论地理国情监测促进行业转型升级

徐永清，阮于洲

（国家测绘地理信息局 测绘发展研究中心，北京 100830）

1 引 言

在我国开展地理国情监测，既是新时期测绘地理信息工作发展的必然要求，也是推动全行业转型升级的重大机遇和重要突破口。

中国经济社会发展目前的关键词是“转型升级”。国务院总理李克强在2013夏季达沃斯论坛开幕式上指出，要着眼转型升级，调整优化结构。扩大内需是最大的结构调整，促进城乡和区域协调发展是主要任务，实现工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化是基本途径，发展服务业是重要的战略支撑［1］。

作为生产性服务业和高新技术产业的中国测绘地理信息行业，同样面临转型升级的战略任务。国家测绘地理信息局最近确定了“构建智慧中国、监测地理国情、壮大地信产业、建设测绘强国”的发展总体战略，为全行业转型升级提出了明确的方向。

2013年8月19日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在第一次全国地理国情普查电视电话会议强调，测绘地理信息部门要在普查中发挥主体作用、承担重要任务，同时要以这次普查为契机，进一步转变职能，改进工作作风，全面推动测绘地理信息工作转型升级，进一步提升服务我国经济社会发展大局的能力和水平［2］。

由此可见，地理国情监测是我国测绘地理信息工作转型升级的重点之一。

各级测绘地理信息部门正以当前开展的第一次全国地理国情普查为契机，进一步转换职能，改进工作作风，提高服务水平，加快转变发展方式，优化调整组织结构，完善管理体制机制，提升科学技术水平，培养锻炼人才队伍，全面提升测绘地理信息在服务经济社会发展大局中的保障发展、公共服务、应急救急、依法监管能力［2］，力争实现事业发展的华丽转身和再上台阶，为经济建设、社会发展和人民生活提供更加高效优质的保障服务。

2 从数据生产转型到保障服务

地理国情是重要的基本国情，是搞好宏观调控、促进可持续发展的重要决策依据，也是建设责任政府、服务政府的重要支撑，更是测绘地理信息工作的新内容。将“监测地理国情”作为24字测绘地理信息总体战略的重要组成部分，集中体现了国家战略重点和现代技术发展趋势对测绘地理信息转型发展的要求，体现了新时期测绘地理信息发展理念、工作重点、功能定位等方面的深刻变化［3］，能够切实提高测绘地理信息保障服务的针对性、实用性、知识性、有效性，从而更好地满足新时期经济社会发展的新需求。

2.1 从基础测绘转变到按需测绘

传统基础测绘强调满足经济社会发展各行业、各领域最普遍、最基础的保障服务需求，这种发展理念使得测绘地理信息保障服务在具有普遍适用性的同时，也使得其产品服务形式单一、内容单调、针对性不强、应用不够深入［4］。开展地理国情监测体现了以需求为中心的思想，更加强调按需测绘，强调根据经济社会发展和人民生活的实际需要，提供经过处理、知识含量更高的产品和服务，使测绘地理信息产品更好用、更适用、更实用。在传统测绘地理信息服务的基础上进一步拓展地理国情监测和信息服务，既能够保持测绘地理信息服务的普遍适用性，又能够有效提升其知识性和针对性，从而全面提升测绘地理信息保障服务的总体水平。因此，开展地理国情监测，关键在于做好生产服务和测绘地理信息需求的对接，实现服务内容从以“我”为中心向以用户为中心的转变。

2.2 从静态测绘转变到动态测绘

受技术条件的限制，传统测绘工作主要是根据相关法律法规的规定，按照一定的时间周期测绘、更新地形图。这种静态的、照相式的地形图产品更新困难，在经济社会发展中应用广度和深度有限。当前我国正处在工业化、城镇化快速发展时期，也是地表自然和人文地理信息快速变化的时期。如何科学布局工业化、城镇化，如何统筹规划、合理利用国土发展空间，如何有效推进重大工程建设，动态的地理国情信息至关重要。而信息技术和航天技术及其应用的发展，航空、航天、地面相结合的立体式获取手段的逐步建立，为由静态测绘向动态测绘转变奠定了技术基础，也为地理国情监测战略的提出准备了条件［5］。因此地理国情监测强调“动态测绘”，即改变按照周期测图的做法，更加强调时效性，做到随时发现变化、随时获取变化、随时提供使用。

2.3 由数据生产转变到保障服务

测绘地理信息工作由过去的以数据生产为主转变到以保障服务为主，集中体现在地理国情监测的功能上。一方面，从地理空间的角度开展国情信息的获取、处理、服务，满足经济社会发展对地理国情信息的需求，这是地理国情监测最基本的功能。另一方面，充分发挥地理国情相关数据客观、真实、准确的特点，利用地理国情监测成果来分析、演算、评估相关领域的状况与动态，提出评价意见和建议，这是地理国情监测更高层次的功能。这就使测绘地理信息服务由间接的地理信息服务转变为直接的决策咨询服务，使测绘地理信息工作重点从数据生产转向保障服务。

3 优化测绘地理信息结构

地理国情监测是测绘地理信息生产服务体系当中崭新的组成部分。在我国测绘地理信息事业格局中增加地理国情监测这一新成员，必然要求测绘地理信息产业结构的重新优化布局，也意味着测绘地理信息工作在内容、产品服务、工艺流程、组织机构等方面发生重大变革。

3.1 拓宽工作范围

要全面、准确分析地理国情，就必须对覆盖地表的各类要素进行全面的采集和表达。传统地形图上仅仅表达了有限的几类要素，其他大量与地理国情相关的信息并没有被采集。因此，地理国情监测首先体现了工作范围的拓宽、工作对象的增加，即由专注于表达有限的几类地理要素向表达全部地理要素转变，从过去提供基本地形图和基本定位服务扩大到对资源、环境、生态等全部地理国情要素的动态监测和信息服务。

3.2 丰富服务内容

传统测绘地理信息产品服务种类相对单一、单调，以测绘控制数据、基本地形图、基础地理信息数据库等为主要内容，主要满足经济社会发展最基本、最普遍的需求。地理国情监测使新时期测绘地理信息产品服务种类更加丰富，在传统产品服务的基础上，增加了动态、实时、按需定制的地理国情监测信息服务，从而使测绘地理信息以新的形式和面貌更加深入地渗透到国家宏观经济管理和宏观调控的决策中去。

3.3 完善组织体系

地理国情监测成为事业发展格局中的重要组成部分，意味着地理国情监测这一战略任务要全面沉淀和落实到现有的生产服务体系当中，实现业务化、规范化、常态化、制度化开展，现有的标准化、规范化的生产服务体系和工艺流程要按照开展地理国情监测的要求进行重构和再造。地理国情监测的开展要求在生产服务体系中增加数据分析这一环节，新时期测绘地理信息生产事业单位的构建也应当突出这一环节，衍生地理国情监测中心等相关组织机构，并与环境保护、交通气象、水文等有关部门的业务融合，加快建立覆盖全国的地理国情监测网络。

4 体制机制调整势在必行

随着地理国情监测的深入开展，势必在体制、机制方面进行深刻调整，充分调动相关部门、各级政府广泛参与，同时充分利用企业的力量，发挥市场的作用，全行业参与，上下联动，协作配合，以保障地理国情监测顺利进行。

4.1 部门合作，建立机制

地理国情监测对象涉及多个部门，搞好地理国情监测工作，建立有关部门之间，尤其是测绘地理信息部门与监测对象主管部门之间的协调合作机制至关重要［6］。在地理国情监测过程中，应该形成“测绘地理信息部门主导、有关部门支持”的地理国情信息获取、监测、预测及发布的长效协调工作机制。目前正在开展的第一次全国地理国情普查的组织领导模式为设计地理国情监测工作机制提供了参考和借鉴。建议以本次普查工作领导小组和相应办事机构为基础，设立长期的地理国情监测领导机构，负责普查工作的组织和领导，协调解决重大问题。并将办事机构设在国家测绘地理信息局，承担领导机构的日常工作，具体负责业务指导与监督检查。在这一领导框架下，建立需求对接、标准规范协调、成果发布、信息共享等相应的工作机制，以保障地理国情监测各项工作有序高效开展。

4.2 系统联动，分工协作

地理国情监测是一项复杂庞大的系统工程，各级测绘地理信息部门不能够像传统测绘时那样各自为战，而应上下联动，协作配合，全行业参与，全国一盘棋。首先要加强地理国情监测管理体制建设，将地理国情监测管理职能赋予各级测绘地理信息行政管理机构。按照长、中、短不同周期和大、中、小不同尺度以及国家、省、市、县不同范围，建立健全各级测绘地理信息部门既分工明确、又统筹协调的工作机制。在明确地理国情监测工作的具体工作任务和工作要求基础上，根据我国中央政府和地方政府分灶吃饭的体制现实，合理划分国家和地方在地理国情监测这项工作上事权，明确主要责任，明确国家在技术标准、成果管理、信息共享等方面对各地区地理国情监测工作的管理原则和工作机制。

4.3 政府主导，企业参与

地理国情监测是一项重要的公益性工作，政府部门在其中的作用不可缺位，应当充分发挥主导作用，在统筹谋划、顶层设计发展蓝图，构建相关法律法规和政策环境，建立健全财政投入机制和成果发布机制，加强本行政区域范围内的地理国情监测的统筹指导和监督管理等方面，都需要各级政府发挥主导作用。

与此同时，地理国情监测战略的提出，还意味着相关工作任务的大大增加，仅依赖公益性的测绘地理信息队伍很难单独完成。这就要求注重充分利用企业的力量，发挥市场的作用，在地理国情监测的全过程以及科技创新和装备研发领域，都要充分发挥地理信息企业的优势和作用，通过市场化的方式遴选企业承担地理国情监测及相关技术创新和装备研发任务。

5 全面升级测绘地理信息科技

地理国情监测既脱胎于传统测绘，又有区别于传统测绘的诸多特征，对科学技术的保障服务要求也有明显的自身特点。地理国情监测促进全行业转型升级，在科技方面提出了全面升级科学技术水平的迫切要求。

5.1 强化四种能力

相对于传统测绘而言，开展地理国情监测，无论是科技创新、装备建设还是人才知识结构的布局，其重点应当围绕强化“全、快、深、广”四种能力展开。“全”即全方位获取地理信息的能力，要求建立一个空天地海多层次的智能传感网，以实现地理国情信息“有求必应”。“快”即地理国情数据快速处理、快速分析的能力，以适应地理国情监测动态、快速的基本要求。“深”即深化地理国情信息服务的能力，要求实现地理国情信息的深入挖掘、深入分析，提供知识性、针对性更强的服务。“广”即广博的技术与知识储备能力，要求地理国情监测的技术和知识储备要更广泛、更全面。

5.2 关键技术攻关

地理国情监测技术属于应用型技术，即要以现有的测绘地理信息关键技术为基数，针对建立“全、快、深、广”四种能力的特殊要求，有针对性地强化数据获取、处理、提供技术，增加数据分析技术。具体而言，地理国情监测关键技术主要包括遥感综合监测技术、内外业一体化调查技术、多源数据融合与处理技术、遥感信息提取与解译技术、地理要素变化检测技术、地理统计与分析技术等［7］。这就要求重点针对这些地理国情监测关键技术领域开展攻关和成果转化，构建适应地理国情监测要求和特点的专门技术体系，充分满足开展地理国情监测工作的实际需要。

5.3 提升装备水平

针对地理国情监测“全、快、深、广”的要求和特点，测绘地理信息基础设施和装备亦面临全面升级的迫切需要。这就要求着力构建以现代化装备设施为核心的信息化测绘体系，加快推动测绘地理信息技术体系尽快由数字化向信息化转型升级。重点在于加强以数据获取实时化、处理自动化、服务网络化、产品知识化、应用社会化等为主要特征的信息化测绘体系建设。其中包括建设由高分辨率光学立体测图卫星、干涉雷达卫星、激光测高卫星、重力卫星等组成的具有长期稳定运行能力的对地观测系统，增强高分辨率遥感卫星影像获取的自主性和时效性。加强云计算、物联网、移动互联网等高新技术成果和装备在测绘地理信息领域的应用，提升地理国情信息处理、分析、提供的速度、效率和能力等。

5.4 突破人才瓶颈

地理国情监测“全、快、深、广”的要求体现在人才上，就是除了测绘以外，还需要地理、资源、环境、生态、水利、人文、经济、统计、规划、管理等多专业、多领域的优秀人才，来实现地理国情的深入分析和应用。目前我国测绘地理信息事业单位从业人员知识结构相对单一，测绘相关专业占70%左右。这对于地理国情数据的获取、处理、服务尚不会形成障碍，但对于地理国情的分析和研究则显得无能为力。即使最终形成监测报告，也会让外界对报告的深入性、可信性打上问号。人才，已成为地理国情监测工作的一大瓶颈。针对这一现实，一方面，需要完善测绘地理信息对伍的知识结构。通过开展业务培训、引进相关技术人才等措施对人才结构进行调整，培养综合性优秀人才。引导相关高校调整学科设置，培养知识面广的复合型人才。另一方面，也可通过部门合作的方式，充分借用相关部门的智力资源，共同开展相关工作。不仅可以弥补测绘地理信息知识结构的缺陷，还可促成相关部门在地理国情监测方面的合作，理顺工作机制，提升监测成果的权威可靠性。

［1］李克强.国经济已到只有转型升级才能持续发展的关键阶段［DB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2013－09／11／c＿117331166.htm，2013－9－11.

［2］张高丽.扎实开展地理国情普查 服务经济社会可持续发展［N］.人民日报，2013－8－20（2）.

［3］徐德明.监测地理国情服务科学发展［N］.人民日报，2011－3－29.

［4］张远.地理国情监测测绘服务经济社会发展的新抓手［N］.中国测绘报，2011－3－22（3）.

［5］肖平.关于地理国（省）情监测的思考［N］.中国测绘报，2011－3－18（3）.

［6］陈建国.关于地理国情监测工作的实践与思考［N］.中国测绘报，2011－3－15（2）.

［7］张继贤，刘纪平.关于地理国情监测的若干思考［N］.中国测绘报，2011－3－8（3）.