促进农村土地流转的对策

孔强

我国农村土地承包经营权流转自20世纪8 0年代初开始出现并逐步扩展，近几年呈加 快趋势，从总体上看，流转是平稳健康的。但随着流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系多元化，也出现了一些值得关注的问题，迫切需要加强研究、改进，从而推动我国土 地承包经营权流转健康发展。

一、我国农村土地流转形式

目前，我国农村土地流转形式较多，主要归纳为以下几类型： 第一种是自由流转 ，它是在农户家庭间出现的自愿流转现象， 表现为以下式： 互换调节承包地、代耕、代种、 代收、转包和转让；第二种是租赁倒包，这种形式出现于2 0世纪9 0年代中后期，农村中富裕后有头脑的农民和城市中下岗人员及单位不景气人员将投资转向农村发展。他们向乡、村集体租赁土地 荒山经营权，有规模地成片地开发土地、荒山资源 ，从事各项开发项目。第三种是股份合作制。在一些经济发达、市场化程度较高的地方，出现了一些企业集团作为投资主体，兴办规模化的农业区，农户以土地承包权入股， 按入股分红。第四种是抵 押、 托管。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括用地上建筑物抵押连带土地 使用权抵押的情形，这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带，托管是承包方承包地 委托农业服务组织或农户代为经营管理，托管双方签订协议，委托方向受托方支付一定的费 用。

一、土地流转中存在的问题分析

农村土地流转缺乏规范。在我国西部大多数农村，土地流转仍处于缺乏规范的无序状态，这主要表现在双方未签订土地流转合同，通常是以口头协商方式达成土地流转协议。其次，即使有的签了土地流 转合同，但条款不全，双方的权利和责任不明确，承包关系不清晰。总之，我国当前农村土 地流转缺乏规范性，由此引发了许多土地流转纠纷。

土地流转期限短、规模小。农民进城务工经商收入不稳定，也担心政策变化，怕土地转出后失去土地，土地仍然是他们生活的基本保障，所以农村土地流转大多采取短期转包的方式，转包期一般是1 ～ 2年，3年以上的很少。 因此，经营者为了眼前利益，往往实行掠夺式经营。从土地流转的集中程度来看，土地在小户间流动的多，由此很难形成土地集中连片的规模经营，从而影响 了土地整体耕作效能的提高

农民对土地流转的热情不高。对于土地流转的认同感，部分农民对承包权与使用权认识不清，误认为流转使用权就会失去承包权，怕转让土地以后征用时会失去利益，即使自己无力经营，也不愿将土地转让 给别人。

同时，还由于政策落得不实，农民对“土地承包30年不变”仍心存疑虑。对现在农民土地承包权永久不变更是不了解，这些都使得农民不愿轻易转出土地。

土地流转的市场机制尚未形成。目前，我国农村土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的市场机制。对市场化的土地流转该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第577期2014年第45期-----转载须注名来源 机制探索也不够，没有形成土地流转中介组织，土地流转对象与范围选择余地小，流转形式 比较单一，流转对象更多的局限在邻里和亲属之间，难以通过有效的流转实现农村土地资源 的优化配置。

农民承包经营权没有完全落实。在一些地方，基层干部过于强调集体对土地的所有权，甚至把土地集体所有权当作是乡村干部的所有权。因此，在土地流转过程中，行政干预过多，人为因素过大，出现违背农民 意愿强制推行土地流转，甚至随意变更撤销与农民的承包合同的现象，严重损害了农民的利 益。

二、推进农村土地流转的对策

明确界定土地产权。农村土地改革的深化离不开土地制度的创新，如果没有土地产权制度的科学界定，土地 就不能合理流动和有效运转。在实际中，由于土地的集体所有和对每一个具体农民实际上的 不明确性和虚无性，作为流转主体的农民搞不清谁流转、怎么流转和流转收益归谁这些关键 问题，从而严重阻碍了农民参与土地流转的积极性。因此，明确界定农村土地产权对农民显 得至关重要。首先，在地财产权利的划分上要“归属清晰”。其次，在财产权利运用过程中要“权责明确”， 明确土地所有者拥有对土地的多项权力和责任。

建立土地流转中心，积极培育土地流转中介机构。在农村土地流转中，存在着土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，这 就造成了土地交易的成本高，土地资源配置的效率低。因此，需要建立专门的土地流转交易场所，解决信息传递问题，以提高农村土地流转机制的运作效果，同时，可以帮助农民签订 正式的流转合同，减少土地流转后的纠纷，切实保障农民的利益。具体来说可考慮以乡镇为单位，建立土地流转中心，其职能主要是进行土地流转规划、收集、提供土地供需信息、确立土地流转指导价格、办 理交割、登记等相关手续。

建立和完善社会保障体系。我国农村的社会保障体系是以土地为基础的保障体系，随着农村土地经营权流转进 行，这种社会保障体系有着极不完善的一面。因此，应当完善农村社会保障机制，抵御各种 风险，减少对农民的损害。具体办法就是建立最低社会保障体系、商业保险和保险体系等。但农村的社会保障问题很复杂，地区差别很大。我们应当在有条件的地方试行由农村集体经济组织、乡村企业和农民共同负担。国家给予补助的养老保险制度要彻底解决农村居民对土 地的依赖性，就必须坚决而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的各项保障由依 靠承包的土地转变为依靠社会保障，把广大农村居民纳入社会安全网之内，使广大农民贫困有所救助，年老有衣食来源，生病能得到及时医治，这样，他们就不会恋土守土了。

土地流转中要充分尊重农民意愿。20多年来，农村改革的一条成功经验就是充分尊重农民意愿，搞农村土地流转也必须 坚持这一原则。《农村土地承包法》明确规定：在承包期内，农户对承包的土地依法拥有自主的使用权、收益权和流转权，有权自主决定承包地是否流转和流转的形式，在土地流转中不允许以任何名义侵害农民的承包经营权和流转收益权，农民在土地流转中的主体地位必须得到保护和尊重。其次，在土地流转中要充分尊重农民意愿，还需正确划分县乡政府、村级 组织的职能，县、乡、村（组）是农村土地的管理者，它的职能是监督土地资源的合理运用和农户土地使用权的流动，而不应用行政手段调整、干预甚至取代农户对土地的使用权。

综上所述，中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题，保护农民的收益，促进土地合理的流转，增加社会财富，提高农民收入和保护农民利益，加强土地管理，提高土地 利用效率，对我国经济和社会的可持续发展具有非常重要的意义。

（作者单位：汤原县农村合作经济管理站）