我国省级政府公共治理效能建设的路径*

方盛举

（云南大学民族政治与边疆治理研究院，云南昆明，650091）

我国省级政府公共治理效能建设的路径*

方盛举

（云南大学民族政治与边疆治理研究院，云南昆明，650091）

政府公共治理效能是一个内涵比政府效能要丰富得多的概念，这决定了政府公共治理效能建设比政府效能建设更为复杂。我们以省级政府作为考察对象，系统地研究和规划了省级政府公共治理效能建设的路径：政府公共治理能力建设、政府绩效管理制度建设、政府公共治理模式建设等。

省级政府；公共治理；效能建设

省级政府公共治理是指省级政府通过发挥主导性作用，借助一定的手段和方式把市场力量、社会自组织力量和公共权威力量进行科学配置、合理组合，使他们在有机协作中，充分发挥各自在解决地方公共问题中的作用的过程。如果说省级政府效能是政府系统在从事公共事务管理中所体现出来的对职能目标和方向的把握能力，对公共事务的管理能力，以及管理活动所产生的效率的总和，那么，省级政府公共治理效能就是省级政府在有机整合市场力量、社会自组织力量和公共权威力量合作治理公共事务过程中所具有的效能。政府公共治理效能是政府在公共治理格局中所具有的效能。在传统政府管理格局下，政府效能只是指政府开发和运用公共权威来实现职能目标的效能。在公共治理格局下，政府效能不仅包括政府充分开发和运用公共权威力量的效能，而且还包括政府充分开发和运用市场力量和社会力量的效能。

“有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键”。公共治理效能是现代政府最核心的价值追求，它不会自发生成，而是一个长期的自觉的建设过程。地方政治生态的特殊性对省级政府公共治理效能的生成有很大影响，所以省级政府必须在尊重地方政治生态客观实际的基础上，以顶层设计的思路来规划省级政府公共治理效能的建设路径。

一、省级政府公共治理能力建设

政府公共治理效能包括两个核心构件：政府能力和政府效率。政府能力是从静态角度描述政府所具有的功能性力量和能量，而政府效率是从动态角度描述政府活动的有效性即政府投入与产出之比。既然政府能力是政府公共治理效能的构成要件，那么加强政府能力建设，会直接导致政府公共治理效能的发展。

政府能力是权力、权威、财力、信息、人力、制度、文化等资源要素经过合理组合、科学配置后形成的具有强大认知功能和改造功能的能量和力量。政府资源是政府能力的支撑要素和直接来源，政府所掌控的上述资源越多，就意味着政府的能力可能就越强。政府对上述资源进行组合和配置的方式越科学合理，则政府能力就越强。所以，政府能力建设涉及两个有机联系的环节，一是政府资源的获取，二是政府资源的组合和配置。只有做好两个环节的工作，政府能力建设才会有成效。

我国省级政府公共治理能力建设主要从以下方面着手：

第一，省级政府的权威性建设。权威资源是政府能力的支撑要素，有能力的政府应该是有权威的政府。政府权威主要来自四个方面：一是政府的合法性，即政府是通过民主选举和法定授权产生的；二是政府政策的科学性，即政府制定的公共政策既能代表社会公众的根本利益，又能有效解决社会公共问题；三是政府的服务性，即政府能够真诚地为社会公众负责，能够为公众提供周到的服务，具有求实和诚信的作风；四是政府的廉洁性，即一个廉洁的政府才会赢得公众的认同和支持，也才会有权威。相应地，要巩固和发展省级政府的权威，就要做到：一是必须建立健全科学的决策体制，保证政策性决策和一般事务性决策的科学化。决策失误，特别是重大决策失误对政府的权威性冲击很大。避免决策失误的最有效的办法就是建立健全科学的决策体制，真正实现省级政府决策的民主化、科学化；二是要把政府建设成为服务型政府、责任政府、廉洁务实型政府和诚信政府。服务型政府要求政府秉承“公众至上”的理念，把工作重心放在为社会公众提供周到服务。责任政府要求政府把“必须为一切行政行为和职务行为负责”的责任理念转换成完善的责任追究制度，督促政府机关及其工作人员改善工作方式和作风。廉洁务实型政府要求政府及其工作人员以求实效、办实事、清正廉洁为基本行为准则，政府相应地建立了严格的监督机制和考评机制，并有效保证政府机关及工作人员的清正廉洁和务实。诚信政府要求政府及其工作人员必须是社会中诚信的楷模；三是省级政府从领导者到普通工作人员都必须具有公共关系意识和公共关系基本技巧，并且政府机关要把公共关系工作作为一项基本职责，通过系统的公共关系实务活动，有效地与社会公众进行双向交流和沟通，以在公众中树立政府良好形象。

第二，省级政府的制度化建设。“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”制度是支撑政府能力的资源要素。政府的制度化建设能够从以下方面提升政府能力：一是制度化建设扩展了政府的管理方式，增强了政府的调控能力；二是制度化建设强化了政府行为的规范性、廉洁性，有利于增强政府的感召力；三是制度化建设使政府工作有了可预期性，有利于增强政府的凝聚力；四是政府的制度化建设能够产生公正、有序和高效，有利于增强政府的公信力。亨廷顿曾指出“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱政府，而且还是一个坏政府。”可见，只有通过制度化建设，提高政府的制度化程度，政府才可能变成一个强政府和一个好政府。对于我国省级政府来说，制度建设的重点在于：一是建立政府绩效评价制度，解决当前政府工作缺乏动力的问题；二是建立行政问责制度，解决当前政府工作缺乏压力的问题；三是健全政府领导制度，解决当前政府工作中领导力不足的问题；四是完善公务员制度，解决当前省级政府人力资源能力不足的问题；五是建立岗位责任制、首问责任制、限时办结制等制度，解决当前省级政府工作作风不良问题。

第三，省级政府人力资源能力建设。世界银行的发展报告指出：“无论是制定政策，提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动。”政府人力资源能力建设是提高政府能力最有效的方式和途径：首先，人是有无穷的创造性潜力的，当其潜力得以有效开发和利用会释放巨大能量，创造工作奇迹；其次，政府人力资源能力建设可以扩展政府工作人员的思维视野，转换思想观念，提高知识和技能水平，增加经验积累，增长智慧，培养良好的道德品性等，这些素质和能力的改善将促进政府能力提高。省级政府人力资源能力建设的有效途径有以下几方面：抓好《公务员法》的贯彻实施；优化公务员队伍的学历结构、年龄结构、知识结构、专业结构；加大公务员培训力度；扩大公务员交流范围；省级政府部门的公务员应该以考试选拔方式从基层挑选、经过严格锻炼的公务员等等。

第四，加快推进电子政府建设。电子政府是指各级政府通过综合运用计算机技术、通讯技术、网络技术构建一个不受时空限制的、便于信息处理的政务平台，并以这个电子政务平台为基础来从事公共管理和公共服务。电子政府建设是政府能力建设的重要措施，这是因为政府建设使政府信息处理能力成百上千倍递增。信息资源是政府能力的支撑要素。信息资源从两个层面影响政府能力：一是政府拥有的信息量越大，则政府能力就越强。二是政府对信息的处理速度越高，则政府能力就越强。在传统社会，政府增强自己能力的主要举措就是对信息资源实施严格控制。而在信息化社会，信息资源已经逐步社会化和公开化，政府越来越不可能通过严格控制信息资源来强化自身能力。政府只能借助于提高信息处理的速度来强化自己的能力。当政府对信息资源收集、加工、传输、存储、利用等处理环节都拥有较高的水平，政府能力相应也就得到提高。我国省级电子政府的建设，既是提高省级政府能力的有效方式，也是缩小政府间“数字鸿沟”的重要举措，还是实现落后省区跨越式发展的最佳契机。要做好这项工作：一是省级政府各级领导者及其普通工作人员必须提高电子政府建设重要性的认识。目前，这种认识不到位是制约电子政府建设的最大的瓶颈；二是省级政府应该加快对公务员信息知识和运用信息工具技能的培训。目前，省级政府中有1/3左右的公务员没有计算机操作和网络运用技能。这不适应电子政府发展的要求，要采取强化培训、竞争上岗等措施来解决这个问题；三是在电子化政府建设过程中，必须辅之以政府体制的变革和调整，对政府以往的职能配置、组织结构、行政流程进行重新调整，以使政府体制适应电子政府建设和发展的需要。

第五，财力资源保障能力建设。保障地方经济持续发展和税收的稳定增长需要财力资源作保障。财力资源是政府能力的支撑要素，这是因为：财力资源是政府一切活动的物质基础，没有一定的财力资源作保障，政府自身的运转都难以维持，更不用说为社会提供量多质好的公共产品和公共服务；财力资源是政府实现政治统治和政治管理意图，调控和平衡政治关系，维护政治稳定的主要手段，这种资源短缺就会导致政治关系恶化，甚至导致政治危机或政治动荡；财力资源是政府调控经济的主要手段。市场经济的良性运行离不开政府的宏观调控，政府宏观调控手段主要是财政政策、税收政策和金融政策。没有足够的财力资源作后盾，进行合理投放，宏观调控目标不可能实现。税收收入是政府财力资源的主要来源，保证政府税收的稳定增长是政府能力建设的重要措施，而保障政府税收稳定增长主要靠两项措施：一是经济的持续、快速、健康发展，二是改革和完善现行税制。政府能力既是经济发展的原因，又是经济发展的结果，所以要运用政府现有能力加强对经济的宏观调控力度，保证经济持续、快速、健康发展。经济发展，税收增加将进一步强化政府能力，实现经济发展与政府能力提高之间的良性互动。对省级政府而言，有效增加财政收入，不仅要处理好经济发展与加强税收征收之间的关系，而且要重点发展第三产业和放手发展非公经济，这是迅速提高省级政府税收收入的有效途径。

二、省级政府绩效管理制度建设

政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。府绩效管理是一种“融入多种判断价值的工具模式”，它是“改进公共组织和公共项目生产力(productivity)、质量(quality)、时效性(timeliness)、回应性(responsiveness)以及效益(effectiveness)的综合系统。”可见，政府绩效管理涉及这样几个内容及环节：政府绩效评估标准的确立、政府绩效评估方法和程序的设计、政府绩效评估的实施、政府绩效评估结果的分析、依评估结果提出改进政府工作的方案等。当我们把政府绩效评估的内容及相关环节以制度规范的形式明确固定下来，作为一种模式化的管理工具，并遵照实施，这便是政府绩效管理制度。

政府绩效管理理论是新公共管理运动的重要理论成果，它把通行于私营部门的绩效管理方案，结合政府的实际加以改造而形成提高政府绩效水平的管理工具。从西方发达国家政府绩效管理实践来看，政府绩效管理获得了巨大成功。首先，政府绩效管理所形成的激励机制，在很大程度上会激发出政府的活力，这对改变官僚制体制固有的僵化、低效、推诿扯皮、办事程序繁琐等弊病具有积极意义；其次，政府绩效管理形成的评价反馈机制，使政府从评价中能够清楚地认识到管理制度、政策、具体工作等存在的弊端和不足，从而使政府改革制度、改进政策、改进工作方式等提供了有针对性的现实依据，这将有效提高政府公共治理效能；再次，政府绩效管理形成的监督机制，将促进政府及工作人员依法行政，提高了政府行为的规范性。政府绩效管理中的绩效评估过程，就是对政府工作进行监督的过程，监督的力量会转化为工作的压力，促使政府及工作人员行为更加规范，更加符合法律的要求和制度的规定。

既然政府绩效管理制度是提高政府公共治理效能的重要方法，那么，对我国省级政府来说，要实现公共治理效能发展，必须建立健全专门针对省级政府的绩效管理制度。要以政府绩效管理制度建设为推动力，切实改善我国省级政府公共治理效能。

1.选择和发展合适的评估主体

评估主体是评估活动的实施者。不同的评估主体，由于其身份不同，所扮演的角色不同，往往在评估活动中会有自己的长处，相应地也会有短处，如政府部门的自我评估，长处是测度信息的收集很便捷，但短处是不可能产生一个客观公正的结果；独立的第三方评估，长处是一般都会秉承客观公正的原则进行，但短处是对政府工作的关键点很难掌握，特别是很难获取全面有效的测度信息；若由目标群体评估，长处是会提高政府的回应性，但短处是评估过程容易被诱导，从而产生偏差。所以，省级政府绩效评估，首要的是要解决好评估主体的选择和建设问题，这样才可能产生一个既客观公正，又科学可行的结果。

结合当代我国政治发展的大趋势来分析，我们认为省级政府绩效评估的主体可以有两种选择：一是省级地方人大常委会的专门委员会中可以增设一个政府绩效评估与监督委员会，专门对同级政府及其组成部门进行各种类型的绩效评估；二是省级人民政协，可以设立一个政府绩效评估与监督机构，专门负责对省级政府及其组成部门进行绩效评估工作。

省级地方人大作为政府绩效评估主体，其依据和优势在于：省级地方人大承担着宪法赋予的监督政府的功能，但由于人大的监督体系和机制建设不力，长期以来，人大对政府的监督功能没有履行到位。在省级人大中建立政府绩效评估与监督委员会，履行绩效评估与监督职责，是坚持和完善人民代表大会制度的一个具有重大意义的举措。省级人大具有地方最高国家权力机关的法定地位，所以其对政府及其组成部门进行绩效评估与监督，有条件、有权力整合各种评估与监督资源，并能克服政府自我评估、独立的第三方评估和目标群体评估的缺点，而把三者具有的优点发挥到最佳。

省级人民政协作为政府绩效评估主体，其实也有法定依据：我国宪法规定，人民政协履行着参政议政、政治协商、民主监督的职责。履行民主监督职责，需要扩展和建构有效的平台和机制。在省级人民政协中设立政府绩效评估与监督机构，开展政府绩效评估工作，就是一个比较理想的选择。人民政协具有独特的优势，政协委员中大都为各界各领域的政治精英、经济精英、知识精英，对各专业领域情况较熟悉，所以能够提供的评估主题、评估智慧、评估信息都较为丰富。由于人民政协独特的地位，还可以与独立的第三方（如独立的智囊机构）进行合作。

2.建构多维度的评估体系

省级政府绩效评估是一个综合性的概念，它涵盖的内容很丰富。从效能评估方面说，有政策效能评估、体制效能评估、行为效能评估；从评价维度来说有政府管理的经济性评估、政府管理效率评估、政府管理效益评估等；从评估客体来说有政府综合绩效评估、政府财政绩效评估、政府政策绩效评估、机关效能评估、机关作风满意度评估、官员政绩评估、公民政治参与绩效评估等。政府绩效评估只不过是上述各项评估的一个总称而已。

在政府绩效评估中，往往是评估目的决定着评估类型的选择，如我们想了解政府某职能部门的绩效状况，我们就可以选择机关效能评估；我们想了解政府官员的政绩状况，那我们就可以选择官员政绩评估；我们想了解政府的公共投入与产出状况，那我们就选择政府财政绩效评估。由于评估的目的不一样和选择的评估类型不一样，必然导致评估的侧重点不一样，以及评估的指标体系的差异。为此，我们要加强省级政府绩效评估指标体系的建设，根据评估实践的需要和不同的目的来设计和建立不同的评估指标体系，并经过反复的实践检验，不断完善各种评估指标体系，使不同类型的评估指标体系逐步科学化、规范化，以满足省级政府绩效评估实践的需要。

3.建设完备的测度信息采集系统

测度信息就是政府绩效评估指标体系所规定和要求的统计数据或调查数据等。当政府绩效评估指标体系确立后，测度信息的获取就成为整个绩效评估的重点和难点，它是政府绩效评估中工作量最大，过程最复杂的环节。是否能够以较为经济的办法来获取全面、及时、准确和适用的测度信息，直接决定着政府绩效评估的客观性、公正性和科学性。根据信息管理理论与经验，要以最节约的方法获取全面、及时、准确、适用的信息，必须建立健全测度信息采集系统。这个系统包括：

信息采集计划。即省级政府绩效评估主体根据绩效评估指标体系的要求，制定一个完整的信息收集计划，作为信息收集的“路线图”。

信息采集机构及人员。即省级政府绩效评估中，必须明确规定由那些机构或人员分工负责采集测度信息。

信息采集对象。即根据省级政府绩效评估指标体系的要求，确定测度信息的出处和提供部门。如有些指标的信息必须从专家那里采集，而有些指标信息只能出自于目标群体，有些信息须由某些政府部门提供等等，不能出现混淆。

信息采集程序与方法。不同的测度信息，有不同的采集程序与方法，最好把不同信息的采集程序和方法逐一作出明确的规定，以防止程序和方法不一样导致信息失真。

信息采集标准。为保证信息的客观性、公正性和准确性，在政府绩效评估测度信息的采集中，需要规定明确的标准，如数据的时限标准，问卷调查表发放的数量标准等。

4.建立评估结果与晋降、奖惩挂钩的制度

省级政府绩效评估的目的，是为了达到激励、督促、改进政府工作的目的。如果省级政府绩效评结果不与一定的晋升、降职降级、奖惩等措施挂钩，那这种评估几乎就是没有价值的游戏，建立省级政府绩效管理制度就没有任何意义。所以在建立政府绩效管理制度时，必须相应地制定有关绩效问责办法、政府绩效奖惩办法等政策法规，把绩效评估结果与政府机关及官员的利益荣辱等挂起钩来，才能发挥绩效管理与绩效评估的威慑、监督、激励、改进、优胜劣汰等功能，才能使那些态度好、能力强、效率高、效果好的部门、人员得到应有的承认，而使那些低效能、低满意度的部门和人员受到应有的惩罚。

三、省级政府公共治理模式建设

从公共管理主体间关系以及各主体所发挥的作用来看，可以把公共管理分为政府管理的集权化模式、政府管理的民主化模式、政府管理的社会化模式、社会治理的自主化模式、社会治理的多中心模式等五种。政府管理的集权化模式，是一种完全依赖于政府的公共管理，政府是公共事务的唯一管理主体，基本包揽了社会公共事务几乎全部的管制权，民众和社会组织所参与的管理几乎完全缺位；政府管理的民主化模式，是政府主动地向社会放权，吸纳民众参与对公共事务的管理，关注公众的意见和要求。公众的自主意识有较大觉醒，社会组织获得一定的成长空间与参与机会，但地位仍被忽视；政府管理的社会化模式，是政府主动地向社会组织、民众分权，要求社会各方参与公共事务管理，并与它们形成制度化的，以政府为单一中心的分工协作关系。三方根据各自的特点，优势互补，形成了一个以政府为主角和核心，公众、社会组织为配角和补充的政府管理模式；社会治理的自主化模式，是公众和社会组织逐步摆脱对政府的依附，成为社会公共事务管理中完全独立的主体，社会力量开始有了与政府进行平等对话和平等合作的平台，当然社会力量也能够自觉地依法自律；社会治理的多中心模式，是社会组织和公民成为独立的公共管理主体，与政府共同构成了多中心网络式社会治理结构，三者的关系是对等、协商、兄弟般的合作关系，三类主体之间权责界定明晰，各司其职，各尽其能。

上述既是公共管理模式的五种类型，也是公共管理模式发展的五个阶段。前三种是以政府为本位、民众和社会组织依附于政府的管理模式，后两种是以社会为本位，政府、民众和社会组织平等合作的社会治理模式。只要政府开始放权于社会，公众和社会组织开始介入公共事务管理，则意味着公共治理模式的萌芽。所以，政府管理的民主化模式阶段，是公共治理模式的萌芽阶段，政府管理的社会化模式阶段是公共治理模式的成长阶段，社会治理的自主化模式阶段是公共治理模式的形成阶段，社会治理的多中心模式阶段是公共治理模式的成熟阶段。

一个国家或地区采取哪种公共管理模式，或者选择处于哪种阶段的公共治理模式，不能凭空想象和设定，而必须与国情、区情相适应，落后于国情、区情，或者超越国情、区情，都会给公共事务管理效能带来极为消极的影响。

如果以上述五种类型来解读我国公共管理的发展阶段，可以认为，在过去计划经济时期，我国公共管理处于政府管理的集权化模式阶段，这时公共治理尚未产生；改革开放以后我国进入政府管理的民主化模式阶段，这时公共治理开始萌芽；目前，虽然我国政府管理的民主化模式阶段尚未完成，但由于国内外的环境变化和政府管理的社会化的自身压力，使我们不得不开始了从政府管理的民主化模式阶段向政府管理的社会化模式缓慢演进的阶段，这就是说公共治理模式在逐渐成长。当然由于我国各省区经济社会发展程度差别较大，各省区公共治理模式成长的速度和程度是不一样的。西部与北部某些省区还处于从政府管理的集权化模式阶段向政府管理的民主化模式阶段转型时期。

在这里我们要阐述的省级政府公共治理模式建设，就是指通过创造各项条件，促进公共治理从萌芽阶段——成长阶段——形成阶段——成熟阶段渐次演进和发展的过程。公共治理模式产生和发展的过程，是社会自我管理能力提升的过程，也是社会资源被大量投入公共事务管理的过程，在这个过程中，政府节省了大量的公共资源，可以集中投入到更紧迫、更需要的公共事务领域，这将大大地提高政府公共治理效能。当前，对于我国省级政府来说，公共治理模式建设的重点在于推进公共治理从萌芽阶段进入成长阶段，并加速公共治理模式的成长，依托这种成长，政府公共治理效能将获得突破性的改善。具体地说，省级政府公共治理模式建设包括以下内容：

1.确立公共治理理念

公共治理模式的产生和发展，是公共治理理念启蒙和引导的结果。公共治理模式的良性运转也必须靠公共治理理念来提供心理和文化的支撑。所以，公共治理模式建设，首先必须从公共治理理念的确立、传播和普及开始。特别对政府及其工作人员，只有让他们树立和认同公共治理理念，才能加快政府职能转变的步伐，才能加快培育和引导社会组织、市场、企业等进入公共服务提供领域，进而促进公共治理模式的逐步成长。公共治理理念是一个综合性范畴，它内在地包含着以下要素：

以人为本理念。即公共治理的最终目的在于满足公民的公共需求，增进公共利益最大化，促进人的全面发展，为此，公共治理过程必须主动回应公民的愿望和要求，并始终尊重公民的主体地位，发挥公民的首创精神，保障公民的各项权益。

有限政府理念。即政府只在公共事务领域承担职责和发挥作用，非公共事务领域应该全部由公众、社会组织、企业、市场等承担。甚至在公共事务领域，如果公众、社会组织、企业、市场等可以承担，也愿意承担的，政府也必须适当或部分退出，以尽可能发挥公众、社会组织、企业、市场等在管理公共事务、治理公共问题中的作用。

民主理念。即人民始终是自己的主人，自己决定自己的命运，自己管理自己的事务。为此，要创造制度的、经济的、法律的、文化的条件，保障公众、社会组织、企业等有机会、有渠道、有途径、有平台来参加国家事务和社会公共事务的管理。

平等协商与平等合作理念。即在社会公共问题的治理，社会公共事务的管理方面，政府、社会组织、企业等始终是平等的主体，不存在上下级的那种命令——服从关系，各方在法律的规范下，本着平等协商原则，以既科学分工，又友好合作的方式来治理公共问题、管理公共事务。通俗地说，政府与各种社会组织、企业等之间，不是依附性的父子关系，而是平等性的兄弟关系。

分权理念。公共事务管理权力不能由政府垄断着，必须逐步实现公共权力的分权化和社会化，以法律的形式保障各种公共治理主体有权自主处置各自职责范围内的公共事务。

2.培育公共治理主体

公共治理主体是指承担公共治理职责的组织和个人。一般来说，公共治理主体有政府、社会组织、企业、公众等。公共治理主体的能力、素质和觉悟，对于公共治理活动的成败，对于公共治理效能等都具有决定性的影响，因此，公共治理模式建设中，必须把培育合格的公共治理主体作为重要任务。培育公共治理主体主要涉及这样几个方面：

发展各种社会组织的数量，提高其运行质量和规范性。包括NGO、NPO、基层群众自治组织等在内的社会组织是公共治理职责的主要承担者，一般情况下，它们的成长是一个自发的过程，即在现代社会发展进程中，这种组织不断产生，不断优胜劣汰，经历各种社会运动的自然优化后，最终会产生出一批素质好、运行质量高的社会组织。由于当代中国是从前资本主义的社会形态下发展起来的，没有经历过商品经济和现代市场经济的洗礼过程，传统专制主义的政治思维依然残留，对各种社会组织的积极作用认识不到位，对社会组织的发展总是保留着某种戒心，常采取或明或暗的手段来限制社会组织的发展。当前我们在建设公共治理模式的过程中，必须消除各种思想上的和体制上的障碍，积极鼓励社会组织的发展，采取教育、引导和过程管理的方法，提高社会组织履行公共职责的素质、能力和觉悟，使它们成为遵纪守法、运行高效的公共治理主体。

培养企业和公众的公共责任和公共精神。在市场经济条件下，在私人生活领域，企业和公众个人都是市场的主体，都遵循着“经济人”理性来选择和支配自己的行为，这都是无可厚非的，但企业和公众除了有私人生活领域外，他们还必须参与公共生活领域。在公共生活领域，“经济人”理性是不能作为行动准则的，否则就会造成“公用地悲剧”公共生活领域的行动准则必须是公共理性，也就是企业和公众个人对整个社会要具有一定的公共责任和公共精神。由于受“经济人”理性的消极影响，企业和公众的公共责任和公共精神不是很快就能培养起来的，这需要一个漫长的培养过程和领悟过程。

提高公众的组织化程度。单个的公众，在公共治理中可以发挥一定作用，但作用十分有限，毕竟分散的力量，难以承担大的公共责任。因此，需要把这些分散的力量整合在一起，这个过程就是把公众进行组织化的过程。提高公众的组织化程度，主要靠引导公众围绕一定的公共目标和使命，在自愿、自治的基础上建立各种层次、各种规模的社会自组织。通过社会自组织的整合力来发挥公众的作用。

3.建构公共治理体制框架

公共治理体制是公共治理效能的主要制约因素。优良的治理体制具有优异的治理效能，恶劣的治理体制意味差劲的治理效能。所以，公共治理模式建设中，公共治理体制的建构是一项主要任务。在传统公共行政理论视野下，整个社会问题的治理只是政府力量与市场力量的职责。但新公共管理理论的创立者们意外地发现，除了政府力量和市场力量外，还存在着一种巨大力量也在发挥对社会治理的作用，这个力量就是公民社会的力量。于是公共治理理论随着公民社会力量的被发现应运而生。公共治理理论认为，对社会问题的治理，是由政府、市场、公民社会等三种既相互分工，又相互协作的治理力量承担的。相应地，公共治理体制建构的实质就是如何形成“政府——市场——公民社会”三种治理力量的权责配置和互动关系的有机结构。在这个问题上，主要有下列理论解释：

公共物品理论。公共物品理论认为，社会公众所需求的物品，从属性上可以分为两种，一种是私人物品，另一种是公共物品。私人物品和公共物品的区别在于消费中是否具有排他性和竞争性，若具有消费的排他性和竞争性，则为私人物品；若具有消费的非排他性和非竞争性，则是公共物品。公共物品又可以分为纯公共物品和准公共物品，它们的区别在于其具有的非排他性和非竞争性是否彻底。经济学家们研究发现，私人物品的提供由市场力量来完成是最有效率的，而由政府力量完成则效率极其低下；相反，公共物品的提供由政府力量提供是最有效率的，若由市场力量来提供则会出现市场失败现象。根据公共物品理论的观点，就可以对政府、市场、公民社会的权责范围进行大致的规定：政府承担公共物品的提供，市场承担私人物品的提供，公民社会负责帮助政府分担公共物品的提供。

市场失灵与政府失灵理论。认为社会资源具有两种主要的配置方式，一是市场配置，它依靠竞争机制、价格机制等来调节和配置资源；二是政府配置，它依靠公共权力的强制性和垄断性权威力量来调节和配置资源。但实践证明，两种资源配置方式都具有不完美性，即会出现市场失灵和政府失灵现象。所谓市场失灵是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷而引起的市场机制在资源配置的某些领域失效现象，如外部不经济、垄断生产与经营、公共物品的生产、贫富悬殊、宏观经济失衡等。所谓政府失灵是指政府在配置资源过程中出现的低效或失效现象，如公共政策的失误和失效、公共物品供给的低效、内部性和政府扩张、寻租与腐败等。市场失灵的客观存在，需要政府介入，并承担起应该承担的职责：一是负责提供公共物品；二是负责防治有害的外部性，保护和鼓励有益的外部性；三是调节收入分配，维护社会公平；四是防治市场垄断，维护市场公平；五是防治过度竞争，预防资源浪费；六是保护消费者和雇员利益；七是打击违法犯罪，维护社会及经济秩序；八是对经济的宏观调控。政府失灵的客观存在需要市场介入，并承担相应的责任：一是负责提供私人物品；二是适当介入公共物品的生产和提供领域，提高其竞争性。在市场失灵和政府失灵都发生的领域，以及大部分政府失灵发生的领域，是公民社会力量承担职责、发挥作用的地方，这些领域都是市场力量、政府力量无法做到和做好的，公民社会的力量刚好弥补了这种不足。

社会资本理论。社会资本指公民社会中社会组织的特征，诸如网络、规范、信任。社会资本越多的地方，社会信任度越高、社会合作能力越强，社会规范自我实施的能力越强，进而政府治理面临的问题就越容易解决，政府绩效就越高。一个高绩效的政府一定产生于一个强大的公民社会背景中，产生于积累了较多社会资本的背景中。公民社会的一个重要特点是人们普遍关心公共利益，积极参与各类集体行动。在集体行动中，人们通过彼此的沟通与交流，建立信任关系，并基于对于共同规则的遵守，增强这种信任关系，达成持续的合作。公民社会蕴含着普遍的团结、互助、信任等公共精神与公共责任，这正是一笔巨大的社会资本。对社会问题的治理，政府主要是依靠所掌握的制度资本来实现其治理责任的，市场主要是依靠其掌握的经济资本来实现其治理责任的。仅有这两种资本来治理社会问题是不够的。公民社会的产生，为我们提供了社会资本。社会资本的加入，使社会问题的治理如虎添翼，治理效能会大幅度提高。

“多中心”治理理论。认为在地方治理中，不能依靠一元或单中心权威秩序来治理社会公共事务。地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，需由社会中多元的独立行为主体要素（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益集团、政府组织等），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。从以上分析中可以看出，政府、市场、公民社会作为公共治理的三大行动者，都有各自的优势和不足，都有能够发挥积极作用的领域，也有不能发挥作用，或发挥消极作用的领域。所以，我们要通过公共治理体制的建构，切实做到扬长避短，形成政府——市场——公民社会，既相互分工，又有机协作的公共治理体制框架，以实现公共治理效能的最优化。

当然，在政府——市场——公民社会这个有机结合的治理体制中，三者的关系应该明确化。在政府管理的民主化和社会化模式阶段，由于市场力量在成长中，公民社会力量在发育中，要形成平等、协商、合作的公共治理关系不具有现实性，这时政府可以发挥一定的主导作用，但要尽可能发展和培育市场力量和公民社会力量，形成以政府为主导，政府、市场、公民社会在各自领域分工负责，同时，在政府的协调下，相互密切合作的关系。当市场力量和公民社会力量趋于成熟或已经成熟的条件下，即公共管理模式达到社会治理的自主化模式和社会治理的多中心模式时，就可以逐步形成政府——市场——公民社会平等协商、平等合作的网络式多元共治治理结构。

［1］世界银行.年世界发展报告：变革世界中的政府［M］.中国财政经济出版社，1997.

［2］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.三联书店，1992.

［3］中国行政管理学会联合课题组.关于政府机关工作效率标准的研究报告［J］.中国行政管理，2003，(3).

［4］Wholey J.S.Kathryn E.Newcomer and Associates（1989），Improving Government performance：Evaluating Strategies for Strengthening Public Agencies and Programs（San Francisco：Jossey-Bass Publishers）.

［5］［美］迈克尔·麦金尼斯.多中心治道与发展［M］.上海三联书店，2000.

［6］［美］罗伯特·帕特南.使民主运转起来［M］.王列，赖海榕译.江西人民出版社，2001.

［7］［美］文森特·奥斯特罗姆.多中心［A］.迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［C］.上海三联书店，2000.

（责任编辑 李保林）

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A

1671-0681（2014）05-0070-06

方盛举（1969-），云南曲靖人，法学博士，政治学博士后。现任云南大学民族政治与边疆治理研究院院长，教授，博士生导师。

2014-05-26

*本论文是方盛举教授主持的云南省哲学社会科学重大招标项目《深化云南省行政管理体制改革研究》的成果之一，项目批准号为ZD201207。