协商民主与国家治理：中国治理现代化的战略选择

2014-03-11牟丽平

云南行政学院学报 2014年6期

关键词：协商民主国家

牟丽平

牟丽平

（吉林体育学院，吉林长春，130022）

作为一个新兴的学术概念，治理具有比较丰富的理论内涵和现实启示。在中国治理现代化的进程中，协商民主的发展发挥了重要的功能，有利于国家良好治理的实现。协商民主发展所蕴含的理论精神，对于中国治理现代化具有重要的参考价值。

国家治理；协商民主；中国道路

经过三十多年的改革开放，随着改革的推进，我国的改革也随之进入攻坚阶段。改革所面临的挑战将日益严峻，所遭遇的阻力也将大大增加，为此，我国需要进一步深化改革，突破在现阶段所面临的困难，实现国家的快速发展。党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的重大改革任务，［1］（P18）这无疑反映了我国在改革攻坚阶段新一届领导人所采取的改革方略。从理论上讲，国家治理的现代化是保证一个国家实现善治的前提，更是实现一个国家经济发展与社会进步的政治基础。回顾改革开放的历史，我国始终在推动着国家治理的改革进程，形成了诸多宝贵的经验和实践，这其中协商民主的发展成为重要的组成部分。

一、国家治理：背景与理论

作为一个新兴的学术概念，国家治理的兴起是多重因素推动的结果。这些因素既包括了学术界自身知识生产的演进，也包括了外在的环境对于知识发展的刺激。综合考虑这两个方面的因素，我们才能够更加清楚的廓清国家治理概念的发展历程。从总体上看，国家治理概念的兴起是如下两个方面因素共同推动的结果：一方面，冷战结束后，两极国家格局的阶梯和多元化世界格局的兴起，为国家治理概念的发展提供了良好的外部环境。二战结束后，国际政治进入到冷战的状态。冷战格局的形成不仅仅体现在国家关系方面，对于人类的知识生产同样也产生了深刻的影响。在这个过程中，美国和苏联作为两大集团的首领，同样也将自己标榜为世界的榜样。作为其结果，美国将自由市场经济加以神话，并向第三世界国家推销；苏联则将计划经济体制作为理想的经济模式，加以发展。由于这种情况的出现，社会科学知识的生产也笼罩了浓厚的意识形态的色彩。面对这种情况，不少学者试图超越上述知识上的局限，力图提出更为中性化和具有指导性的概念。治理概念的提出无疑就反映了上述智识的努力。［2］治理概念的提出超越了计划经济模式与市场经济模式的两极化理解，力图从一个更加中立和客观的角度来分析人类社会所面临的治理难题。

另一方面，随着全球化趋势的加强，人类社会面临着越来越复杂和艰巨的挑战，如何更加有效的应对和处理这些问题，是治理概念提出的现实基础。二战结束以后，随着世界经济体系的进一步发展和全球经济分工的深化，经济全球化的趋势以前所未有的势头得以发展。但是与此同时，我们也需要清醒的看到，随着经济全球化趋势的加快，一系列的全球性问题凸显了出来，比如全球气候问题，国际恐怖主义问题，核武器和生化武器的扩散问题，环境污染等问题；从更深层次看，人类如何保持可持续发展和确立全球化背景下的各个国家的竞争性规则是艰巨的问题。这些问题的解决需要我们采取新的理念和方式。治理理论的兴起相当程度上就是为了更好地的应对这些挑战。［3］

从知识社会学的角度看，国家治理理论的提出是人类进入新的历史条件下面临着一系列挑战的智识性产物。这个概念力图突破传统的认识框架对于人们思想的束缚，反映了人类追求良善公共生活的愿望。作为一种新的政治理念，治理的内涵还在逐步的形成过程之中。不同的学者对于它的理解也不尽相同。罗伯特·罗兹指出，治理这个概念可以从六个相对独立的角度方面来理解：第一，最小国家的角度，强调减少国家对于经济与社会的干预，主张小政府；第二，公司治理的角度，强调服务的公共性和责任性；第三，公共管理模式的角度，强调在公共服务中引入市场竞争机制，提高管理绩效；第四，善治的角度，强调民主授权和过程的透明开放；第五，社会系统的角度，强调社会互动中行为主体的平等参与和相互影响；第六，自组织网络的角度，强调社会自治和公民自我管理。［4］（P87-96）斯托克梳理了治理的五个特征：第一，治理的主体不仅仅是政府本身；第二，治理的过程中，多个行为主体共同承担和参与；第三，治理参与者之间存在着相互依赖关系；第四治理强调各行为体自我管理；第五，治理的实现要求在政府与社会之间存在着广泛的联系。［5］P35）萨拉蒙突出了治理与传统政府管理的不同：从单一性依靠政府向多样化的治理主体改革；从依靠纵向的官僚体系向依靠横向的社会网络改革；从公共部门和私营部门的对立向二者的合作关系改革；从官僚体系的自上而下的行政命令向依靠社会网络的协商和说服改革和强调授权几个方面。［6］

俞可平教授认为，治理作为一个新兴的概念，它与传统的统治概念具有两个方面的基本区别：第一，治理所需要的权威不一定是政府机构；而统治所需要的权威是政府机构；治理的主体既可以是公共部门，也可以是私人部门，还可以是公共部门和私人部门的结合；第二，二者的过程不同，政府统治强调自上而下的命令，对社会事务施行单向的管理；治理强调上下互动的管理过程，通过协商，合作的方式来管理公共事务。在此基础上，俞可平认为，“善治就是使得公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对于社会事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是二者的最佳状态。”善治的实现包含合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效六大基本要素。［7］

何增科从国家统治和国家管理两个概念的对比性分析，剖析国家治理的独特性。他认为，“国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。”就其特征而言，国家治理概念凸显如下三个方面的内容。“首先，它凸显了国家政权的管理者向国家政权的所有者负责并可以被后者问责这一问题的重要性。其次，它强调国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者、政府、市场、社会等多种治理机制合作管理的重要性。最后，它把增进公共利益同维护公共秩序放在了同等重要的地位，实现这两个目的的能力是国家治理能力最重要的体现。”［8］

从国外学者和国内学者的已有的研究来看，国家治理理念具有如下几个方面的新思想要素。首先，治理强调治理过程中主体的多中心和多主体。在传统国家的统治活动中，国家或者政府是统治活动的唯一主体。在前工业文明时期，这种统治的方式能够比较好的适应当时历史条件下经济社会事务比较简单的境况。随着人类现代化进程的加快，社会利益格局的多元化，社会成员价值观念的多元化，在现代条件下仅仅依靠国家或政府的单一中心，已经远远不能适应需求。一方面，随着治理事务的复杂化，国家在治理过程中需要满足日趋多样化的需求，这必将对于国家的信息处理能力和对于社会需求的回应能力产生巨大的压力。从这个意义上讲，依靠单一的国家机构将难以应对上述的挑战。另一方面，把国家作为唯一的治理主体也必将对于国家的运转产生巨大的负担。从不少国家的实际情况看，普遍存在着机构膨胀，人员超编，效率低下和财政超支的难题。有效应对这些挑战，实现治理主体的多元化是有效的方式。结合上述两个方面的讨论，我们不难理解，治理概念强调主体的多中心的原因所在。在更深的理论层次上，有学者指出，从政治哲学的层面来看，多中心的正当性还在于当代政治生活中“承认政治”的要求。［9］

其次，治理理念强调在国家的统治活动中激发市场的作用，克服大政府所产生政府失败问题。随着现代市场经济的兴起，周期性的经济危机开始频繁出现，人们开始注意到市场失灵的问题。面对市场经济本身所存在的这个根本缺陷，学者们改变了工业化早期阶段的小政府理念，将加强政府对于经济活动的干预作为了解决市场失灵的药方。在上世纪三十年代的经济大萧条发生后，凯恩斯主义被作为了重要的解决问题的方法。在凯恩斯主义指导下，各个国家纷纷扩张了政府的职能，加强了政府对于经济活动的干预程度，避免了类似经济大危机的再次发生。但是还需要清醒的看到，国家职能的扩张同样引发了政府失灵的问题。进入上世纪七十年代，诸多国家面临着政府失灵的困境。面对这种情况，治理理念的提出反映了学者们试图超越市场失灵和政府失灵的双重困境。在当时的历史语境下，治理理念在确保市场经济秩序的前提下，削减国家的支出，降低政府对于经济的管控程度，让市场的活力更加充分的发挥出来。以此为指导，国家将市场服务的理念引入到国家管理过程中，引入公共服务的竞争性机制，推行服务外包改革，最终实现善治。

最后，治理强调管理方式的创新，突出上下互动的管理模式，重视协商，讨论与合作的价值。在传统的统治模式中，国家更多的依靠自上而下的行政命令来实现管理。传统的这种管理模式存在着如下三个方面的不足：首先，命令服从式的管理模式不利于社会成员利益诉求的表达和能动性的发挥，管理的过程仍旧是单一的，管理主体与客体之间的互动关系没有充分发展起来。其次，自上而下的管理模式缺乏现代管理理念所要求的多样化，管理对象被整齐划一的进行管理，而缺乏对于管理客体之间差异性的尊重。在这种情况下，对于人的管理被降低到了物的层面上。再次，随着现代社会的高速发展，管理对象和管理环境的变化速度也越来越快，传统的自上而下的命令式管理难以应对日新月异的变化，这导致了管理的效率大打折扣。治理所强调的管理方式上的创新，从一定意义上讲就是克服传统管理模式的弊端，在新的历史条件下重新找回现代生活的公共性特征。［10］

国家治理理论所蕴含的新的思想要素和宝贵经验，对于促进国家的政治发展和社会进步具有重要的推进作用。从分析层次上看，治理理论比较偏重于宏观的国家层面，其理论的取向具有较强的国家中心论的特点。本文认为，善治的实现不仅需要从宏观层次上来分析和考察，微观层次的分析同样不可或缺。在这个问题上，学术界兴起的协商民主理论对于实现国家治理具有重要的启示。协商民主理论是近年来有影响的学术流派。从起源上看，协商民主兴起于对于传统代议制民主的反思和批判，后者将民主政治理解为民众通过票决的方式选择政治领导人和进行决策的政治游戏规则。［11］（P337）正如有学者所指出的：“代议民主一般采用选举的方法来聚合民众的偏好，它强调公民享有平等的民主权利，强调聚合之后所达成的最后结果，但很少去关注聚合的具体过程。”［12］在协商民主理论看来，复杂的社会与政治问题单纯依靠投票表决的方式将产生一系列复杂的问题，而只有构建以公共协商为核心的政治过程，才能够比较好的实现民主的理想。哈贝马斯强调：“法制国家制度，尤其是富有生命力的公众社会是重要的，因为国家制度化的协商能够从公众社会中汲取自身的动力。”［13］协商民主蕴含着有助于善治的诸多理念。首先，协商民主强调主体间的平等和自主，从而保障协商过程的参与主体能够基于理性的判断。其次，协商民主重视政治过程的公开和透明，确保相关利益主体的知情权，以此来保障决策的公共性。再次，协商民主强调参与方式的互动，在这种互动中形成理性的共识。最后，协商民主重视协商的制度建设。［14］从国家治理的方面来看，协商民主所蕴含的上述价值将进一步推进和改善国家治理。

二、协商民主：中国治理现代化的战略选择

中华人民共和国成立后，我国在加入社会主义阵营的基础上，在国家的发展模式上也采取了苏联模式。在经济上，我国通过社会主义公有制改造，废除了生产资料的私人所有制；同时逐步加强了国家对于经济活动的控制，建立了高度集权的计划经济体制。经济体制的重塑为社会改造打下了基础，为了适应国家快速工业化发展的需要，国家建立了城乡分割的二元社会管理体制，并形成了以户口制度和单位制为核心的社会成员管理制度。从历史的角度看，上述体制的确立有利于在短期内进行国家的工业化建设。［15］（P229-254）但是从长期的实践来看，改革开放之前我国发展模式所存在的问题也是明显的：一方面，由于彻底废除了市场在经济活动中的作用，经济主体之间的活力没有被充分的调动起来；经济主体之间的竞争机制没有形成；而平均主义的分配体制则难以激发起劳动者的积极性。另一方面，严格而僵化的社会管理模式导致了社会的活力降低。社会成员在地区之间，阶层之间，行业之间的流动性大大下降，导致社会缺乏活力。从总体上看，随着国家的进一步发展，传统苏联模式的弊端开始显现出来，成为了国家进一步发展的体制性障碍。

改革开放以来，中国的经济与社会领域发生了深刻的变化。这些深刻的变化对于传统的国家治理也提出了一系列的挑战。具体而言，这些挑战集中在经济与社会、外部环境三个层面。首先，从经济层面来看，从传统计划经济向市场经济的转型对于传统的治理方式提出了挑战。在计划经济体制下，国家的科层体制承担起了从生产到分配的经济过程，所有的经济活动都是国家控制的产物。［16］（P14-16）国家既负责宏观的经济发展规划，同时还承担着微观层面的日常管理活动。从这个意义上讲，计划经济时代的国家治理具有浓厚的全能主义色彩。随着我国实现了计划经济向市场经济的转型，国家对于经济活动的角色也发生了深刻的变化。随着计划经济体制的废除，经济活动逐渐脱离了国家的直接干预，经济活动的主体开始以利益最大化作为自己的行动原则。如果说在计划经济时代，经济活动的主体以国家的经济计划作为行动的准则，到了市场经济时代，在激烈的市场竞争中获得生存和发展则成为了新的行动准则。中国经济体制的这种深刻巨变，传统的国家治理经济的模式也必然面临着改革的任务。具体而言，改革开放以来，我国逐步形成了公有制为主题，多种所有制共同发展的经济制度。我国经济所有制的上述变化同样对于传统的经济管理模式提出了艰巨的挑战。在计划经济时代，公有制是唯一的经济所有制形式，作为国有经济的所有者，国家通过行政命令的方式进行管理。随着非公有制经济的发展，国家管理非公有制经济也面临着改革的任务。在市场经济条件下，国家只能在遵循市场经济规律的前提下，通过法律和政策引导的方式来管理非公有经济。从这个意义上讲，管理环境和管理对象的变化将导致国家寻求新的方式来管理一个高速发展的经济。

其次，从社会层面来看，社会利益结构和格局的复杂化对于传统的国家治理同样提出了严峻的挑战。改革开放以来，随着我国市场经济体制的确立和多种分配方式的出现，社会利益格局逐渐多元化。市场经济作为一个高效的资源配置的方式，一方面能够极大的提高资源配置的效率，推动经济的发展；另一方面其内在缺陷也值得重视，即市场竞争的过程本质上是一个优胜劣汰的过程，作为其结果，经济活动参与者之间的利益会随着市场经济的发展而扩大。改革开放以来，我国在市场经济的发展过程中，地区之间，行业之间和社会成员之间，由于机会的差异，禀赋的不同，国家政策的倾斜等因素的作用，社会利益格局快速拉大。同样需要关注的是，多种分配制度的存在导致了社会成员利益结构的复杂化。在计划经济时代，具有平均主义倾向的按劳分配制度是当时唯一的分配方式。在这种分配制度下，社会利益格局从根本上看是国家政策的产物。改革开放之后，多种分配方式的兴起也极大的推动了我国社会利益格局的多元化。社会利益格局的多元化对于国家治理也产生了重要的影响。多元化的利益格局增加了国家进行利益协调的难度。在单一化的利益格局条件下，国家能够比较容易的通过政策和法规来实现不同群体间的利益协调问题。但是在利益结构复杂化的背景下，利益协调的难度将大大增加。［17］随着我国改革进入到深水区，利益固化的趋势在一定程度上得到了体现。近年来国家一些进行利益协调的政策难以推行，无疑都是典型的体现，比如房地产调控政策，垄断行业的改革政策。从一定意义上讲，中国已经进入到一个利益博弈的时代。在这种情况下，推进治理现代化具有重大的意义。

再次，从国内外的环境看，中国的发展越来越深入的融入到全球化的进程之中。在享受全球化的同时，也面临着全球化所带来的一系列风险。冷战结束后，人类社会的全球化进程大大加快。我国在发展的过程中充分的利用了全球化带来的机遇，发挥自身的全球体系中的比较优势，在短期内实现了经济的快速发展。但是随着我国越来越深入的进入到全球化进程之中，国家的发展也面临着全球化所带来的各种风险。这体现在两个方面：一方面，全球化的进程加剧了我国利益结构的多元化趋势，各个地区和不同行业在全球化进程中所获得的收益存在着显著的差别；另一方面，随着全球化进入中国的各种思潮同样对于国家的治理产生了不容忽视的影响。在全球竞争的国际格局中，思想文化这种软实力的竞争不容忽视。西方发达国家向发展中国家输出的思想观念成为其控制和操纵发展中国家的新方式。［18］改革开放以来，西方发达国家同样向中国输出了自我中心主义，历史虚无主义等等消极思潮，对于一些社会成员产生了不良的影响。

综合上述三个方面的因素来看，改革开放以来，在一个日趋开放的世界体系中，我国传统国家管理面临着一系列的挑战。有效的应对这些挑战，推进治理现代化成为国家改革与发展的政治基础。面对着上述的一系列挑战，中国积极的进行着治理的改革，并在这个过程中形成了宝贵的经验和实践。［19］回顾改革开放以来中国的治理现代化，推动以协商为特色的民主建设是其中的重要内容。具体而言，中国的协商民主建设对于国家治理产生了如下几个方面的促进作用。

首先，从国家治理过程看，协商民主推进了国家决策的民主化和透明化。协商民主的实践已经成为了国家重大决策过程的重要步骤，这有力的促进了决策的民主化与科学化。改革开放以来，推动国家决策的民主化与科学化是国家政治体制改革的重要目标。决策的民主化意味着国家的决策需要经过人民群众的讨论和同意，遵守民主的程序，避免决策过程中的一言堂和长官意志；决策的科学化意味着决策需要从国情出发，充分考虑到利益相关者的诉求，能够最大限度的确保决策绩效。决策的民主化和决策的科学化是辩证统一关系。从一定意义上讲，实现决策的民主化和科学化是复杂的过程。而在这个过程中，协商民主能够发挥着重要的功能。在国家重大决策的过程中，注重与民众的协商已经成为了重要的惯例。比如在国家五年发展规划的过程中，国家公开向社会征集意见，对于社会的意见和建议进行了积极的反馈，从而增强了决策的民主化水平和科学化程度。在中国政治实践中，群众路线蕴含着协商民主的重要思想资源。贯彻群众路线要求决策者不能从理念出发进行决策，而是要深入到群众之中，收集民意，集中民智，从而实现决策的民主化与科学化。从这个意义上讲，协商民主是提升我国决策民主化与科学化的有力切入点。

其次，从国家治理的模式看，协商民主有助于改变传统自上而下的命令式管理方式，国家重视与不同主体之间的互动过程，从而形成新的治理模式。计划经济时代，由于国家完全控制着经济和社会资源的分配，国家治理的实现依靠自上而下的命令管理。但是这种治理模式所存在的缺陷也是明显的：一方面，由于国家彻底主宰了资源的配置，社会经济的积极性难以充分调动起来，国家治理的激励机制被大大弱化；另一方面，由于缺乏互动所导致的信息不对称，国家治理过程中难以最大限度发挥管理过程的效果。现代国家的治理是一个复杂的过程，期间需要各个不同机构之间进行信心沟通和行为协调。如果仅仅依靠自上而下的命令方式，势必难以适应复杂的治理任务。对于这种困难，协商民主能够相当程度上给予克服和化解。一方面，协商过程所蕴含的各治理主体之间的互动实现了信息的沟通和交流，将社会的需求有效的传达到国家机构，从而为治理的实现打下基础。换言之，各治理主体之间实现的协商，能够极大的促进彼此间的共识。另一方面，协商的过程同时也促进了公共精神的发展，为各主体之间良性的互动确立了规范。协商民主注重公民在协商过程中个人理性的发展，责任感的提升，参与意识的增强和政治德性的培养。［20］在传统的民主理论中，个人的偏好是确定不变的，个人在政治生活中遵循着利益最大化的行为准则。但是这种传统的认识存在着相当的问题，即以一种极其僵化的目光来审视和考察人类的政治生活。相比之下，协商民主倡导高质量的民主生活。改革开放以来，我国市场经济的发展极大的解放了社会成员的积极性，公民的个人理性得到了解放，自主意识获得了发展，这些都为国家民主政治的发展奠定了良好的基础。近年来，各个地方在推进协商民主政治的过程中进行了不少制度层面的创新，比如听证会制度，民主恳谈会等制度。在协商民主的实践中，公民的个人理性得到了进一步的彰显，责任意识也得到了培育。

最后，对于中国的发展与转型而言，协商民主所倡导的理性协商，成为改革进入攻坚阶段的重要思想工具，它能够最大限度的凝聚改革共识，保障改革的动力。随着改革的深入，中国所面临的观念冲突和利益矛盾也越加突显，这极大的增加了国家治理的难度。这些矛盾包括了地区矛盾、阶层矛盾、行业矛盾等等方面。近年来，我国在不少重大的决策方面存在着的争论就是典型的体现。因此在这种情况下，寻求一种更加科学合理的方式来化解这些矛盾就迫在眉睫。协商民主所倡导的理性协商精神对于当下中国的社会矛盾的解决具有重要的指导意义。在人类的政治生活中，偏好对于选择具有重要的作用。政治生活的冲突在很大程度上根源于偏好的矛盾，从这个意义上讲，实现偏好的交叠或共识是避免政治冲突的有力方式。在这方面，协商民主理论提供给我们重要的思想启示。就此而言，协商民主的过程就是各相关利益群体在彼此适应偏好，最大限度的寻求共识的过程。正如江泽民所总结的：“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无法比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会人民当家作主的权利。”［21］（P547）今天的中国已经进入到改革的攻坚阶段，各种社会矛盾频发的重要根源在于不同群体间价值偏好的冲突。在解决上述矛盾的过程中，我国将民主协商作为了一项重要的国家治理方式，积极进行着改革。比如在我国大量的劳资矛盾中，各级工会组织开始在管理方和劳动者之间积极进行着协商，为劳资矛盾的化解起到了推动作用。

通过上述三个方面的讨论，我们不难发现，协商民主作为一种制度创新能够在我国国家治理的改革进程中发挥重要的促进作用。因此更加积极的推进协商民主的发展将会在三个方面发挥提升治理水平的作用：就治理过程而言，协商民主有助于提升决策的科学化和民主化；就治理模式而言，协商民主促进了自上而下和自下而上两种方式的融合，实现了信息的充分沟通和参与主体间的协作；就治理的前景而言，协商民主是改革攻坚阶段进一步凝聚改革共识，化解偏好冲突的重要制度举措。

三、协商民主与国家治理的展望

改革开放以来，适应于经济与社会的巨大变迁，中国在积极的推进着治理的改革。学术界在分析中国治理的改革时，常常将进一步扩大民主作为了实现治理的核心内容。［22］需要指出的是，中国以民主为导向的治理改革一方面包括了选举民主的发展，另一方面则包括了协商民主的发展。对于我国而言，通过协商民主来完善选举民主，通过选举民主来推动协商民主，这二者相互促进，共同发展。［23］从一定意义上讲，选举民主是存量民主，协商民主是增量民主。通过推动协商民主的发展，我国深化了国家治理改革的成果。

考虑到我国的国情，中国协商民主的发展也必将是一个漫长的过程。改革开放以来，中国的民主政治建设取得了显著的成就，从宏观上看，我国确立了人民代表大会和多党合作的政治协商会议的民主制度，这体现着我国人民民主的政治性质。从微观上看，我国确立了村民自治、社区自治和企业职工代表大会制度，这三个基层民主制度为广大人民群众的政治参与提供了渠道。从总体上看，我国已经形成了从宏观到微观的民主参与体系，确立了比较好的满足人民群众参政议政需求的条件。在此基础上，协商民主的发展能够进一步推进中国民主政治的发展，提升公民的参政能力。民主不仅仅是资格，高质量的民主政治还需要政治参与者具备理性、宽容、责任感的能力。从这个角度来看，协商民主的发展具有提升公民政治能力的作用。对于中国的治理而言，民众积极的政治参与，通过理性化方式表达诉求，将政策奠定在共识的基础上，这些都是国家治理改革的前景。

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