地方志官修制度的发展与新方志编修

张英聘

方志是地方志书的总称，是系统记载各地自然和社会，或某一项、某一范围的资料性文献，信息量大，堪补史书之阙，且具有存史资治、利国益民的功能，历来被视为中华民族文化宝库中的瑰宝。

方志编修源远流长，名称繁多，按其记述内容，可分综合性、专业性两大类。综合性方志是按地域范围记述，可分为全国性的总志（即一统志）、省志、府志、州志、县志、卫所志、土司志、盐井志、边关志、乡镇志等。专业性的方志是专门记载某一事项或某一范围内事物的方志。如记述名山的称“山志”，记述水体及水利的称“水志”，记述物产的称为“方物志”，记述风土人情的为“风土志”，记载名寺、古刹的为“寺观志”，记载金石碑刻的为“金石志”，记载风景名胜的为“名胜志”，记载园林花木的“园林志”和“花木志”，记载第宅民居的为“第宅志”，记载历史人物的为“人物志”，记载历史文献、邑人著述的为“艺文志”，等等。明代开始还有比较成熟的部门志、中央机构志即官署志的编修。从现存资料来看，南京许多衙门编修了志书，如《南京翰林院志》《南京锦衣卫志》《南京詹事府志》《南京吏部志》《南京户部志》《南京鸿胪寺志》《南京太常寺志》《南京钦天监志》《南枢志》《南京刑部志》《南京工部志》《南京都察院志》《留台杂记》《南京大理寺志》《南京上林苑志》《龙江船厂志》等，几乎涉及所有主要衙门机构。如嘉靖年间南京太仆寺为修寺志，征集文献，还专门发布《纂修寺志公移》，并载入《南京太仆寺志》卷首，要求各级相关官员遵照所开列条款，逐一备查，详造书册，涉及文献收录的范围就达十项之多。历史上府州县为纂修方志而发布檄文的不少，但多未被完整地保留下来。而南京太仆寺为修一部志书，通过有关机构而专门发布檄文且较为完整地保留下来，并不多见，由之反映出明代官署志与其他志书的区别和特色。从南京官署志的内容来看，主要记载了各官署的职事沿革与变化，反映了明朝的社会现实，有较高的史料价值和研究价值。明代这种官署志的编修，为之后的部门志、专业志编纂奠定了初步的基础。到清代民国时期，这种专门性的志书仍有编修，如清代的《升平署志》《江防志》等。

一、方志官修制度的确立与发展

中国地方志有悠久的历史，而且代代相传，定期编修，这与历朝历代政府的提倡是分不开的，尤其是隋唐以来官修制度的确立，对方志的编修起到了极大的促进作用。

隋炀帝大业年间，曾下令各郡采其风俗、物产、地图上与尚书省。唐代皇帝下诏，令全国各州府每三年（一度改为五年）一造图经，送尚书省兵部职方，之后成为一种经常制度。在中央政府的倡导下，当朝许多史官、名臣都亲自撰写方志。如纂修唐代第一部地理总志——《括地志》（五百五十卷）的作者就是唐太宗的第四子李泰，唐代全国性总志代表作——《元和郡县图志》的作者就是两任宰相李吉甫。隋唐时期方志的主要形式是图经，可以说是遍及全国，连边远州县也不例外。如敦煌发现的唐人图经有《沙州图经》《沙州都督府图经》《西州图经》等。

到了宋代，方志编纂大有发展。经过五代十国的长期动乱，国家典籍沦亡殆尽。为了巩固和加强封建统治，北宋政权建立后，对包括地方志书在内的文化典籍的征集和编纂特别重视。它承袭了唐代三年一造图经的制度，三令五申，命天下州郡编造图经纂修志书。到北宋徽宗大观元年（1107），朝廷还设置了中央修志机构——九域图志局，成为官方设局修志的开始。元代修志传统仍未中断，元世祖曾下令纂修全国一统志，前后用了二十八年的时间纂辑成《大元大一统志》七百七十五卷，后增为一千三百卷，成为官修总志的蓝本。而且《大元大一统志·凡例》的制定，成为官修方志第一部修志凡例。

明承元后，方志编纂更为兴盛，从中央到地方都极为重视。明朝开国之初即着手纂修方志，洪武三年（1370），朱元璋命儒臣魏俊民、黄箎、刘俨、丁凤等人，类编天下州郡地理形势降附始末，十二月成书，这是明代第一部地理总志——《大明志书》。洪武十七年（1384）又编《大明清类天文分野书》二十四卷，记述郡县建置沿革。洪武二十七年（1394），又诏修《寰宇通衢书》，专载全国交通水马驿程。为了划一规格体例，永乐十年（1412）颁布了《修志凡例》十六则，规定志书内容应包括建置、沿革、分野、疆域、城池、里至、山川、坊郭、乡镇、土产、贡赋、风俗、形势、户口、学校、军卫、廨舍、寺观、祠庙、桥梁、宦绩、仙释、杂志、诗文等二十四类，以及各类目编写的原则，这是政府制定的最早的修志凡例。永乐十六年（1418），再次颁降《纂修志书凡例》二十一条，并诏修天下郡县志书，命行在户部尚书夏原吉、翰林学士兼右春坊右庶子杨荣、翰林学士兼右谕德金幼孜总之，仍命礼部遣官遍诣郡县博采事迹及旧志书，迄未成书。其后，各地所修志书皆以之为准绳，体例渐趋一致。景泰年间，明代宗朱祁钰下令纂修《寰宇通志》，景泰七年（1456）书成，计一百一十九卷，天顺初又令重修，天顺五年（1461）成书，赐名《大明一统志》。明朝时各种类型的志书俱已出现，大致可分为总志、通志（省志）、府志、州志、县志、乡镇志、卫所志、边关志、土司志以及各种专志等，分布极为广泛。

清代方志有的发展，不仅体例完善，而且种类齐全，数量大增，这与清朝政府对修志的重视是分不开的。清康熙十一年（1672），保和殿大学士卫周祚进奏各省通志宜修，康熙帝采纳了这一建议，命直省各督抚集夙儒名贤，接古续今，纂辑通志，并令照顺治十八年（1661）河南巡抚贾汉复主修的《河南通志》的体式编修通志，为编纂《大清一统志》提供资料。康熙二十二年（1683），礼部奉旨传檄全国，通志设局编修，并限三月完成。康熙二十四年夏，又诏各府州县修志，以备一统志采择。翌年，一统志馆成立，委任大学士勒德洪、明珠等人为总裁官，内阁大学士徐乾学为副总裁官，翰林院侍读彭孙遹等二十人为纂修官，专司《大清一统志》的编修事宜。康熙二十九年（1690），河南巡抚阎兴邦命所属府州县纂修志书，并颁《修志牌照》，列具凡例二十三条，于时代断限、材料取舍、文字详略、史实考订、叙事先后，乃至地图的绘制都有详细的规定，如规定所修的内容包括总图、沿革、天文、四至、建置、河防、乡村、集镇、公署、桥梁、仓库、社学、街巷、坊第、山川、古迹、风俗、土产、陵墓、寺观、赋税、职官、人物、流寓、孝义、列女、隐逸、方伎、艺文、灾祥等方面。雍正、乾隆二帝亦十分重视修志。因《大清一统志》久而未成，特派重臣督办。雍正六年（1728）十一月二十八日上谕，针对当时修志中出现的问题，对各省志采录人物事迹提出明确要求。次年又定出州县志每六十年一修之例。在朝廷严谕督促之下，各省相继设局修志。这是有史以来朝廷首次规定的定期修志制度，具有划时代的重要意义。在各省通志的基础上，清朝又完成了《大清一统志》的编修。《大清一统志》始修于康熙年间，初成于乾隆八年（1743），凡三四二卷；次成于乾隆四十九年（1784），凡四二四卷（并子卷计至五百卷）；最后成于道光二十二年（1842），凡五百六十卷，以其经始于嘉庆十六年（1811），而所增辑之事迹，亦讫于嘉庆二十五年（1820），故称《嘉庆重修一统志》。乾隆对《一统志》的纂修极为重视，每次史臣以稿本进呈，都要亲自过目，认真审阅，反复推敲，并提出修改意见。另外，清代各地修志成为一种风气，与当时学者的提倡也有很大关系。康雍乾时期文网严密，学者不敢轻言治史，因而把注意力转移到修志上来。清代修志一个很重要的成果是乡镇志数量比较大，光绪时提倡编修乡土志，创修了一批乡土志。同时，清末时期随着民族工商业的发展，一些志书在篇目设置上体现了时代特点。如《光绪嘉定县志》设“起存款目”，《同治上海县志》设“海关”，《光绪开原县志》设“商务”，《宣统承德县志书》设“工艺”“铁道”“电信”“商埠”等。

民国时期，虽然政局动荡，内忧外患频仍，但编修地方志的传统并未中断。1914年，教育部即咨令各地编修乡土志，一作乡土教材，二供清史馆征用。是年，浙江设通志局，在《雍正浙江通志》的基础上对省志进行续修。1917年，北洋政府内务部和教育部通令各地编修志书，一些省成立了通志馆、通志局专司此事。同年，山西公署颁发了由郭象生起草的《山西各县志书凡例》，规定县志要采用图、略、传、表、考五种体裁，各体之下再酌分纲目。《凡例》还强调各地县志体例要因地制宜，不得抄袭前志。1919年，教育部、内务部又通咨省长，指令各地续修志书。另外，全国水利局、司法部、国史编纂处等中央部门亦下文催征各县志书。1928年，行政院令各省县一律修志，军政部军需署亦咨请各省征集县志。1929年，内政部通咨各县搜集志书，同年9月，该部通咨省市县志书凡例送部审核；12月，内政部颁《修志事例概要》二十二条，要求各省建立通志馆，对修志机构的设置、志书内容、纲目、编修方法、审核办法及文字表述、印刷等均作了详细规定。1930年1月，内政部又通咨各省督催县、市编修地方志。此后，军政部、实业部、教育部等中央部门亦数度下文征集志书。1934年，国民政府内政部颁发《地方志书纂修办法》，共九条，规定省志每三十年一修，市县志十五年一修。抗日战争爆发后，国民党统治区修志活动虽较前大为减少，但并未完全停止。1944年，内政部再颁《地方志书纂修办法》，仍计九条，规定省志每三十年一修，市县志十五年一修。凡修志地方均设志馆。志书告竣后，须送内政部审定核准后方可出书，出版后还要报送内政部、军政部、教育部和中央图书馆备查。抗战胜利后，国民政府于1946年10月重颁《地方志书纂修办法》，规定凡未设修志馆的省市县应设文献委员会，具体负责修志。当时浙江、云南、台湾均开展了通志的编修工作。民国时期所修志书内容较注重反映当地社会、经济状况和人民生活内容。如“物价”“农工商业”“外交”“工程”“交通”“教育”“邮电”“卫生”等。

二、新方志编修工作的起步与发展

新中国建立后不久，编纂社会主义新志的工作被提到议事日程。1954年9月，在第一届全国人民代表大会会议期间，山东代表、山东省教育厅副厅长王祝晨提出了“早早动手编纂地方志”的意见，并提出重点先编县志的建议。1956年，国务院科学规划委员会制定《十二年哲学社会科学规划方案》，将编修地方志列为20个重点项目之一，计划10年内全国大部分县市编出新方志。在中共中央宣传部指导下，中国科学院哲学社会科学部和国家档案局共同组建了中国地方志小组，具体指导全国地方志的编纂工作。是年，湖北省成立省地方志编修委员会，主持编辑各县市简志，并发《湖北县（市）简志凡例》。1957年2月，山东省开始修志活动，成立了省地方志资料征集委员会。11月，中共湖南省委决定编修《湖南省志》。1958年3月，毛泽东主席在成都会议上倡议全国各地修志。8月，周恩来总理指示要系统整理县志，他说：“我国是一个文化悠久的大国，各县都编有县志。”10月，中国地方志小组起草了《新修地方志体例（草案）》。到1960年，全国已有20多个省、市、自治区和530多个县建立了修志机构，其中250多个县编出了初稿。

1961年3月，中国地方志小组公布了《新修地方志提纲（草案）》，提出新修地方志除前言、概况外，分设政治斗争、经济建设、文化教育、政治工作、民情风俗习惯、宗教、名胜古迹、人物8个门类。1963年8月，中共中央宣传部批转了中国科学院哲学社会科学部、国家档案局联合呈报的《关于编写地方志工作的几点意见》，提出要建立审阅制度，控制出版发行，“只要经过审查，在政治上、保密上确无问题以后，方可以印出样本，送请审批”；要有计划、有步骤地进行方志编修工作，尚未系统开展修志活动的地方，应积极收集各种有关资料，分门别类地加以汇编，供以后编修新志作准备；建议各级党委宣传部加强对修志工作的领导和检查，各地档案馆应积极参与修志活动，为修志部门收集资料提供方便。然而正当全国修志活动逐步开展之际，随着“文化大革命”的开始，也已建立的修志机构便处于瘫痪状态，继之撤销，全国的普修新志工作也被迫中断。

这一时期的志书，多书还属初稿或内部参考的油印品，公开出版者尚属少数。一般都记载当地的自然、政治、历史、经济、文化、名胜、风俗、人物等内容，着重反映当地人民在共产党领导下进行革命斗争和解放后的政治、经济和文化建设的基本情况。由于历史的原因，此期的志书过多地记载了阶级斗争，在资料方面亦存有不实之处。加之当时对方志编修缺乏经验，修志队伍未经过专业培训，故所编的志书较为粗糙，史志混淆，体例不精，文风不一，宣传色彩较多，影响了方志的质量。

十一届三中全会以后，我们国家进入了以经济建设为中心的历史新时期。进行“四化”建设，需要总结和借鉴历史的经验，需要认识和把握国情和地情。作为地情载体的地方志，自然重新引起人们的重视。1978年，中共湖南省委决定恢复《湖南省志》的编纂工作，并于次年8月率先成立省志编纂委员会，重新开始编修《湖南省志》。1979年5月，山西临汾市李百玉以《县志应续订重修》为题，投书中共中央宣传部和《光明日报》，建议在全国开展修志工作。五届人大二次会议开始后，他又将原文改题为《建议续修县志》再次投寄大会秘书处。7月9日，中共中央总书记胡耀邦在李百玉建议修志的信上批示：“大力支持在全国开展修志工作。”自此开始了新中国成立后第二次普修新志的活动。1980年1月，黑龙江省《呼玛县志》内部印行。尽管人们对它按时期记事的编排形式有所非议，但它是80年代所修的第一部新县志。

1980年2月，国务院指示各地“编史修志，为历史研究服务”。4月，在中国史学会成立大会上，胡乔木代表中共中央书记处到会作重要讲话，指出：“地方志的资料要收集，要保存，要研究。过去，一个县有县志，一个府有府志，一个省有省志。我们国家有这个修地方志的历史传统，今天我们要继承这个传统……我们要用新的观点，新的材料，新的方法去编写方志……可是，现在这方面的工作还处于停顿状态，我们要大声疾呼，予以提倡”。是年，中国地方史研究会筹备小组成立，湖北、山西、上海、贵州等省市相继成立了史志编委会或省志编写筹备组。1981年，黑龙江、云南、广西、四川、河南、安徽、河北等省和太原、贵阳、济南、郑州、哈尔滨等省会城市相继成立修志机构。1981年7月25日至8月1日，中国地方史志协会成立大会暨首届地方史志学术讨论会在太原召开。会议通过了《给党中央、国务院的建议书》，原则通过了《关于新省志、新市志、新县志编纂方案的建议（草案）》等文件，这是有史以来的首次全国方志学术会议。至1983年初，全国已有15个省（区）、44个地区、53个市、1003个县建立了修志机构，开展修志工作。鉴于全国地方志工作已在全国普遍进行，1983年1月26日，中国社会科学院向中央书记处呈递了《关于恢复地方志小组工作的请示报告》。经中央同意，中国地方志指导小组于4月8日成立，具体负责领导全国的修志工作。4月下旬，全国地方志规划会议在洛阳召开，地方志列入国家“六五”计划重点项目。9月27日，中共中央宣传部发出43号文件，批转中国社会科学院党组《关于地方志工作情况和意见的报告》，要求各地要加强对地方志工作的领导，责成有关部门根据本地实际情况，制定好规划，建立和健全精干的机构，配备好人员，抓紧开展这一工作。1985年4月19日，国务院办公厅转发了中国社会科学院《关于加强全国地方志编纂工作领导的报告》。同时，中国地方志指导小组召开第五次会议，通过了《新编地方志工作暂行规定》，成为本届修志工作的第一个具有法规性质的文件，使修志工作有所遵循。到1990年除西藏外全国各省、市、自治区都建立了修志机构。1996年全国地方志第二次工作会议之后，西藏也建立了修志机构。与此同时，国务院各部委局也都有相应的修志机构或史志机构。会议还提出了“一纳入”“五到位”，即把修志工作纳入各地经济发展计划和各级政府的任务之中，坚持修志工作领导到位、机构到位、经费到位、队伍到位（特别是职称）、条件到位，确立了“党委领导、政府主持”这样的修志格局。1996年11月9日，国务院办公厅以国办发〔1996〕47号文发出《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》，对地方志工作的意义、性质、方针、任务、队伍建设、组织领导等重要问题，作了进一步的强调和明确的规定。该通知是指导我国地方志工作制度化、持续化的纲领性、法规性文件。1998年2月中国地方志指导小组颁布了《关于地方志编纂工作的规定》，这是在暂行规定的基础上制定的中华人民共和国的第一部正式的修志规定，标志着我国地方志工作的制度化、规划化走上了一个新的台阶。

综上所述，从新中国成立到20世纪90年代中后期，新方志编修大概可分为两个阶段：第一阶段是20世纪50年代中期到60年代中期，这一时期编修的地方志虽然在篇目设置、体例结构以及内容记述等方面需要完善，但从总体来看，继承了中国修志的传统，搜集了大量的地情文献资料，培养了一批修志人员，积累了宝贵的修志经验，为新编地方志工作的进一步普遍开展打下了良好的基础；第二阶段大致从20世纪70年代末期到90年代中后期，有些地方延至21世纪初，这一时段统称为首轮或第一轮修志。这一时期地方志工作是伴随改革开放事业的发展而逐步展开的，与前一阶段相比，呈现出规模大、发展深入的特点：

一是修志工作覆盖面广。全国不仅省市县三级地方政府负有修志任务，而且有不少部门或行业也开展了修志工作，如水电部自1982年即开始了我国江河水利志的编修工作，并于1984年在中央各部委中率先成立了“中国江河水利志研究会”，负责编写江河水利志的组织和研究工作，同时成立了长江、黄河、珠江、淮河、海河等志的编纂委员会。1983年1月，文化部、国家民族事务委员会、中国戏剧家协会也联合行文发出《关于编辑出版中国戏曲志的通知》，要求各地组织地方戏曲志分卷的纂写工作。其他如交通部系统开展了中国交通史志的编写工作，科委、科协系统成立了“中国科技史学会地方科技史志研究会”，教育系统成立了“全国地方教育史志研究会”，分别组织和指导全国各地的科技史志和教育史志的编写工作。1997年以后，又陆续有《中国煤炭志》《中国科技志》《中国海洋石油公司志》《中国烟草通志》《国家质量监督检验检疫局志》等全国性的部门行业志编修和出版。这些部门志、行业志的编修，对本部门、本行业的发展沿革作了系统的调查，搜集整理了大量的资料，对我国政治、经济、文化诸方面的发展，提供了有价值的信息。历史上从未修过志的偏远或边疆地区，也开启了编修地方志的先河。形成了以省市县三级修志为主体，一些部门、行业等主动修志，由政府组织的全国修志的局面。

二是设立了专门的修志机构。恢复组建的中国地方志指导小组，负责全国地方志的统筹规划、组织协调和督促指导工作，各级政府组建的地方志编纂委员会及其办公室，具体领导并承担本行政区域地方志的编修工作，军队、武警、新疆生产建设兵团以及国家一些部委局也设有史志鉴机构，均有效地保障了新编地方志工作的开展。

三是建立了良好的工作机制。在修志实践中，各地创立了由地方政府主持、专业编修人员与各方面专家学者共同参与的工作体制和机制，不仅使修志经费有保障，而且可以有效地发挥各方面所长，凝聚众人才智，促进地方志编修工作的顺利开展。

四是培养了专业化的修志队伍，出版了数百种理论研究著述、论文集、期刊等。首轮修志历经30年，全国已形成一支理论水平较高、专业知识能力较强，又熟悉地方历史文化发展的专门队伍，为地方志编修提供了人才基础。

五是发展了传统修志理论，各地方志工作者顺应经济社会发展的需要，深入研究传统修志理论并有所创新，初步确立了新的方志学理论体系。从首轮志书的整体情况看，基本上是贯通古今的志书，时间跨度大、内容纷繁、需要处理的各种历史和现实问题众多，但都可以得到较好地解决。如在志体方面，较好地处理了述、记、志、传、图、表、录的比例和关系，注意照片和图表的运用，坚持了生不立传原则，在篇目设置方面做到门类合理、归属得当，对入志资料包括反映主题内容的资料、典型资料、背景资料以及人名、地名、年代、数据、引文等作了考订核实，重要的史料注明了出处。从出版的成果看，除省市县三级志书，还有数万种部门志、专业志、乡镇志、名山大川志、风景名胜志等，并且还编纂出版了各类年鉴、地情书等。

三、第二轮新方志编修溯源

从20世纪90年代中后期或21世纪初至今，统称为第二轮修志，其主体是在首轮修志基础上进行续修或重修，个别地区的增修和新成立的市区、开发区等创修的方志也包含其中。1986年12月第一次全国地方志工作会议，会上中国地方志指导小组组长曾三在工作报告中说：“应当指出，这一代志书编修任务的完成，并不是本地区修志工作的结束，而是新一代志书编纂工作的开始。要继续搜集资料，总结经验，为下一代志书的编纂做好准备。因为社会生活在不断发展，需要有更新的一代志书加以反映……所以，从完成第一代志书之日起，就应当考虑如何为下一次重修或续修做好各项准备。”这是关于新编地方志续修的最早论述。但当时正值新方志编修工作开始的阶段，人们还不可能顾及和认真研究续修方志的问题，经过各级政府、领导和广大修志工作者十几年的努力，新方志编修取得丰硕的成果，从上世纪90年代中后期开始，续修志书问题再一次被明确提到议事日程。

1995年8月，中国地方志指导小组二届一次会议召开的精神之一，就是强调“地方志工作是一项应当长期延续进行的地方基础性学术文化事业，不能搞短期行为”，“各地要明确继续修志的任务。上一届志书完成之日，即是下一届修志开始之时”，要求各地“必须保持各级修志机构和修志队伍的稳定”（《中国地方志指导小组第二届一次会议纪要》）。1996年5月召开的第二次全国地方志工作会议正式把新志续修工作提上议事日程。这次会议讨论、审定的《关于编修地方志工作的若干规定》（讨论稿）指出：“编修新方志应延续不断，从首届志书的下限年份起，省（自治区、直辖市）地方志、市（省辖市、地区、自治州、盟）地方志和县（自治县、旗、县级市、区）地方志十五年至二十年续修一次。”（《中国地方志》1996年第3～4期合刊）1996年11月9日国务院办公厅印发《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》（国发〔1996〕47号），要求省市县三级志书每20余年左右续修一次，对方志续修作了明确规定。1998年2月10日，经国务院领导同意，中国地方志指导小组二届三次会议于1997年5月8日讨论通过的《关于地方志编纂工作的规定》颁布执行，其第五条明确规定：“编纂地方志应延续不断。各级地方志每二十年左右续修一次。各地在上届志书完成之日，要着手为下届志书续修积累资料。”

从1996年开始各省市区陆续以政府办公厅或省委、省政府办公厅等名义，发文部署续修工作。1993年3月25日，河南省人民政府办公厅《关于转发省地方史志编纂委员会1992～1993年工作报告的通知》中指出：“凡是已完成这次志书任务的市、地、县（市）、区，要紧接这次志书的下限年（多是1985年）到最近的年份，编纂新的志书”。当时的提法使续修短期志，到1996年底已有《淅川县志（1986～1992）》《孟县志（1986～1992）》《南阳地区志（1986～1994）》《新密市志（1986～1995）》等多部续志出版。这是续修志书的一种尝试。（鲁德政《勇于创新，再出精品》，载《云南史志》1998年第1期）1997年四川省委办公厅、省政府办公厅《关于转发〈四川省地方志工作2010年目标规划纲要〉的通知》，要求2010年前完成续修（新修）三级志书编纂出版任务。1998年，黑龙江由省政府办公厅，山东与河南由省委办公厅、省政府办公厅发文部署开展第二轮修志工作，之后各省区市陆续部署。

目前，第二轮修志工作不仅在全国普遍展开，而且进展顺利，已出版志书约有1000多部。第二轮修志与首轮相比，各地都制订了切实可行的地方志工作规划或发展纲要，明确了修志目标和任务。为规范第二轮修志工作，中国地方志指导小组于2007年11月印发了《关于建立地方志书编纂规划备案制度的规定》，要求每轮修志工作启动前，各省区市都必须制定地方志书编纂规划，经同级人民政府批准，报上一级地方志工作机构备案。同年11月中国地方志指导小组印发的《关于第二轮地方志书编修的若干意见》，对第二轮志书编纂的指导思想、基本原则、编纂方式、体例篇目、内容记述、志书名称、出版印刷、质量保障提出有关意见。2008年9月，中国地方志指导小组办公室印发了《地方志书质量规定》，对志书的观点和体例、记述的内容和方法、资料的运用和行文的规范，以及版式和封面等给出了具体标准，以保证志书质量、审查验收志书做到有章可循。

四、地方志工作的制度化规范化发展

随着地方志工作影响和作用的日益显现，为了促进地方志事业的健康发展，避免志书的人为泛滥，同时从根本上解决地方志工作随意性大、主观性强、协调比较困难等问题，国务院于2006年5月18日颁布施行了《地方志工作条例》（以下简称《条例》）。《条例》的制定和颁布实施，充分体现了党中央关于“加强文化法制建设”和“要重视哲学社会科学领域立法工作”的精神，加强了对地方志编纂工作的管理。一是，明确地方志工作的范围。如规定中华人民共和国境内地方志的组织编纂、管理、开发利用工作，适用本条例。包括军事志、部门志与地方志的关系。过去部门志虽然作为地方志一个组成部分来对待，但缺少法律依据。这次条例对此虽然只附带说了一句话“国务院部门志书的编纂，参照本条例的相关规定执行”，却给了部门志以存在的法律依据，说明它们也属于地方志范畴，只不过是具有特殊性质，需要另作专门规定罢了。二是，明确国家地方志工作中的责任问题，既包括各级政府的领导之责，也包括地方志工作机构的工作之则，以及社会各界对地方志工作的支持之则，对地方志工作的保障问题作了明确规定。地方志工作是一项重要的文化基础事业，也是各级地方政府管理和发展文化事业的重要职责。地方志属于“官修”的信史，不同于个人的自由著述，必须加强地方各级政府对此项工作的领导和规范，明确提出县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导，地方志工作所需经费列入本级财政预算。省、自治区、直辖市人民政府制定本行政区域地方志编纂的总体工作规划，并报国家地方志工作指导机构备案。三是，确立了地方志书的审查验收制度，规定以县级以上行政区域名称冠名、列入规划的地方志书经审查验收，方可以公开出版；对地方志书进行审查验收，应当组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加，重点审查地方志书的内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，是否全面、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。明确了如何保证志书质量的问题。

各省市根据国务院《地方志工作条例》规定，在制定本地地方性法规和“十一五”地方志工作纲要时，也对本行政区域三级志书以外的部门志、行业志、乡镇志的编纂出版，根据各地实际情况作出了明确规定。如2003年7月24日四川省第十届人大常委会第四次会议通过的《四川省地方志工作条例》第二条规定：“四川省行政区域内各级地方志的编纂和管理工作，适合本条例。本条例所称地方志，包括地方志书、史书、综合年鉴及相关地情文献。”第七条规定：“机关、社会团体、企业事业单位应当接受同级地方志工作机构的业务指导与工作监督，完成地方志的资料报送和编写工作。修志任务较重的单位，应当设立专门的修志机构或配备专职工作人员。”2005年9月29日山东省第十届人大常委会第十六次会议通过的《山东省地方史志工作条例》第二条规定：“本省行政区域内地方史志的组织编纂、管理和服务工作，适用本条例。本条例所称地方史志是指各级各类志书、年鉴及相关地情文献。”第十六条规定：“承担地方史志编纂任务的部门和行业组织，可以根据地方史志工作规划对其管理单位的地方史志编写工作进行督导。”2006年12月1日吉林省第十届人大常委会第三十次会议通过的《吉林省地方志工作条例》第十一条规定：“承担地方志编纂任务的单位，应当在人员、经费和物质条件上给予保障，并按照规定完成地方志编纂任务。”2007年2月28日安徽省第十届人大常委会第二十九次会议通过的《安徽省地方志工作条例》第二十四条规定：“需要且有条件编纂部门志和乡（镇）志的，参照本条例的相关规定执行”；2007年3月26日经省人民政府常务会议通过、4月5日发布的湖北省人民政府令第299号《湖北省地方志工作规定》第九条规定：“政府部门、行业、社会团体、企业事业单位可以编纂各自的志书或年鉴，编纂过程中应按照隶属关系或者注册登记关系接受本级人民政府地方志工作机构的业务指导，编纂完成后应向本级人民政府地方志工作机构备案”。第十条规定：“省内所有国家机关、社会团体、企事业单位、驻军都应当支持和协助地方志编纂工作，按照要求完成地方志书、地方综合年鉴资料的报送和所承担的编写工作。凡承担有编纂地方志任务的单位，应指定专人负责并有相对固定的编纂人员，业务上应接受本级人民政府对地方志工作机构的指导”。再如2006年9月14日杭州市人民政府颁发的《杭州市实施〈地方志工作条例〉办法》第十五条规定：“各机关、社会团体、企业事业单位要认真保存、推广、利用地方志。”第十六条规定：“各机关、社会团体、企业事业单位和新闻媒体对公众交流或发布的非本年度地情信息，如与地方志记载有抵触，应当与地方志工作机构商议后交流或发布。”第二十四条规定：“对本、区县（市）编纂的地方志书、地方综合年鉴以外的其他地方志，如乡镇志、部门志、专业志、专业年鉴等，应报所在地方志工作机构备案。地方志工作机构对组织编纂的单位，应当参照编纂地方志的有关要求，加强业务指导。”2006年12月15日经沈阳市人民政府第20次常务会讨论通过、2007年1月8日公布的《沈阳市地方志工作管理办法》第二条规定：“本办法所称地方志是志地方志书及相关地情文献。地方志书，是指全面系统地记述本市行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献。”第八条规定：“除以市和区、县（市）行政区域冠名的地方志以外，相关组织和单位可以自行组织编纂本单位的地方志书及地情类书籍。编纂单位应当按照隶属关系或者注册登记关系报地方志工作管理部门备案。”第十八条规定：“承担地方志编纂任务的部门和单位，可根据地方志工作规划，对其所属单位的地方志编写工作进行检查和指导。”将各级各类志书包括部门志、行业志的编纂业务纳入政府的职责范围，进行统一规划、组织、管理，使志书编纂进入依法修志的轨道。

（作者为中国地方志指导小组办公室联络处处长）