；历程；问题；对策

一般说来，一国外国人管理的状况，不仅能展现该国的法治水平和国际形象，也关乎其国家主权、安全和利益。然而，目前，我国外国人管理严重滞后于形势发展的需要，不但其理念落后、法制滞后、管理人员素质不高，而且相关管理部门之间职责不清，协调机制存在着缺陷。新的《出境入境管理法》，在第4条第4款①《出境入境管理法》第4条第4款中规定：“公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，并与国务院有关部门密切合作，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”及第5条②《出境入境管理法》第5条中明确提出：“国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。”中对外国人有关管理部门的信息共享及分工配合作了原则上的规定，着力解决近年来比较突出的外国人“三非”问题。但仅凭这些，仍难攻克在华外国人管理行政协调机制中存在的顽疾。因此，有必要对此问题进行深入的探讨。

一、在华外国人管理行政协调机制的内涵

行政协调在政府管理领域是一个非常重要的概念。它是指为了有效地实现行政的总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作，互相配合，同步地、和谐地完成任务和工作。［2］而机制就是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运作，形成合力。

外国人管理是指“一国政府为维护国家权益、保护外国人合法权益、促进国际交往，在不违背所承担的国际义务的条件下，对外国人的入出境和居留期间涉及的其他事项实施的立法、行政和司法等主权行为的过程。”［3］“在外国人管理中，一国依法实施对外国人的行政管理占用突出的地位。因为“在国家的立法、司法和行政管理活动中，国家行政管理直接体现着国家职能”。［4］因此，外国人管理，从狭义上说，是指一国政府有关主管机关依法对外国人的入出境和居留期间涉及的其他事项实施管理，提供服务的行政行为。

鉴于此，在华外国人管理行政协调机制，是指国家相关的主管行政机关为实现外国人管理工作“维护国家权益、保护外国人合法权益、促进国际交往”的整体目标，消除部门、层级、地域以及各环节之间存在的管理冲突，按照各自职能范围，通过制度安排进行调节，形成的互相配合、互为依托的模式及其运作方式。

二、构建外国人管理行政协调机制的理论基础

（一）构建行政协调机制的原由

行政协调机制的构建主要来源于西方发达国家对新公共管理改革的反思。近年来，西方国家发现，新公共管理倡导的“竞争性政府”改革，虽然能提高政府公共服务质量和行政效率，但也产生了诸多后遗症，其中最大的一点就是“忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。”［5］为此，西方国家提出了“整体政府”的解决方案，其实际是一种通过思想与行动的纵横协调实现预期利益的政府治理模式，旨在“更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，以解决视野狭隘、各自为政的部门主义问题”。［6］

（二）构建外国人管理行政协调机制的原由

外国人管理是一国政府主权行为，更直接体现为多部门进行管控和服务的行政行为，涉及的诸多事项呈现出多个管理部门职能交叉的特点：

1.从管理（控）的角度来看，包括：（1）对外国人入出境的控制。涉及外交、出入境（移民）、边防检查机关对不准入境人员签证和居留证件的拒发、入境和出境的阻止，对“三非”外国人实施的处罚及强制措施等；（2）对外国人居留期间其他行政事务的管理。经济、文化、体育、宗教等主管部门按照各自的职能依法对外国人活动进行相应的管理。当涉及到行政违法处置，外事、出入境（移民）管理部门、警察部门则参与其中。

2.服务上，表现为相关部门保护外国人合法权益的行为：（1）为外国人提供的各类服务，如劳工、出入境、体育、商务等部门为其签发的各类证照；（2）行政、司法部门为外国人维护合法权益提供的复议、诉讼等法律救济；（3）警察、出入境（移民）、劳工等部门对侵害外国人权益案件的预防、发现和制止；（4）外事、警察、出入境（移民）等部门履行的相关国际义务。“从国际法讲，国家有保护外国人合法权益的责任，若对外国人的合法权益不予保护或侵犯，致使外国人蒙受损害，则国家对此应承担国际责任。外国人的国籍国有权进行外交保护”。［7］

因此，为解决外国人管理涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围间职能叠加而出现的管理冲突问题，相关行政管理部门的横向和纵向协调机制的建立便显得必不可少。

需要指出的是，虽然外国人管理行政协调机制的建立解决的是多个行政部门的职能交叉问题，但其前提是各相关行政管理部门的职能界定。因为，“合理界定政府部门职能可以从职责范围和作用程度两个维度出发，确定其目标、内容、过程及其运作方式等，形成满足社会发展新需求的职能体系，为政府部门的科学管理打下基础。政府部门职能只有清晰合理的界定，才有可能据此对部门间进行顺畅的协调配合，将不和谐的因素减到最少”。［8］

三、在华外国人管理行政协调机制建设的实践

（一）在华外国人管理行政协调机制建设的历程

纵观在华外国人管理行政协调机制建设的历程，主要体现在公安机关内部外国人管理（俗称“小外管”）的协调机制和公安机关与其他部门（俗称“大外管”）的协调机制两个方面。

1.“小外管”的协调机制

自从1956年经国务院批准外交部和各地外事部门将外侨有关事务移交给公安部和各地公安机关以后，外国人管理工作主要由公安出入境管理部门（前身称为公安外国人事务管理）职能部门来承担，实行专业化管理。

随着我国改革开放，经济飞跃，国际交流频繁，临时来华人员数量呈快速增长趋势，以前一直以来由公安出入境管理部门一家独管模式，逐渐跟不上形势发展，出现管不过来、难以管理到位的问题。为此，早在1996年，公安部就把包含有外国人管理的境外人员管理的工作重点放在了分（县）局、派出所等基层公安机关，刑事、交通、治安、户政、出入境管理等警种开始参与外国人管理，以充分发挥公安机关的整体作战效能。

外国人管理行政协调机制具有法律意义的建设是2003年12月公安部门的《公安机关外国人管理工作分工配合机制规定》。它明确了公安机关各业务部门对外国人管理工作以及办理涉外案（事）件的职责分工，注重公安机关各业务部门之间的工作协调配合，要求公安机关要建立涉外情报信息会商机制，由出入境管理部门牵头，定期召集相关警种对一定时期内的涉外情报信息进行“会诊”，并提出对策建议。这种新的外国人管理机制初步解决了外国人管理工作仅由出入境管理部门一家独管，管不过来难以管理到位的问题。

为理顺涉外案件处置中的内部程序，公安部制定了《公安机关办理行政案件程序规定》及《公安机关办理刑事案件程序规定》，分别在专门的章节规定了涉外案件的处置程序，明确了各级公安机关的职责。

2.“大外管”的协调机制

由于我国实行外事部门负责境外外国人签证的签发及因公务来华外国人居留事项的管理、公安部门负责因私来华外国人居留事项的管理，因此，外国人管理主要集中在这两个部门。建国初期的外国人管理的“大外管”协调机制的建设主要表现在这两个部门间的联合行文及特定小组，如1968年公安部与外交部联合成立的“对外国犯人研究处理小组”，1969年由公安部、外交部、中联部、总参等部门联合成立的“在华外国人研究处理小组”。

1986年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及实施细则通过后，外国人管理开始重新步入法制化的轨道。这段时期，公安部与有关部委出台了许多规定，如四部（公安部、外交部、司法部、国家安全部）、两院的《处理涉外案件若干问题的规定》，劳动部、公安部、外交部、对外贸易合作部的《外国人在中国就业管理规定》，教育部、外交部、公安部的《高等学校接受外国留学生管理规定》，国家宗教事务局、国家外国专家局、公安部的《宗教院校聘用外籍专业人员办法》，国家外国专家局、外交部、公安部《关于进一步加强外国专家管理工作的通知》，2002年公安部、外交部、教育部、科技部、人事部、劳动保障部、外经贸部、国务院侨办、国家外国专家局《关于为外国籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利规定的通知》等等，着重就外国人管理的某一事项规定了公安部门与平行部门的分工配合问题。根据这些规定，我国一些行政管理部门根据职责分工分别负责其职能范围内的外国人管理工作，形成了以公安部和外交部为主导，以人力资源和社会保障部、外国专家局、教育部等部门为辅助管理机关，多头管理的态势。另一方面，我国也出现了有关外国人管理的地方法规，如2000年北京市的《留学人员申请办理外国人居留证签证管理办法》，2002年北京市劳动社会保障局的《关于简化办理外国人和台港澳人员就业手续有关问题的通知》，2011年广东省政府的《外国人管理与服务暂行办法》等等。

2007年全国外国人管理会议召开后，公安部牵头成立了“外国人管理工作部际协调小组”。随后，全国31个省、自治区、直辖市以及80个外国人管理工作重点城市也相应建立了党委政府牵头，公安、外办、国安、经贸、旅游、教育、宣传等部门联合组成的以定期召开联席会议为主要协调方式的协作机制。2011年11月，教育部牵头外交部、国家发展和改革委员会、公安部、财政部、人力资源和社会保障部等部委建立了来华留学工作部际协调机制，旨在加强协调，形成合力，推动新时期新形势下来华留学工作持续、健康发展。

从建国以来57年的工作历程看，外国人管理行政协调机制随着外国人管理形势的发展从最初的公安、外交两个部门的“双簧”表演演变成已中央、省、市三级政府初步形成了以公安为中心的纵横行政协调机制，即一个涵盖公安内部外国人管理（俗称“小外管”）分工配合机制及跨政府部门外国人管理（俗称“大外管”）协作机制，“统一归口、分级管理、多方合作、密切配合”的外国人管理行政协调机制已在我国初步建立。

（二）在华外国人管理行政协调机制实践中遇到的困境

1.我国多部门管理体制难以形成管理合力

由于我国当前的外国人管理体制是以部门管理为架构的，不同的行政管理部门“根据职责分工分别负责其业务内的外国人管理工作，形成对在其属地的外国人多头管理的态势”。［9］在这种局面下，审批权被不适当地设置，常常造成有权无责和有责无权的权责分离现象，源头控制形同虚设；加上管理部门间没有建立起有效的行政协调机制，极易形成管理空白，甚至造成部分漏管失控。例如，我国对外国人管理主要是入境、居留和出境的管理，境外使领馆、出入境边防检查机关、公安出入境管理部门分别负责签证的签发、口岸边防检查、属地管控；外国人在华居留期间的活动，涉及公安、人力资源和社会保障、教育、外国专家、文化等职能部门。但是，由于缺乏必要的沟通协调机制，各相关管理部门掌握的信息情报各自为战，不能及时共享，不仅难以形成管理合力，而且还出现了三大管控“边界”的隐患。［10］即：一是因不能及时实现我国驻外的使（领）管为外国人签发签证的有关数据与国内管理机关的共享而出现的“内外衔接真空”。二是境内管理各职能部门因各自为政、分散建设、信息难共享、不统一而造成管辖上的“边界真空”。三是地方政府间缺乏协调配合导致的“管控真空”。［11］

2.立法主体上的多元性导致法律冲突或空白现象

“我国享有行政立法权的机关既有权力机关，又有行政机关;既有中央机关，又有地方机关。各立法主体因为考虑问题的角度不同，制定的行政法规范在内容上可能出现冲突，为各行政主体设定的权限也可能出现冲突。”［12］

（1）法律对外国人管理工作所涉及的个人和单位的基本权利义务规定不清。例如，依照法律规定，大多数负有外国人管理职责的国家机关都没有向公安机关提请将违法外国人限期出境、遣送出境和限制入境的权利和义务；对非法居留、非法就业的外国人，无论其情节多么严重、危害多大，司法机关都无权追究其刑事责任；外国人没有向接待、留宿或聘用他的个人、单位提供自己的身份证件资料的义务，等等。由于法律对外国人管理工作所涉及的个人和单位的基本权利义务规定不清，严重影响了外国人管理工作的正常开展。

（2）导致一定范围存在法律冲突与法律空白现象。在外国人就业管理方面，法律冲突表现得最为明显。例如，1996年当时的劳动部、外交部、公安部及对外经贸部等4个部门颁布的、目前仍在施行的《外国人在中国就业管理规定》，其自身就存在着与实际情况自相矛盾的地方：它明确了外国人在华就业管理的中国政府主管机关是劳动行政部门。但实际主管部门却是劳动行政部门与外国专家局、文化部及海洋总公司四家并存。1999年外国专家局、外交部、公安部《关于进一步加强外国专家管理工作的通知》及《外国经济专家来华工作管理办法》中明确规定：中国政府主管外国（经济、文教）专家来华工作的机关是国家外国专家部门。这显然再次印证在外国人就业管理方面法律存在着冲突。另一方面，法律空白现象也很严重。2013年施行的《出境入境管理法》第41条第二款规定：外国人在中国境内工作管理办法由国务院规定。新出入境管理法已经实施快1年了，而国务院有关外国人在中国境内工作管理办法却不见踪影。再如，中方或外方房屋所有人将房屋出租给外国人时，由于没有相关的法律法规规定房屋出租人到公安机关办理临时住宿登记手续、到房产管理部门办理登记备案手续、发现承租人利用租赁房屋从事违法活动的及时报告公安机关等义务，极易造成对外国人的漏管失控。

3.“大外管”行政协调机制本身的弱点

（1）协作机制的“软”。首先表现在没有法定的外国人管理工作机制，对于在协调工作中不及时、不到位的部门难以实现问责处罚。外管联席会议和外国人领导小组充其量是个松散的磋商机制，在现实的运行中因没有规定各相关单位的责任而不具备强制性，使得有些部门会出现消极的不作为现象，致使有关的决策得不到落实。例如，工商、税务机关对一般违反工商、税务法律法规的外国人处理后，如果不及时向公安机关通报，提请公安机关依法将其限期离境或遣送出境，在联席会议上便不可能通报案件情况。即使该外国人在我境内继续从事违法活动，造成一定的后果，上述部门也不会有不作为方面的处罚。其次，由于缺乏监督、考核制度，机制效能大打折扣。监督考评机制的有效与否是影响政府部门间协调配合效能的关键因素之一。由于“大外管”行政协调机制没有监督考评机制，就意味着缺乏有效的监督和约束，因此，难以调动政府部门和行政人员在涉外管理方面的积极性和主动性，更无法实现“底数清、管得住、服务好”的外国人管理总目标。

（2）前沿单位缺乏相应工作机制。目前，我国已初步在中央部委、全国31个省、自治区、直辖市以及80个外国人管理工作重点城市建立了以定期召开联席会议为主要协调方式的协作机制，但是具体到外管工作的前沿单位——派出所及社区，仍然缺少相应的工作机制。有学者预言，“以属地公安机关日常管理为基础，充分依靠社会力量和政府部门相互合作的的社区外国人管理机制势在必行”，［13］如何适应社区外国人管理的新形势，构建一个高效可行的社区外国人管理机制将成为外国人管理的新课题。

4.“小外管”分工配合机制存在的问题

（1）对单位责任语焉不详。《公安机关外国人管理工作分工配合机制规定》虽然有“对协作配合不力，导致严重后果的，应追究相关责任人的责任”的规定，但追究什么责任，如何追究责任，则没有下文，很难起到约束性的作用。

（2）缺乏应急磋商机制。外国人管理中，会出现突发的涉及外国人的案件或群体性事件，公安部门能否在第一时间准确捕捉变化信息，迅速做出预判和处置，很大程度上依赖有备无患的应急磋商机制。它需要准确无误的信息系统、有针对性的预案、充足的后勤保障来巩固。而“小外管”分工配合机制则没有这方面的子机制。

（3）对外国人管理绩效考评机制不够完善。没能结合2007年全国外国人管理会议召开以来外国人管理工作的重点以及发展趋势，制定像《基层公安机关境外人员管理工作规范》具有可操作性的细则。

5.外国人管理信息没有实现共享

（1）“小外管”的信息共享效率不高。“条块结合、以块为主”的公安管理体制，以及各个地区经济发展水平的差异，极易造成各地区外国人管理信息化建设的不平衡，不可避免地存在某些地方的信息孤岛。另一方面，由于涉外信息的密级度高，出入境管理部门与其它警种之间难以形成信息的及时共享。例如，基层外管民警若要核查一个外国人的身份信息，无法直接通过信息网络来查询，必须通过出入境管理部门特定的程序，这种复杂繁琐的程序极大地降低了外国人管理工作的效率和信息化建设的优越性。［14］

（2）“大外管”的信息时效性更差。“公安与其他外国人管理机关建立的联席会议制度实质上是涉外情报信息会商机制。”［15］但这种联席会议只是定期不定期召开，间隔时间较长，难以保证信息的时效性。由于缺乏统一的外国人管理信息平台，涉外各职能部门信息系统的运行基本上都是封闭式的，涉及外国人服务管理的信息和数据不能在日常工作中被及时传递和共享，更难以实现信息的预警作用。

四、一些国家外国人管理行政协调机制建设的成功实践

在外国人管理行政协调机制建设的实践上，一些国家进行了成功的实践。

在管理体制上，法国整合了外国人的管理部门。以前，法国的外国人管理体系涉及到内政部、司法部、外交部及社会事务与就业部等不同的政府部门，也存在着多头管理中的部门协调问题。2007年5月，法国成立了一个“移民、融入、国民身份与共同发展部”，目的是通过职能整合，把“所有与移民问题相关的政策事务和行政机关进行统一管理，把所有与移民手续相关的签证、居留证签发直至非法移民驱逐出境的机关都集中在一起。”［16］法国这种把与外国人管理有关的事务合并归拢，归口到一个部门，能有效地减少管理上的交叉重复，提高管理效率。

泰国成立了移民委员会，意在加强外国人管理的部门协调。泰国1979年《移民法》规定，“内政部长主管本法的实施”，而作为具体的实施机关，泰国移民委员会的成员包括内政部、外交部、警察署、检察部、投资委员会、国家安全委员会、泰国旅游组织和移民局等部门和组织的主要负责人等。

美国在外国人管理的行政协调上，在法上赋予了国土安全部的主导地位。国土安全部负责外国人签证申请、归化申请、庇护和难民申请的裁决等；也负责外国人入籍、移民法执法、移民案件裁决和外国人遣返事务。还有一些相关的政府部门具有外国人管理职能：国务院、司法部、劳工部、联邦调查局、健康与社会服务部等。美国移民法律首先明确规定国土安全部是唯一代表美国联邦政府执行移民法律的主管机关，这为美国移民法律的统一执行和高效率运作，提供了强有力的组织保障。其次，还明确相关机关的职责和协作机制。［17］《移民与国籍法》授予移民局长与司法部长、美国联邦调查局和中央情报局的负责人以及其他负责国内安全的其他政府官员进行直接的、连续联络获取和交换用于执行该法规规定情报的权力①《移民与国籍法》第105条规定：移民局长和行政官员有权与美国联邦调查局和中央情报局的负责人以及其他负责国内安全的其他政府官员保持直接的、连续的联络，以获取和交换用于执行本法规规定情报，以利于美国国内和边境的安全。移民局长和行政官员将保持相互间的直接的、连续的联络以利于本法规以及所有其他的移民和归化法实施过程中的协调一致和高效率。；移民部门还可以有权要求司法部长和联邦调查局局长提供签证申请人或入境许可申请人的犯罪历史记录。②《移民与国籍法》第105条b款第1项规定：司法部长和联邦调查局局长将向国务院和移民局提供方便，使该部门可以从国家犯罪信息中心（National Crime Information Center NCIC）的州际身份索引、被通缉人员档案和国家犯罪信息中心保存的、司法部长和信息查询方双方同意的任何其他档案中获取犯罪历史记录的信息，以确定上述档案中是否保存有签证申请人或入境许可申请人的犯罪历史记录。再次，成立专门协调机构。在国土安全部内部，为加强公民与移民服务局（BCIS）、海关和边境保卫局（CBP）、移民及海关执法局（BICE）之间的协作，《国土安全法》第475条专门规定，在国土安全部部长助理办公室设立一个共享服务主任，负责协调三个机构间工作和信息资源的共享。［18］此外，为调动地方政府及其执法机构参与和执行移民法律政策的积极性，美国联邦政府在坚持移民中央事权的原则下，结合其国情，灵活地采取了与州政府签署协议、财政奖励的方式。

许多国家重视构建统一的外国人管理信息系统。澳大利亚有外国人行踪警示清单（Movement Alert List，MAL）的统一签证体系。该清单是有关入境人员和国际旅游文件的数据库，包括对澳大利亚安全造成危险的犯罪分子，曾因违反移民法和健康原因被拒绝入境者，以及丢失、被盗和虚假国际旅游文件的详细信息。签发签证前审查可以减缓澳大利亚海关署（Australian Customs Service）在口岸审查入境者的压力。申根国家开发了第二代申根资讯系统（SISⅡ），是用于记录和共享被捕、移民、失物等信息的电脑系统，主要涉及正在犯罪或未来可能犯罪，正在或未来可能为犯罪提供证据的人员的个人信息。它在第一代申根资讯系统（SISⅠ）版本的基础上，将处理更加复杂的信息和更多的接入点，“包括指纹、照片、DNA图谱等信息。整个欧洲的各级警署和边境官员在执行例行检查的时候可以看到每个人的个人材料。”［19］

五、完善在华外国人管理行政协调机制的基本构想

外国人管理工作是一个复杂的系统工程，是法制、外事和管理的统一体。事实证明，任何一个部门均无法独立承担在华外国人管理的全部事权，而必须依赖相关部门间的协作配合。针对在华外国人管理行政协调机制中出现的问题，应从以下几个方面进行完善：

（一）构建对外国人管理行政协调机制，首先要制定《外国人管理与服务法》或以国务院的名义制定《外国人管理与服务办法》

2011年5月1日，广东省颁布实施了《广东省外国人管理服务暂行规定》，为全国性的《外国人管理与服务法（或办法）》的出台进行了开创性的尝试，具有十分重要的借鉴意义和推广价值。例如，在外国人就业管理上，该规定有十分完善的制度：首先明确了就业管理的主管部门，确立了其余各政府部门分工配合的联动和统一的管理协调机制，明确了在华外国人非法就业的相关政府部门的责任。其次，规定了外国人、用人单位以及被授权单位等相关人员、单位的责任与义务，再次，从政府的角度对在华外国人就业作出管控，对其相关资格、条件等作出了明确限制，最后，规定了各类非法就业情形的处罚措施。该规定很好地起到打击非法就业，维护外国人就业管理秩序的作用。

新的《出境入境管理法》对外国人签证的签发和管理、就业、留学规定了一些原则性的规定，但它仅是外国人管理中的一部专门性的实体法律，不可能对外国人管理中相关部门的职责和如何协调等程序性问题作出规定。因此，我国有必要制定出一部外国人管理的程序法——《外国人管理与服务法（或办法）》，可在总结和借鉴《广东省外国人管理服务暂行规定》在实践中的情况，以法律或法规的形式，进行规制。主要内容应包括：

1.对外国人管理工作涉及的所有个人和单位的基本权利义务作出明确规定

细化与明晰各级政府外国人管理职责的划分，是一种积极的协调机制，是减少不合谐因素的一种预防性与根治性措施。这是一种积极的行政协调机制。明确规定外国人管理工作涉及的所有个人和单位的基本权利义务，就是要解决“外国人管理工作中的基本法律关系”这个基本问题。在外国人管理工作中需要明确基本权利义务的个人和单位主要包括三类：一是负有外国人管理工作职责的国家机关；二是接待、留宿或聘用外国人的个人和单位；三是来华的外国人。

2.对外国人基本机制作出明确规定

明确规定外国人管理工作的基本机制，就是要解决“外国人管理机关怎样形成合力”这个基本问题。只有在外国人管理法中明确规定外国人管理工作的基本机制，才能确保在外国人管理工作中，各相关国家机关既各负其责，又相互密切配合，形成齐抓共管的有效合力。

（1）可设置像泰国“移民委员会”那样的协调机构，指导协调各相关国家机关的统一行动；或像美国那样在法律中给予外国人管理核心部门主导权。

（2）要制定一套完善的工作程序，确保联席会议运作及各相关国家机关之间协调配合的科学高效。这套工作程序应当包括联席会议的召集，就相关工作进行协商、勾通、研判、决策，以及各相关国家机关日常的外国人管理。

（3）构建各机关间的情况通报制度、联合决策制度、联合处置涉外案事件制度，对各种违法犯罪的外国人除依据其他法律法规处理外还应当考虑以出入境管理法处理的制度等。

（二）体制上预防和减少外国人管理中的不协调因素

由于我国没有在法上明确规定出入境管理部门的主导地位，没有明确其在外国人管理行政协调的地位，故而出现多头管理、职责不清、协调不力的局面。

为从体制上预防和减少外国人管理中的不协调因素，首先，可采取美国在法律上确定国土安全部在外国人就业、留学生、难民管理中主导地位的做法，赋予我国出入境管理部门相似的地位。其次是效仿法国成立统一的外国人管理机构的办法，改革现有的出入境管理部门体制。新的《出境入境管理法》已确立出入境边防检查机关以及县级公安出入境管理部门对警告和500元以下罚款的独立执法权，这对于提高办案效率，加大对出入境领域违法犯罪的打击力度作用明显。但笔者认为，还应对涉外案件的管理体制进一步进行改革，可“把空港、陆路、海港口岸边防检查职能逐步纳入公安出入境管理部门，以使其具有完整的审批、检查、处罚、管理权限”［20］。

单就临时来华外国人住宿登记管理工作来看，要解决治安和出入境管理部门重叠管理的局面，可分两步走：首先按照法律优位的原则，可在《出境入境管理法》实施细则中，解决《出境入境管理法》和2008年1月1日试行的《公安派出所外国人住宿登记管理办法》处罚主体和标准不一致的问题：对外国人在旅馆以外的其他住所居住或者住宿的未办理登记的，“警告和500元以下罚款”，应以县级公安出入境管理部门名义处罚;“500-2000元罚款”，应以县级公安机关名义作出处罚决定。其次，应一劳永逸，将此项工作一并交治安（户政）部门管理。笔者认为，临时来华外国人的住宿登记应该交由治安（户政）部门管理更为合适。因为住宿登记是临时户口管理工作，是治安管理工作的一部分，治安部门已经建立了比较成熟的市局、县（市）区分局和派出所三级管理网络，在对旅馆业和派出所进行管理中有职能上的优势，同时可以解决中、小旅馆外国人登记管理问题和新开业饭店管理滞后等一系列问题。

（三）构建统一的外国人管理信息平台

鉴于外国人联席会议存在着信息共享时效性差的问题，刚刚实施的新出境入境管理法提出了可行的解决办法：建立统一的出境入境管理信息平台。针对这一点，国务院可组织协调外事、公安、人力资源和社会保障、外国专家、教育等相关部门进行论证，确定公安部为此项工作的牵头单位，按照统一标准、统筹规划、分别实施、确保信息共享的原则，尽快建成统一的“大外管”信息平台。突出该信息平台的两大功能：为外国人签发证照等服务提供及时、可靠的信息支撑；为打击外国人违法犯罪提供强大的查询数据库。

可效仿日本、澳大利亚及申根国家，建立一个“境外签证——入境检查——住宿登记——就业管理——签证延期——出境信息反馈”等全程动态监控信息系统。把境内外签证、口岸边检、住宿登记、就业管理、航班等涉及外国人的信息系统联网，提高信息的鲜活性和准确性，实现对外国人从申办签证到入境后居留、活动、出境等情况的全面掌控。［21］

（四）建立健全社区外国人管理协调机制

目前，由于外国人聚居呈现社区化的特点，我国的“外国人管理工作重心将向社区延伸，基层机关应建立四层级的外国人管理机制，即市外管理（联席会议）——区外管（联席会议）——街道外国人管理（服务工作站）——社区外国人管理服务点（四级）。”［22］为此，派出所可构建社区外管警务工作机制来实现对外国人管理的社区化的有效管理。具体做到以下几点：

1.建立社区外国人管理协调组织。构建以派出所所长为领导、能统筹和协调辖区基层行政单位、企事业单位和社区居民在内的社区外国人管理领导小组。以社区为范围，以公安派出所为主导，以居委会，物业，街道办及政府其他部门为辅助领导，以警民联手协作为手段，通过定期召开联席会议就辖区内的外国人管理进行沟通，分享涉外信息，及时就相关问题进行专门会商和研讨，来提高外管工作效率和反应速度。

2.制定明确的社区外国人管理协调机制规范。明确规范派出所、社区民警以及各涉外单位职责，规范社区警务工作民主监督制度，形成对社区警务工作进行检查、监督、考核、奖惩的科学管理。

3.建立社区工作网络。要发挥充分发挥基层派出所在社区中战线短、情况熟、机动性强及公安派出所社区警务的点多、面广、与群众联系密切等优势，逐步建立起一个以外管民警为骨干、以社区民警为基础、各警种分工负责，以外管联络员、户口登记员、房屋协管员、物业保安等社会力量为依托的外国人管理网络。为调动群众参与外国人管理工作的积极性，可采取有奖举报机制：对群众举报外国人“三非”、违反住宿登记等违法情形进行奖励。

（五）制定和落实外国人管理监督考评机制

实践证明，没有科学、合理的绩效考评机制，做好外国人管理工作无从谈起。外国人管理监督考评机制以"大外管"协调机制为重点，制定落实好奖惩制度，以此激发广大外国人管理和服务者工作的工作积极性、主动性和创造性。

应制定一个像《基层公安机关境外人员管理工作规范》似的考评规范，从责任落实、制度健全，情况清楚、信息灵敏，及时发现违法犯罪、正确处理涉外案（事）件等几方面设定考核内容，并设定奖惩制度，重大疏漏要有责任倒查和追究制度。可从“大外管”及“小外管”两个机制定期进行系统的分级监督、考评，重点了解协调工作中存在的各种问题，查找漏管失控的原因和责任，确保协调机制落到实处。

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