迈向回应型法：我国地震预报立法的反思与完善

张 健

汶川地震、玉树地震以及最近发生的雅安地震惨痛的人员伤亡和经济损失一次次拷问中国现有的地震预报制度。如何认真地反思我国当下地震预报立法，提高对大规模自然灾害的预报水平，成为摆在我们面前的一项紧迫任务。同样急迫的，是如何建立和完善高水平的、更加专业化的地震预报法律制度，然而目前学界对我国地震立法模式的反思与分析依旧空白，本文试图寻求突破。

一、我国地震预报立法的基本现状

早在20世纪60年代，我国就开始尝试建立地震预报制度。1997年，全国人大常委会制定颁布实施《中华人民共和国防震减灾法》。1998年颁布《地震预报管理条例》，2008年汶川地震发生后修改《防震减灾法》。《防震减灾法》的颁布修改标志着中国地震预报立法体系初步完成。然而，与日新月异的科技发展和国家立法相比，尤其是与20世纪取得的一系列地震预报成就相比，晚近几十年中国地震预报工作乏善可陈，饱受批评。由于政府出于对社会稳定和经济建设的担心，中国地震预报成绩不是在提高，而是衰退。在汶川、玉树、雅安地震以后，地震局坚称“地震无法预报”而屡受责骂。中国地震预报20世纪的辉煌和当下惨淡说明当下地震预报工作的失败很大程度上归咎于立法与制度。考察现有地震预报法律法规，可以发现现有立法严重阻碍了地震预报的有效运作，种种弊端使中国地震预报预测难以发挥有效作用。

现有地震预报立法对地震预报的决策主体和决策程序作了明确规定。按照现有立法，一次完整的地震预报流程需要“三步走”：首先，形成地震预报的意见；其次，针对地震预报意见专家委员会召开会议进行评审；最后，行政机关发布地震预报。第一，形成地震预报的意见。《地震预报管理条例》第6条、第7条和第8条规定，任何民间团体或公民个人都可以根据其观测结果向其所在地或者所预测地区的县级以上政府的地震机构或者直接向中国地震局提出书面预测意见；上述机构应针对预测意见召开震情会商会研究讨论，进而形成地震预报意见。第二，针对预报意见专家评审。《地震预报管理条例》第9、10、11、12条规定，地震预报意见形成后由省级以上地震部门组织专家对地震预报意见进行评估。第三，发布地震预报信息。《防震减灾法》第16条和《地震预报管理条例》第3章规定国务院和省级人民政府是地震预报发布的权威部门，禁止其他任何单位和公民个人发布地震预报信息；其中，全国性的长期地震预报和中期地震预报由国务院发布，中长期的区域性地震预报、短期地震预报以及临震预报信息由省级人民政府负责发布。

根据上述规定我们可以概括出地震预报的“三部曲”，简略概括就是，体制内外的地震预测主体对地震做出预测信息后，由地震部门组织专家开展会商评审，在会商会上形成地震预报意见，并将该预报意见提交地震局组织的专家委员会评审，如果评审结果为肯定，则向省级以上人民政府报告，由政府决定是否发布地震预报。这其中涉及到三类主体：地震预测主体，它包括体制内外的地震局以及民间团体和公民个人；预报意见形成主体即地震局；作为地震预报发布主体的政府[1](P20)。从法律规定上看来，三类主体各司其职。《防震减灾法》和《地震预报管理条例》的颁布实施，标志着我国的地震预报制度开始有章可循。然而实践中，上述法律法规所规定的地震预报制度存在诸多不合理之处，这些因素很大程度上阻碍了中国地震预报工作的顺利开展。

二、压制型法：现有地震预报立法存在的问题

行政立法模式作为一个国家特定时期相对稳定的立法惯例与制度，它与一国现实国情、法制传统、行政体制以及社会意识形态相切合。20世纪60年代，美国法律社会学研究重镇的加州伯克利分校的“伯克利学派”代表人物诺内特和塞尔兹尼克出版了《转变中的法律与社会:迈向回应型法》一书。在书中他们把立法模式分为了“压制型法”、“自治型法”、“回应型法”三种[2](P18)。从某种意义上说，这种分类是关于立法与政治、立法与社会秩序划分演进的类型化。诺内特和塞尔兹尼克为我们分析我国当下地震预报立法提供了一个框架。

压制型法首要的目的在于维护公共安宁。它是屈从于政治权力为主要特征的前现代法律。压制型法关注的是社会秩序的达成，目的在于保持现有社会的稳定。作为一个后发型的法治国家，政府在我国的法治建设实践中起到了核心作用。政府立法呈现出浓厚的行政色彩与工具色彩，具备了压制型法的基本特征。这一立法模式带来的权力过分集中、政企不分、效率低下、机构臃肿、监督不力等问题已经显现。具体到地震预报立法上，压制型的行政立法存在以下几个特征。

1.特征之一：政府垄断地震预报信息

压制型立法的第一个特征就是强调政府的权威和全面干预。它主张“国家全能主义”，国家对人力、物力进行集中的调配与管理，强调管理的权威性、强制性与统一性，这样的立法模式固然可以提高行政效率，实现短期效益，但它与社会自治之间存在负相关关系，庞大的行政公权力吞噬了社会自治的空间，带来了庞大的交易成本，消耗了社会资源，更是加重了政府本不应该承担的负担。反映到地震预报立法上，则是国家垄断了地震预报的权力与技术，垄断了地震预报的话语权。

地震预测是地震预报的前提。我国《地震预报管理条例》第6条规定，任何民间团体或公民个人都可以根据其观察结果提出地震预测意见。但《防震减灾法》第29条规定，地震预报意见由国家统一发布。除学术研究或学术交流外，禁止任何单位和个人发布地震预测信息。换句话说，即使民间组织或者公民个人能够准确预测到地震，也必须通过政府这一渠道发布地震信息，如果擅自发布便属于违法。诚然，地震预报作为一项行政行为，其发布权当然专属于行政机关。但这一规定却忽略了民间科研力量和民众对地震来临前自然环境的了解和掌握。

此外，实践中民间地震预测意见能够进入官方地震预报决策机制的途径过于狭窄，地震局也无意搜集广泛的异常信息或预测意见，政府与民间并没有形成有效的合作机制。政府与民间合作的唯一渠道是“地震预报卡”。但根据《地震预报管理条例》，地震预报卡应该包括地点、时间、震级等地震三要素内容，预测内容应当严格按照表格中规定的三要素要求进行填写，并提供所作预测的依据和方法，否则预报卡无效。由于民间科研机构缺乏精细而又完善的预测设施，地震预报卡过于严苛的要求实际上限制了民间预测意见的上报途径，导致官方监测信息与民间监测信息的分离，最终导致距离准确的地震预测相去甚远。

从历史经验看，多元化的地震预测主体和地震预测信息发布主体是产生准确地震预报意见的前提。上个世纪，国家制定的“预防为主，专群结合，土洋结合”原则是地震预报得以成功的重要因素。当前政府对地震预报权力的垄断意味着其对人民生命财产安全的法律与道义责任。基于国家安全、政治稳定、经济发展的考虑，长期以来政府对地震预测信息严防死守，政府不但不依法履行信息公开的义务，还禁止民间团体和个人将其地震预测信息向社会公开。的确，政府对地震预测信息的封锁，消除了地震“虚报”的可能性，行政官员也不必为此承担责任，但这种行为首先侵犯了公众的知情权，当一种潜在的灾害可能影响到公众的生命财产安全时，公众应该对此知情，并决定采取何种应对之策。如果政府将这种信息垄断，那就意味着它要承担灾害发生时的所有责任。在“地震仍无法预测”的今天，地震预报无疑是烫手山芋。权力意味着责任，一味封锁地震预报信息不仅不利于政府信誉的提升，相反一次次的地震漏报使政府丧失了公信力。

2.特征之二：地震预报发布权过于集中

在压制型的立法模式中，上一级行政机关的权力没有固定的边界，尤其体现为中央机关权力的“统得过死”。上级行政机关过多的管制压制了下级行政机关的积极性和活力。中央权力极度地蔓延和扩张，吞噬了基层行政机关的自治空间，导致社会泛行政化。

从类型化角度看，地震预报一般分为中长期地震预报和短临地震预报两类。考虑到两类地震预报紧迫性和风险性的区别，对于地震预报的发布主体和发布程序的要求必然存在不同。《地震预报管理条例》第15条规定：“如果发现明显临震异常，在紧急情况下，已经发布地震短期预报的地区，当地市、县人民政府可以发布48小时之内的临震预报，并同时向省、自治区、直辖市人民政府及其负责管理地震工作的机构和国务院地震工作主管部门报告。”考虑到地震预报的影响，这一立法初衷不难理解。但从实践角度及历史经验看来，目前的地震预报发布的行政级别设置并不合理。现有立法仅规定省级以上政府有权发布地震预报，这一规定的可操作性比较差，不利于地震预报和临震警报的发布。基层形成的地震预报信息必须一级一级上报到省级以上政府才能决定是否发布，在突发紧急的情况下，特别是临震信息，可能程序尚未走完，地震已经发生。在之前发生的三次大地震中，类似情况已经屡见不鲜。地震灾害发生的突发性与现有体制、程序的复杂性之间存在着巨大的张力，所以我国目前的地震预报权统一集中于省级以上人民政府，并不利于即时发布地震预报信息，特别是短期和临震预报，过分刚性的预报制度，不能为公民采取急救措施提供宝贵的时间。对于地震预报而言，不合理的制度设计，有可能成为“杀人利器”。

3.特征之三：地震局的职能错位

压制型立法的第三个特征表现为行政主体的意志权威化，行政机关处于绝对支配地位，它不仅被奉若神明，而且还被赋予了绝对的支配力，不容置疑和反驳。具体到科学与行政上则是行政绑架甚至抑制了科学的创新性和独立性，架空了科学本身具有的价值和意义。

国家设立地震预报评审制度的目的是利用科学的力量对地震预报意见进行评估。该程序是一个先“科学评估”再“行政决策”的渐进过程。在这一过程中，科学家与行政机关各负其责。然而，当前参加震情评审的所谓“专家”却有大量不懂内行的“官员专家”或“伪专家”。地震预报程序政治行政色彩浓烈，只见行政的力量，少见科学的影子。“行政、政治干预科学”的情况普遍存在，导致地震局在地震预报中无法发挥其应有的作用。

针对地震预报工作，周恩来总理曾说过，“科学家就是搞科研，不要考虑政治”。但在当下的实践中，地震预报强调行政主导，地震预报不再是技术评估的问题，更是一个政治问题。对于地震科研机构来说，它的天职就是进行独立的科学研究，为政府决策提供全面、客观的研究成果和咨询意见，简单说就是要“知无不言，言无不尽”，除此之外不应该再负担其他的责任。但是，我国地震科研机构在历史上承载了过多的政治与行政压力，尤其是唐山大地震发生以后。当“学术正确”与“政治正确”被牢牢捆绑在一起时，因为误报而带来的成本也会被人为地放大并反过来扭曲独立的科学研究，由此产生不敢报的心理。然而，一旦发生地震漏报，代价却极为惨重。

另外，地震局是地震预报得以形成和发布的关键。但目前地震局的职能范围已经涵盖了“地震灾害预防”、“地震应急救援”以及“地震监测预报”等内容。原本属于建设部门的“地震灾害预防”职能和原属于民政部门主导的“地震应急救援”已经由地震局接管。而作为地震局基本职能的“地震监测预报”则因为其风险大、难度大，更因为创收少而被弱化。

三、迈向回应型法：地震预报立法改进的路径

塞尔兹尼克和诺内特在《转变中的法律社会：迈向回应型法》一书中阐述了回应型法的内涵。另外也有学者认为回应型的行政立法应该具备妥协、协商、限权、平等、尊重等特征[3](P64～73)。笔者认为从压制型立法到回应型立法范式转换的关键在于探索适应社会发展更有效和更具回应能力的新立法模式。它强调政府与公民对社会公共生活的共同管理、公民社会的积极参与。回应型法的典型功能是调整而非压制，回应型法也因为其直接的参与性与回应型、开放和灵活的立法模式而具有与现代社会变迁相伴而生的内在品质而备受推崇。它蕴含着平等、灵活、对话、开放与包容的立法理念。

1.从政府万能到有限政府：打破地震预报信息发布的政府垄断

压制型立法的理念在于它信仰“政府万能”，它“信奉或致力于实践一种设计美好生活图景的全面理论”，并且以这一美好的图景作为基础来设计一个面面俱到的改善该国公民物质和道德境况的计划。政府将职能的触角伸展到了社会生活的各个领域[4](P228)。但全能式的政府越来越背离了人们对民主社会的基本要求，而有限政府看到了人类理性的不足与政府能力固有的缺陷，所以它强调社会自治和社会的自我管理。从一定意义上说，当前地震预报立法改革首先要改变“政府万能”的理念。

地震灾害预报的本质是一种对风险的防范与推断。良好的风险规制，并不单单是政府的行政行为，它更要尊重社会公众对其自身生活方式的选择[5](P12)。地震预报作为一项行政行为，其发布权当然只能掌握在政府手中。然而，如果跳出“地震预报”这一概念，我们完全可以考虑实现“地震预测”信息发布主体的多元化，考虑民间预测机构和公民个人作为地震预测意见的发布主体，通过各种渠道将其研究或观察成果向社会公布。不可否认，基于社会稳定的考虑，地震预测信息发布主体多元化可能会给人们带来一定的恐慌，造成社会秩序混乱。然而，谣言止于智者，谣言更止于公开。若政府未及时公布预报信息或习惯性地封锁消息，一些谣言和小道消息很可能在人群中迅速传播，进而对聚集和行动起到催化作用，使得群情激奋、人心惶惶。伴随着公权力的信任赤字，信息接受者多秉持“宁可信其有，不可信其无”的心理。相反，如果政府对公开的地震预测及时信息公开，公民的忧虑及困惑便会减少，谣言自然也会减少。

那么在预报地震和散布谣言之间，应如何进行界定？笔者认为谣言本质上属于“无中生有”。相反，有一定根据的地震预测因为存在一定的概率性所以它本质上不是“无中生有”，不应该被视作谣言。对于地震预报，法律应该倾向于鼓励有依据的预报信息，即使后来证明是发生了误判，但只要是出于公共利益的考虑就应该予以豁免。当民间预测与官方预测充分公开竞争，预测信息足够丰富的时候，民众自然会基于自己的判断做出选择。地震预测信息充分公开可以使官方与民间机构、公民个人预测之间形成一种潜在的比较和竞争，经过实践比较，民众自然会发现哪个机构的预测准确率更高一些，这构成了民众是否采取防震措施前提。

对于政府来说，政府应该更多披露地震相关信息，将信息发布变成一个例行的、必须的公众服务，让公众自行判断是否采取措施应对地震。信息披露的范围不仅涵盖地震预报，还应该包括专家学者们对地震预报发生的争论以及研究成果。政府应该意识到，封锁信息就意味着要承担责任，行政信息的公开则会使更多的人关注身边潜在的风险。20世纪六七十年代成功的短临预报告诉我们，政府信息的公开透明化以及地震预报的“群测群防”政策是对的。在“地震仍无法预测”的今天，透明预测信息，落实“群测群防”政策显得非常必要。

2.从单一主体到多元主体：地震预报立法改进的路径

传统的压制型立法模式在处理统一性与灵活性相结合原则时片面强调了上一级行政机关的统一领导，基层行政机关的灵活性被忽略，所以，在新型立法模式下，要认真处理好统一性与灵活性相结合的原则，充分发挥基层各个行政机关的积极性和灵活性。探索尝试打破我国地震预报统一发布制度。

目前，地震预报的发布主体基本限于“省级以上政府”，这一规定尽管保障了地震预报信息发布的权威性，但刚性有余、灵活性不足。及时性和紧迫性是所有自然灾害救援的特征。针对该问题，应该把地震的中长期预报与短期、临时预报做出区别规定，对于短期尤其是临时性地震预报，由于灾害发生的紧迫性，不宜将地震预报级别做过高限制，考虑到县级区域面积小，灵活性较大以及发生错报的风险性小，可以考虑在一定的前提下将短期临时地震预报发布权适当下放到县级人民政府。

首先，县级政府发布地震预报的前提是在有一定的地震预测意见而省级以上政府由于种种因素难以达成准确的共识不敢贸然发布预报的情形下，可以将此类预测意见及时通知县级人民政府，由县级政府对其区域的当前形势做出评估，在信息公开和社会秩序稳定之间进行权衡，由县级人民政府决定本区域地震预报信息是否发布。其次，县级地方政府应被授权在收到群众或专家汇报的紧急地震前兆或地震预测情况下自主决定是否在本行政区域内采取一定行动或者作出抗震防灾的指示，这种做法在我国抗震减灾实践中已经有所尝试。建议在修订现有立法的同时，尽快出台行政法规、行政规章以及地方规章，规范和细化县级人民政府抗震减灾采取的程序与方式，使防震减灾真正落实到每一个环节。再次，逐步推进地震多发地区的县一级政府结合本地实际建立健全防震减灾工作机构，加强防震工作队伍建设，设立防震减灾专项资金。防震专项资金主要用于地震监测台网建设和改造、地震预防基础工作、地震应急准备、群众防震减灾知识宣传教育、防震减灾新技术推广运用等工作，强化基层政府在防震减灾中的职能与作用。

3.科学的相对独立：明确地震局的职能与定位

回应型立法主张行政机关应该自觉维持其合理的边界，而不是漫无边际的扩张，它应该为科研预留下广阔自治和独立的空间。尽管从表面上看，地震局属于事业单位，但其实质运行已经行政化，地震局自身的职能定位发生错误。此外地震局的职能设置也不尽合理，其关键核心的地震监测预报职能已经被边缘化。相反，地震局却担负起了救灾、建筑抗震标准制定等民政部和建设部的职能，这是造成地震局目前地震预测预报工作鲜有成效的重要原因。从职能定位上说，应该明确将地震局定位于科学研究机构，这意味着地震局要淡化甚至消除其行政和政治色彩，作为一个学术研究机构，地震局只是负责形成科学的地震预报意见，而不是直接参与行政决策。对地震局职能应该进行重新定位和改革，将行政的归于行政，把科学的归于科学。明确地震局的职能定位，才能使中国地震预报走上正轨。

科学与行政两者都有其自身的运行规律，不可能也不应该相互包办。完善的地震预报立法模式应该是行政与科学资源与权力的合理配置，相互制约进而产生良性互动。回应型立法改变了过去以行政绑架科学的理念，它充分尊重科学家的判断与创造，并以法律予以保护，尊重地震预测预报科学研究活动的自主性、独立性，确保地震预报中科学权力与行政权力的平衡。针对目前地震局职能与定位错位的现状，应该加强地震局的学术性和科学性建设，尊重其学术权力，推动地震预报制度中行政权力和科学权力分离，形成科学权力与行政权力相互促进、相对独立的地震预报均衡机制。

从汶川地震到玉树地震再到雅安地震，地震的强度、烈度、破坏性、死亡受伤人数等一次次的“国殇”已经为中国地震预报制度立法改革敲响了警钟。接二连三的强震漏报暴露出了中国在地震预报立法上的软肋。建立和完善高水平、专业化的地震预报法律制度成为了当前面临的一项紧迫课题。中国地震预报立法的改革与完善应当从压制型立法向回应性立法转变。回应型立法的基本理念定位是人本、公平、回应、参与和效能。相应地，中国的地震预报立法必须走出泛行政化的误区，完成由传统的压制型立法模式向回应型立法模式的转型，充分发挥地震预测与地震预报的效能，服务社会，服务民生。