论社会主义协商民主的优越性

2014-03-10高智生

云南社会科学 2014年1期

高智生

我国协商民主开端于新民主主义革命时期的“三三制”，历经70余年，至今已形成民主政治的一种重要形式。中共十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”这是我们党首次将协商民主写进党的报告里，是对协商民主在推进国家政治文明中重要地位的充分肯定。这一形式不是像有些人片面理解的仅为一种表面形式，缺乏实质内容，而是一种适合我国民主政治发展实际、具有实实在在实质内容的人民民主形式，具有自身的优越性。

一、协商渠道有三条体现了民主协商路径的宽广性

民主协商的渠道是一个国家民主程度的重要体现。渠道狭窄，必然影响民主协商的范围和质量；渠道宽广，就会为民主协商开辟广阔天地。一段时期内，人们较为普遍地把我国的协商民主仅限于人民政协的一种工作方式，或仅理解为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。其实不然，自新中国成立以来，我国协商民主的渠道最基本的有三条，即：“国家政权机关”、“政协组织”、“党派团体”。中共十八大报告明确指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”这说明，我国协商民主的渠道不仅是人民政协这一条渠道，还有其他渠道。

“国家政权机关”渠道主要体现在立法、权力机关的人民代表大会和行政机关的人民政府方面。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民实现当家作主的重要保证。这一制度从本质上讲属于选举民主，但其中也有协商民主。人民代表大会的代表为行政区域代表，具有地方性。各个地方的具体政务都有特殊性。为了实现共同利益，也必须积极运用协商的手段，开展平等的对话和协商，在经过充分讨论、磋商后再投票表决，形成统一意见，之后共同遵照执行。人民政府是人民代表大会的执行机关，它在执行人民代表大会决定过程中会遇到各种情况，对这些情况的处理，也必然广泛听取各方面的意见，权衡各方利益，在共同利益不受损害的前提下，又尽量让各个地方的局部利益得以充分体现，实现共同利益和局部利益最大化的完美结合。

“政协组织”渠道集中体现在人民政协组织。人民政协是典型的协商民主组织。1949年9月21日至30日的全国政协会议首开制度化的协商渠道。参加这次会议的有各民主党派、团体、无党派民主人士和特邀代表662人。[1]这次会议代行了我国的立法机构──全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，制定了《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》。会议就中华人民共和国的国旗、国歌、首都的地址和名称、纪年、国庆日等进行了广泛协商。1954年9月第一届全国人民代表大会召开后，人民政协不再代行全国人大职权，但作为中国最广泛的爱国统一战线组织而继续存在，并在国家政治生活和社会生活以及对外交往中发挥着重要作用。在政协组织里，各界别的代表人士分别代表着各自的群体利益诉求，他们将各自群体意见带到政协组织，与其他界别人士协商讨论，形成最大共识，为实现共同理想而奋斗。

“党派团体”渠道主要体现在中国共产党与各民主党派的直接协商。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。在这一制度下，中国共产党作为执政党，各民主党派作为参政党，就国家大事进行党际间的协商。中国共产党与民主党派的协商有两种基本方式：一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式，对国家经济、政治、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题进行协商。第二种方式是中国共产党同各民主党派人士的直接协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式，对国家政权建设、国家大政方针和国家领导人选、国家事务管理、国家方针政策、法律法规的制定执行等进行协商。这两种方式各有特色、互为补充。十八大把中国共产党与党派团体协商单独列为一个渠道，这一方面充分体现了民主党派在我国政治生活中的重要地位和作用，同时也体现了中国共产党对各民主党派在政治上的尊重，是中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共、真诚合作的生动体现。

二、协商主体相当广泛，体现了人民群众在协商民主中的主导性

我国的协商民主，由于有三大渠道，相应地，它涵盖的协商主体也极为广泛。

就人民政权渠道而言，我国的人民代表大会制度，是最具实质性、广泛性、代表性、合理性的适合我国实际的政权组织形式。人民代表大会制度明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；除被剥夺政治权利者外，中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。人大代表享有充分表达民意、维护人民利益的权利和义务。我国各级人民代表大会代表都由各行政区域选举产生。如2013年3月闭会的第十二届全国人大一次会议，全国共有35个选举单位(各选举单位又包含着若干个下辖行政区域的选举单位)，共选举产生代表2987名[2]，涵盖了全国各行政区域。他们成为本行政区域的代表后，将本行政区域人民的利益诉求与其他行政区域的代表进行交流、共同商讨、达成最大共识，然后进行表决，最后按照大家形成的统一意见共同付诸实施。由于各级人民代表大会代表都由各个行政区选举产生，不可或缺，因此，它充分体现了行政区域代表(也即各行政区域的协商主体)的广泛性。

就政协组织渠道而言，其协商主体也十分广泛。《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”这表明，党委、人大、政府、民主党派、人民团体可以提议并参与协商，各界政协委员也可以参加协商，它们都是民主协商的主体。2013年初召开的第十二届全国政协委员共有2237人，分别来自中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、无党派人士、中国共青团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国台联、全国侨联、文化艺术界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界、少数民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士以及特别邀请人士等34个界别[3]。这些界别涵盖了我国各个方面的人员群体。这说明，我国政协组织的协商主体十分广泛。

就中国共产党与党派团体的协商渠道而言，更是强调和突出这一渠道中协商主体的重要性。本来，人民政权渠道和政协组织渠道就已涵盖了中国共产党和各党派团体的协商主体，比如，在人民政权渠道，有民主党派成员，但他们不以党派身份而是以行政区域代表身份出现；在政协组织渠道，八个民主党派和无党派人士本身就作为界别身份出现。但十八大报告将中国共产党与各党派团体协商单独列为一个协商渠道，这是一种强调和突出。其意义就在于强调和突出这一渠道以及这一渠道中协商主体的重要性。当今世界是政党政治，中国共产党与各民主党派和无党派人士进行协商，强调和突出的是党际间的合作。这说明，中国共产党充分尊重民主党派在我国政治生活中的重要地位和作用，是中国共产党推进民主政治的重要体现。

从以上三大渠道的协商主体可以看出，我国的协商民主，是真正意义上的人民当家作主的民主，是具有实质意义的民主。

三、协商内容具有重大性，体现了协商民主的高层性

协商民主，就其本身性质而言，它是一个政治概念，其主体内容自然是政治。政治内容的内涵，不同国度有不同诠释，不同人士也有不同见解。但无论如何，不管是何种制度的国家、不管是何种发展程度的国家、不管是人口多寡的国家，其政治必然包含着本国经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益。同样，作为政治概念的我国协商民主，自然也离不开这两大基本内容。对我国协商民主的内容，中共十八大报告明确指出：“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”这两大基本内容在不同的协商渠道、协商主体，有不同的具体体现。

全国人民代表大会的具体体现是:(1)修改宪法、监督宪法的实施。(2)制定和修改国家的基本法律。(3)选举、决定、罢免国家机构组成人员。(4)决定国家的重大事项。(5)监督国家机关[4]。各级地方人民代表大会在本行政区域内行使同样的职能。2013年，第十二届全国人民代表大会表决通过了关于2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议，批准了2013年国民经济和社会发展计划；通过了关于2012年中央和地方预算执行情况及2013年中央和地方预算的决议，批准了2013年中央预算。会议还表决通过了关于全国人大常委会工作报告的决议、关于最高人民法院工作报告的决议、关于最高人民检察院工作报告的决议，决定批准这三个报告[5]。这些都是涉及我国经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的重大问题，内容十分重大。

人民政协的具体体现是：“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”[6](P267)《中共中央关于加强人民政协工作的意见》也指出：“人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。”这些界定，充分体现了人民政协协商内容的重大性。

中国共产党与党派团体协商的具体体现是：“协商的内容包括:中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。”[7]第十二届全国政协会议所涉及的内容也是这些界定的具体体现，充分体现了中国共产党与党派团体协商内容的重大性。

以上是从国家层面看三大协商渠道所体现出来的协商内容的重大性，从地方层面看，各级地方人大、政协、党派团体也都相应地对当地经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的重大问题进行民主协商，这些内容都具有重大性。

四、协商意见具有巨大包容性，体现了协商民主的生动活泼性

我国协商民主由于有三大不同渠道，其协商主体也不一样，这就决定了我国协商民主必须具有巨大包容性，力求找到大家都能接受的最大公约点，否则，就难以达到“增进共识，增强合力”[8](P27)的目的。

我国人民代表大会制度的包容性体现在它的地方多样性。各级人民代表大会是各级行政区域的权力机关，各级人民代表大会的代表具有行政区域代表性。各行政区域在利益上既有共性，也有个性。其共性利益，各行政区域代表的意见容易达成一致，但个性利益则会有所差异。这就需要包容。不能因为强调共性利益而抹杀个性利益，而应在维护共性利益的前提下充分尊重个性利益，这样才能体现出行政区域的特殊性。我国人民代表大会极为重视各行政区域的特殊性，赋予了地方各级人民代表大会高度的职权：地方各级人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规及其上级地方性法规相抵触的前提下，可以制定和颁布自己的地方性法规，报其上级人民代表大会常务委员会备案[9]。特别是在民族自治地方，全国人大给予了更充分的特殊性考虑，规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案[6](P267)。正是由于这些包容性，我们这样一个国土面积广大、民族种类众多、人口数量巨大的国家，才能团结一致，人心凝聚，意志统一。

我国人民政协组织的包容性体现在界别的多样性。在这一组织里，有中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士。他们组成若干界别，分别代表着各自所联系的人员群体利益。这些人员群体利益相互之间既存在着共性利益，也存在着个性利益。人民政协对这些不同的人员群体利益，广纳群言，广集民智，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，既听取支持的、一致的意见，又听取批评的、不同的声音，在保障共性利益的前提下也充分尊重各个界别的个性利益，这就是包容性。正是由于这种包容性，我国各个界别人士才能够将各自所联系的人员群体聚集在自己的身边，与其他界别的人员群体团结一致，实现大团结大联合，共同致力于中国特色社会主义建设事业。

中国共产党与党派团体协商渠道的包容性体现在求同存异性。我国政治舞台上除中国共产党外，还有八个民主党派，中国共产党是中国最广大人民的根本利益的忠实代表，各民主党派代表着各自所联系的人员群体的利益。总体来说，中国共产党和各民主党派，其根本利益是一致的，“思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行”[8](P30)，但同时，各民主党派代表的各自的人员群体利益之间又有一些差异。各民主党派通过合法程序，将这些不同人员群体利益的合理诉求反映到决策中心，在保证共同利益不受损害的前提下，最大限度地实现差异性的个性利益。这种求同存异性有效协调和兼顾了各政党、各阶层、各团体的利益，使矛盾和问题得到妥善化解，对维护国家的稳定和人民的安居乐业，调动各种积极因素共建国家起到了积极促进作用。

以上不同的协商渠道、不同的协商主体，能够将不同的政治诉求得以充分反映，这体现了我国民主政治的生动活泼性。

五、协商形式具有多样性，体现了反映民众意愿方式的灵活性

我国协商民主渠道、协商主体、协商内容等的多样性和重大性，决定了我国协商民主的形式也丰富多样。概括起来，有如下一些基本形式。

1.会议制度

这主要体现在人民政协组织里。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协政治协商的主要形式有：政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。”从国家层面讲，政协全体会议是中国政协最高层次的协商形式；常务委员会会议是中国政协全体会议闭会期间履行政治协商、民主监督、参政议政职能的主要形式；主席会议是由政协主席组织相关职能部门和负责人审议、讨论政协相关人事问题，讨论国家重大方针政策以及群众关心的重要问题等的一种形式。这些会议制度都有时间规定，必须如期进行。各级地方委员会也如此。

2.民主恳谈

即相对集体成员对本集体的社会公共事务进行交流、磋商，提出解决问题的方案。这是我国地方政府和基层民主建设的重要形式。在现实政治生活中，这种形式包括民主沟通会、决策议事会、村民(社区)议事会、重要建议论证会、村民代表监督管理会、党代表建议回复会等。这一形式鼓励公民参与政策制定过程，鼓励公民协商、讨论和对话，它对于我国的基层民主政治建设具有非常重要的意义。