建立环境损害鉴定评估机制要走多远？

邓志耕 环保部环境规划院党委副书记

田超 环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心

建立环境损害鉴定评估机制要走多远？

邓志耕 环保部环境规划院党委副书记

田超 环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心

随着人们环境权利意识的不断增强，环境污染造成的健康、财产与生态环境损害问题越来越多的进入了我们的视线。遭到污染侵害的受害人也通过各种途径捍卫自己的合法权益。

2007年6月福建省浦城县人民法院受理了原告郑某诉福建某矿业化工公司排放废气造成原告苗圃桂花苗损失一案，2010年至2012年间，该案件经历了起诉、判决、不服、提起上诉、发回重审、再判决、再不服、再上诉、再发回重审的曲折过程。其中，一个核心问题是鉴定的矛盾导致案件难以定性。案件中原告委托司法鉴定机构对桂花苗损失进行因果关系和损失鉴定，庭审中，被告提出质疑，申请重新鉴定，重新鉴定后，两个鉴定意见的结论对同一污染行为的因果关系和损害后果却有着巨大的差异，不但原被告对鉴定不服，法院也倍感困惑，对于鉴定资质、鉴定技术、证据关系等提出了诸多质疑。

环境损害鉴定没有在环境损害侵权案件中发挥应有的技术支撑作用，究竟问题出在哪？

通过对这个案例的深入剖析，我们不难发现，大量的环境污染侵权案件立案难、审理难中有一个至关重要的原因就是环境损害鉴定评估的不给力。为什么一个貌似简单的技术问题却如此难以克服呢？因为环境损害鉴定评估只是整个环境损害责任体系蓝图里的一块拼图，所以我们还是从头说起。

先看看法律规定，《民法通则》、《环境保护法》、《侵权责任法》都明确规定了污染环境造成人身、财产损害的应当承担赔偿责任，而一旦涉及确认赔偿责任人是谁、污染与损害之间是否有因果关系以及赔偿责任大小，就不可避免的需要借助鉴定评估。而鉴定评估的法律依据又在哪呢？《民事诉讼法》要求鉴定人要有资格，但没有告诉我们谁有资格。在我国，设立资格是行政许可行为，按照《行政许可法》规定，必须有法律、行政法规或国务院决定的依据。

全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》规定国家对从事法医、物证、声像资料和其他应当管理的鉴定事项进行管理。环境损害鉴定看上去和法医、物证鉴定都有点关系，但又放不进去，实际案例中鉴定人也鉴定不出因果关系和损害程度。于是，为了解决诉讼的实际需求，最高人民法院通过司法解释授权给环保部指定的机构开展鉴定工作，但这仅限于刑事案件，民事赔偿依然缺乏鉴定依据。而且，司法解释毕竟不是法律，以司法系统适用法律的解释来规定鉴定制度，总感觉不够名正言顺。为了获得突破，环保部门和司法部门把眼光投向了其他应当管理的鉴定事项，从模糊的法律规定中寻求制度的突破。现在两部门已经基本就通过联合管理来开启环境损害司法鉴定的大门达成一致意见。

是不是法律规定的问题解决了，环境损害鉴定评估的路就一马平川了呢？别高兴的太早，过了“盘丝洞”，后面还有“火焰山”。环境污染有很强的时空特点，一阵烟雾随风飘散、一股污水随波逐流，可能很快就无影无踪。而鉴定又是被动、滞后的，等到鉴定人接受受害人委托赶往现场，发现能采集的证据已经面目全非，再“火眼金睛”也难辨真伪。

另外，法律规定污染造成的侵权对因果关系适用举证责任倒置，法律的原意是保护弱势群体在举证上的不利地位，而现实中却存在着污染责任人故意消极举证，等到时过境迁后，再申请进行鉴定，这时候污染责任人拿出的鉴定意见大都证明没有污染或者证明污染与损害没有因果关系，这种出于保护受害人的法律规定在现实操作中却出现了保护污染人的尴尬。因此，从这些现实情况看，确定环境污染不是单纯有了环境损害鉴定制度就能包打天下。如果没有配套的证据保全制度、举证责任制度的协助，鉴定评估也是巧妇难为无米之炊。

鉴定的问题是制度问题也是技术问题。环境污染的技术标准缺乏是一大致命伤，从污染物质的确定，到因果关系的判定，都缺少标准或涵盖不足，导致鉴定的依据严重缺失。造成这一问题的原因不能仅仅归咎于有关部门的工作不力。环境科学在世界范围内都是前沿学科，更何况环境损害鉴定牵涉物理、化学、生态、医学、检测等多个学科。技术发展的局限性和基础性研究不够，都制约了鉴定技术标准规范的出台。

屋漏偏逢连夜雨，除了缺乏技术标准的问题外，还有一个重大缺陷就是技术标准的不统一，在环境损害鉴定中尤其突出。环境问题涉及面广、内容庞杂，环境污染的标准规范制定牵涉的机构众多，包括环保、卫生、渔业、农业、林业、水利、国土、海洋、价格等部门。由于缺乏顶层设计，又没有统一协调，各部门从各自管理需要出发，各自出台资源与环境损害的技术规范。于是大家一人一把号，各吹各的调，汇成的一片嘈杂让污染者、受害人、司法机关都晕头转向。鉴定标准的缺失和不统一也就造成了本文开头案例中鉴定意见“打架”的尴尬。对此，作为司法鉴定管理的司法行政部门既感到千头万绪，又不知从何做起。环保部2011年发布了《环境污染损害数额计算推荐方法（第一版）》，现在正在进行修订和完善，准备出台第二版推荐方法，但是这些方法只是迈出了鉴定评估的第一步，配套的技术规范和标准的制定还路途漫漫。

上面提到的都是环境损害鉴定评估机制建立过程中存在的主要问题。在现实案例中还有很多细节问题。其中比较突出的是受害人的维权意识不足，对证据的固定、收集能力不强，导致最后鉴定所需的一些材料和数据缺失，致使其在司法过程中往往处于不利地位。解决这个问题最主要还是靠司法制度的改善，但对广大群众遇到污染问题后到哪收集证据、收集哪些证据、如何收集证据的宣传也非常重要。

上面林林总总的问题既有牵涉制度的根本问题，也有涉及周边的配套协同，还有很多技术的细节。环境损害鉴定这条路之所以“长”，是因为实现目标的路径还不清晰。我们相信，虽然建立环境损害鉴定评估机制的前路艰辛，但随着十八大报告健全生态环境损害赔偿制度以及新《环境保护法》中环境公益诉讼制度的提出，看似遥远的环境损害鉴定评估之路已经初现曙光，只要我们坚毅在胸、矢志前行，环境损害鉴定评估与赔偿制度的建立并不遥远。

环境损害鉴定评估面临着法律上鉴定人资格不明确、鉴定依据缺乏等法律障碍。昵图/供图