行政诉讼法修改：观念革新与共识凝练*

章志远

一、引言：行政诉讼法修改热议背后的隐忧

自2012年以来，行政诉讼法修改成为我国行政法学界的 “头等大事”。尤其是在党的十八届三中全会吹响全面深化改革的号角之际，如何通过行政诉讼法修改推进国家治理体系和治理能力现代化，更成为行政法学界聚焦和热议的崭新议题。①然而，冷观当下有关行政诉讼法修改的热议，不难发现学术繁荣背后存在的隐忧——“呼吁有余而论证不足”、 “热点有余而共识不足”、 “观点有余而争论不足”。尽管各种具体的修法建议很多，但不同方案之间却缺乏深度的交流和论辩，甚至每个论者都有关于修法 “首要问题”或 “重点问题”的相应设计，总体上表现出明显的 “碎片化”倾向。这种各说各话、多面出击的状况也在一定程度上固化了立法机关 “求稳”的修法思路，以至全国人大常委会初审的 《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》 （以下简称 “修正案草案”）一经公布就几乎获得学界 “趋于保守”的一致评价。②

立法修改存在分歧本无可厚非，但对于寄托国人法治梦想的行政诉讼制度的变迁而言，如果不能站在国家治理现代化的高度进行系统性反思和整体性设计，任由碎片化、零散化讨论局面长期存在，行政审判制度的功能极可能更趋式微，行政诉讼法修改的历史使命恐怕也难以实现。新近有学者撰文急呼 “回归到修法基本问题”，力主通过对行政诉讼修法宗旨、制度定位和类型构造等三个基本问题的深入研究，进一步理顺行政诉讼法的修订思路。③笔者对此深表认同。事实上，置身于急速的社会转型时期，当下的行政诉讼法修改面临着复杂的政治、经济和社会背景，这些法外因素连同其他法内因素一起影响着修法的进程。因此，新一轮行政诉讼法修改的讨论必须超越简单的修法技术之争，深入揭示修法进程中的结构性矛盾，通过多元主体之间开放式、全方位的论辩，最大限度地凝聚修法共识，推进修法大业的顺利完成。有鉴于此，本文摘取 “变革与坚守”、 “整体与个别”、 “域外与本土”为题，拟就修法的战略选择、制度基础和智识来源等三个结构性议题展开分析，试图寻找 “中国行宪史上一块重要里程碑”④的行政诉讼制度走向国家治理现代化理想彼岸诸多障碍的消解之策。

二、变革与坚守：行政诉讼法修改的战略选择

《中华人民共和国行政诉讼法》 （以下简称 《行政诉讼法》）颁行已有24年之久。该法在实施过程中究竟存在哪些突出问题？这些问题的出现是基于哪些原因？如何通过修法去化解这些问题？因此，很显然，在行政诉讼法修改正式提上最高国家权力机关议事日程之际， “必须坚持问题意识和 ‘问诊’意识，坚持关注现实需要和对症下药”⑤。从修正案草案对行政诉讼制度运作状况的 “把脉”来看，立案难、审理难、执行难等 “三难”问题是立法机关修法的逻辑起点， “维护行政诉讼制度的权威性”、“坚持行政诉讼的基本原则”、 “坚持循序渐进，逐步完善”和 “总结行政审判实践经验”则是立法机关修法的基本方略。⑥仅从数量上看，修正案草案修改达51处之多，修法力度不可谓不大。但就其内容而言，修正案草案几乎就是最高人民法院相关司法解释的 “升级版”。除了 “选用”最高人民法院 《关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 （以下简称 《若干解释》）、 《关于行政诉讼证据若干问题的规定》、 《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》等司法解释及政策文件的相关规定外， 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称 《行政复议法》）、 《中华人民共和国民事诉讼法》 （以下简称 《民事诉讼法》）的若干条款也成为修正案草案直接沿用的对象。与 “场外”的 “法院版”、 “学会版”、 “北大版”、 “人大版”、 “清华版”等行政诉讼法修改建议稿相比，修正案草案确实显得 “坚守有余、变革不足”⑦，以至理论界表现出某种程度的集体失望。如果对照行政审判实务界有关当下行政诉讼制度正面临生死存亡的危机的整体判断，那么这种集体的焦虑感就更为强烈了。

《行政诉讼法》的制度史的追溯显示，其本身就是改革的产物。在实务积累和学术积累双重匮乏的20世纪80年代后期， 《行政诉讼法》之所以能够迅速颁行，根本上还是得益于当时政治体制改革的外部环境。在其起草的过程中，恰逢党的十三大召开， “加快和深化改革”成为最重要的主题词。大会报告开篇就明确指出： “积极变革，勇于开拓，讲求实效，开始形成潮流。”第五部分 “关于政治体制改革”不仅认为 “把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟”，而且还提出 “要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为”的具体任务。可以说，十三大报告所彰显的改革决心直接 “催生”了 《行政诉讼法》。⑧历史的发展往往表现出某种惊人的巧合。就在 《行政诉讼法》迎来首次修改之际，以全面深化改革为议题的党的十八届三中全会召开了。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （以下简称 《决定》）开篇指出： “改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。” “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”第九部分 “推进法治中国建设”不仅提出 “深化司法体制改革”的目标定位，而且还提出 “确保依法独立公正行使审判权检察权”、 “健全司法权力运行机制”及 “完善人权司法保障制度”等具体任务。尽管 《决定》没有明确提出 “要修改行政诉讼法”，但全面深化改革的战略抉择显然是行政诉讼法修改所无法走出的背景。也许是一种宿命，中国行政诉讼制度的诞生和嬗变注定要与改革相伴。

其实，站在功能主义的立场审视 《若干解释》颁行15年来行政诉讼制度的发展，不难看出， “行动中”的行政诉讼与 “文本上”的行政诉讼早已渐行渐远，甚至有些面目全非。最高人民法院遵循发布司法解释、权威文件及典型案例等 “造法”路径，“超越了个案的纠纷解决，能够产生具有法一样的对未来案件反复适用的规范效应，能够在特定的事项与领域内建章立制，形成一种稳定的法秩序”⑨。除了这些正式途径之外，最高人民法院还灵活运用领导视察讲话、著述立说、树立地方样板等非正式途径积极矫正法律文本与社会需求之间的偏差，促进了行政诉讼制度 “静悄悄”的变革。作为一种非穷尽的实例列举，表1直观地反映出社会转型时期行政诉讼制度的嬗变。

正是由于行政诉讼制度生长于改革的现实土壤中，又在急速的社会变迁时期发生了事实上的嬗变，因而面对全面深化改革的时代新要求，行政诉讼法修改就不能不在战略上作出积极主动回应社会变革的抉择。尽管在修法过程中不能简单地作出“大改”、 “中改”还是 “小改”的理论预设，但拘泥于细枝末节的修补显然是隔靴搔痒。修正案草案公布之后各方面反应之所以非常平淡，根本原因就在于修法战略选择上的保守，不仅没有对行政法学界关注的诸多议题予以正面回应，而且对于司法解释以及其他方式引发的行政诉讼制度的局部嬗变也没有加以系统梳理和深入研判。如果按照现有的思路，实际上并不需要大张旗鼓地修法，只需要最高人民法院继续发布相应的司法解释或者全国人大常委会发布几条修正案即可。但无论着眼于行政诉讼制度的历史、现实还是未来，这种消极应对的 “坚守观”都值得检讨。

表1 行政诉讼制度嬗变实例

当然，倡导行政诉讼法修改上的 “变革观”并非要大动干戈、推倒现制，重新架构行政诉讼制度。原因在于，一方面， 《行政诉讼法》实施已有20多年之久，一些概念、原理、规则、技术已经为法律共同体所熟悉，过于追求修法的理想状态反而会造成新的不适；另一方面，包括司法体制在内的全面深化改革刚刚启动，作为改革成果雏形的制度体系要到2020年才最终形成，修法在坚持大胆变革的同时也需要保持步伐的稳健。为此，在未来的修法进程中，就需要拓宽思路，不仅要直面法院的“三难”问题，而且还要关注原告的 “不敢告”、“不会告”、 “不愿告”以及被告的 “怕被诉”、“怕应诉”、 “怕败诉”问题。在问题导向的指引下，将理论界和实务界所关注的议题区分为 “必须改”、 “可改可不改”、 “不能改”等三个层次。大体上来说，行政审判体制的独立化改造、行政审判功能的拓展、受案范围的拓宽、诉讼类型化的适度显现、法院法律适用权的明确、调解及和解的有限利用等问题属于 “必须改”的范围，具体的条文表达或立法技术的运用，则属于微观层面的议题。至于增设行政公益诉讼、经过行政复议的案件被告认定、行政首长是否亲自出庭应诉、司法建议适用、增设简易程序等问题则属于 “可改可不改”的范围，或可通过个别条文加以宣示性规定。此外，就修正案草案对 《若干解释》条款的选用而言，有些本应继续适用的规定被修改 （如行政不作为概念），有的则未加任何规定 （如非诉执行案件的审查）。因此，在修法过程中还必须审慎对待既存的司法解释，将一些富有创造性、前瞻性的规定以修正案形式固定下来，避免随意舍弃或置之不理。修法思路的调整，有望在变革与坚守之间逐步消除分歧并形成更多共识，使得行政诉讼法的修改最终能够经受住历史的检验。

三、整体与个别：行政诉讼法修改的制度基础

国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，为行政诉讼法修改提供了新的政策环境和历史机遇。一部结构合理、逻辑严密、条理清晰、内容确当的行政诉讼法，既是国家治理现代化的重要标志，也是国家治理现代化的有力保障。可以说，如何发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用，是此次修改行政诉讼法所面临的 “最大课题”。⑩国家治理现代化是一项复杂的系统工程，既包括治理国家的各项制度体系的科学化、规范化和程序化，也包括国家深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、促进和谐能力的现代化。作为保障人权、制约权力、化解纠纷重要手段的行政诉讼制度，其自身的变革也必须置于国家治理体系之中。反观修正案草案，尽管在保障当事人诉讼权利、完善管辖制度、完善判决形式等等十个方面对原有的法律条文作了一定程度的修改，但其具体内容基本上都停留在行政诉讼微观技术层面的问题，表现出明显的封闭性倾向。一方面，修正案草案没有与行政复议、行政信访、行政调解、民事诉讼等其他相关制度的发展展开有效交流，难以修复行政诉讼在纠纷解决体系中应有的地位；另一方面，修正案草案延续了原先的行政诉讼制度框架，未能充分整合相关规定，难以形成系统完备、运行有效的制度体系。从改革的系统性、整体性和协同性角度而言，行政诉讼法修改依旧任重道远。

《行政诉讼法》颁行的20余年恰逢我国剧烈的社会转型时期。政府主导型的发展模式在推动经济增长的同时，也引发了大量的社会问题，社会矛盾尤其是官民矛盾陡增。为了最大限度地预防和化解行政争议，体制内各种正式和非正式的救济机制都被调动起来，试图构筑起严密的维护社会稳定之网。在这一过程中，原本仅具民意表达功能的信访却被异化为权利救济的首要机制。 “信访潮”的涌现以及数字不断攀升的群体性事件，则进一步 “倒逼”现有矛盾化解机制的变革。原本针对特定民事纠纷所进行的行政调解制度，却正在成为化解行政争议的新宠。国务院 《关于加强法治政府建设的意见》就明确提出： “要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。”与此同时，作为国家正式行政救济机制的行政复议制度的功能也在不断变迁之中，行政复议由 “配角”到 “主角”的演变轨迹清晰可见。近几年来，行政复议委员会和行政复议审理工作相对集中的试点改革成效较为明显，加之行政复议程序 “司法化”改造的呼声渐起，行政复议作为 “行政纠纷解决主渠道”的地位呼之欲出。为此，行政诉讼法修改就必须秉承整体性思维，将行政诉讼制度置于行政救济体系中加以通盘考虑，通过行政诉讼与行政复议、行政信访、行政调解等相关制度的比较，在合理定位的基础上发挥各自的优势，相互分工、相互补充，汇聚成国家化解行政纠纷、保障公民权利的合力。遗憾的是，修正案草案除了在受案范围及规范性文件附带审查上简单沿用 《行政复议法》有关条款的规定外，对当下热议的经过行政复议的案件被告认定、行政复议与行政诉讼程序衔接等问题则未作回应。

作为一种行之有效的社会冲突化解方式，诉讼机制的作用就在于 “依据社会冲突的不同状况，运用诉讼手段对冲突实施不同的排解和抑制”。在三大诉讼中，行政诉讼与民事诉讼的关系最为密切。我国的行政诉讼脱胎于民事诉讼，早期的行政诉讼活动完全 “依照”民事诉讼法的规定进行，即便 《行政诉讼法》颁行之后依旧与民事诉讼保持着千丝万缕的联系。无论是最高人民法院 《关于贯彻执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见 （试行）》还是 《若干解释》，都有 “人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，可以参照民事诉讼的有关规定”的规定。当然，由于 “参照”本身的内涵、标准及范围都缺乏明确规定，因而行政审判实践中真正参照民事诉讼的情形并不多见。事实上，行政诉讼与民事诉讼制度近些年来都发生了深刻变化。一方面，最高人民法院通过发布司法解释、司法文件和个案批复等方式，不断推进行政诉讼制度的科学化、精密化、系统化和独立化；另一方面，2012年8月修订之后的 《民事诉讼法》条文达284条之多，当事人主义诉讼模式的元素充分融入其中。因此，行政诉讼制度与民事诉讼制度事实上的分离趋势已经十分明显。在行政诉讼法修改过程中，理顺行政诉讼与民事诉讼之间的关系理应成为重要的课题。遗憾的是，修正案草案不仅直接照搬了 《民事诉讼法》的有关条文，而且第50条修正案还直接增加了 “人民法院审理行政案件，本法没有规定的，适用 《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”的专款规定。从字面上看，这种处理方式无疑进一步固化了行政诉讼与民事诉讼之间的关联，在很大程度上抑制了行政诉讼的个性。有学者不无担忧地指出： “草案对这种关系的进一步确认，也就意味着不会对 《行政诉讼法》进行系统性修订。”

理想的行政诉讼不仅要与外部相关制度相互区分、彼此协作，而且还要保持制度内部的统一。按通常理解，主观诉讼和客观诉讼是两种不同类型的行政诉讼，分别代表着行政诉讼制度不同的功能定位。其中，主观诉讼的目的在于通过司法保护个人的权利；客观诉讼的目的则在于维护客观的法律秩序。在我国，行政诉讼制度俗称 “民告官”，其主要意图就在于维护公民个人权利，大体上应归为主观诉讼。不过，就 《行政诉讼法》的文本规定而言， “保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“维护和监督行政机关依法行使行政职权”立法目的的并重、 “认为具体行政行为侵犯其合法权益”与 “对具体行政行为是否合法进行审查”在总则中的同行及其在诉讼程序启动、延展中的适用，又显示出主、客观诉讼的交织乃至混杂。正是基于对行政诉讼整体定位模糊和相关规则错位的省察，有学者认为，诉讼请求的主观性与法院审判的客观性使得我国行政诉讼在构成上呈现出一种扭曲的 “内错裂”状态。为此，行政诉讼法修改就必须同时立足内部的整体视角，对我国行政诉讼制度的功能予以清晰定位，并在此基础上分门别类地进行具体的规则设计。遗憾的是，修正案草案不仅没有透露出立法机关的区分意识，而且类似 “规范性文件附带审查”的新规定反而加剧了主、客观诉讼的错位。

表2 制度体系中的行政诉讼

如同表2所示，行政诉讼制度并非孤立的存在，而是作为特殊的个体镶嵌在国家治理体系之中。无论在规范意义上还是实证意义上，行政诉讼制度的变革在外部都必须处理好与行政复议、行政信访、行政调解等其他行政救济机制以及民事诉讼的关系，在内部则必须处理好主观诉讼与客观诉讼定位之间的关系。也就是说，要站在国家治理体系现代化的整体视角去审视行政诉讼制度的定位。耐人寻味的是， 《决定》第13部分 “创新社会治理体制”将行政复议、行政信访、行政调解都置于“创新有效预防和化解社会矛盾体制”下论述，并释放出 “改革”、 “完善”和 “健全”的信号。如果说行政信访和行政调解的法治化尚需时日的话，那么在行政复议法修改同样提上国家议事日程之际，行政诉讼法修改显然必须与其统筹考虑。 “如同行政程序与行政诉讼之间一样，在复议程序和行政诉讼之间，存在着一种密切的功能上的联系。它们不仅共享重要的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政的合法性进行审查，并化解公法上的冲突。此外，它们是同一个——从行政程序经复议程序和行政诉讼到执行的——裁判过程的两个阶段。”为此，在行政诉讼法修改过程中，就应当在 “整体的”行政救济观的指引下，把握行政复议与行政诉讼制度的个性，通过对二者功能定位、程序衔接和实体衔接的审慎考量，最终形成体系化的修法方案。从20多年来行政复议与行政诉讼制度演进中的 “激烈角逐”和 “双双受挫”上看，立足整体、凸显个别是修法的重要指导思想。只有对行政诉讼和行政复议的制度使命、相互关系有了准确理解，二者在行政救济和纠纷化解体系中的正统地位才有望得到恢复。

四、域外与本土：行政诉讼法修改的智识来源

我国的行政诉讼制度尽管属于舶来品，但在数年的艰难生长中也逐渐形成了自身的特色，并带动了行政法制的整体进步。 《行政诉讼法》文本所规定的 “人民法院设行政审判庭审理行政案件”、“被告对所作具体行政行为负举证责任”、 “诉讼期间不停止具体行政行为的执行”、 “行政案件审理实行合议制”、 “行政案件审理不适用调解”等内容，一直都被视为中国行政诉讼制度的 “亮点”。《若干解释》颁行15年来，面对行政审判的困顿局面，最高人民法院利用体制内的各种有利资源不断推进行政诉讼制度的发展。综观司法系统破解中国行政诉讼问题的应对策略，其总体上表现出本土化的偏好。例如，为了破解行政干预问题，先后推出了异地交叉管辖、提级管辖、相对集中管辖等改革举措；为了破解 “民告官见不到官”问题，积极推动行政首长出庭应诉制度；为了化解 “案结事不了”问题，探索行政案件协调处理机制；为了解决行政审判服务能力问题，积极发送司法建议、审判白皮书为行政机关出谋划策，等等。这些举措扎根中国本土且未突破现行体制，多少起到了一些权宜之计的作用。修正案草案吸收了部分有益的行政审判经验，如将相对集中管辖上升为基本制度；同时，还直接沿用了行政复议法、民事诉讼法的相关规定，增设了规范性文件附带审查制度，细化了检察机关对行政诉讼的监督制度等。总体来说，修正案草案化解行政诉讼 “三难”问题的智识基本上来源于中国本土，对域外行政诉讼先进的立法例和成功经验关注甚少，明显体现出一种适应具体国情、运用中国智慧解决实际问题为导向的自主型修法进路。

比较法学家达维德曾言： “每个国家依照各自的传统自定制度与规范是适当的。但传统并非老一套的同义语，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。”立足中国国情、关注本土经验并非漠视域外先进的行政审判制度，也不意味着行政诉讼法修改可以完全迁就于现实而排斥对人类一切优秀司法文明成果的借鉴。事实上，近些年来，无论欧美国家还是东亚邻国抑或我国台湾地区，行政诉讼制度都发生了深刻变化。特别是在世纪之交，欧陆法国、东邻日本和我国台湾地区都对 “行政诉讼法”展开过大规模的修订行动，其间的理论争鸣、方案竞赛和修法抉择对我国行政诉讼法修改同样具有重要的启示意义。例如，行政法院几乎是所有具有独立行政诉讼制度的国家和地区所普遍选择的审判体制，并在世界范围内形成了 “司法系统内独立行政法院的德国模式”、 “名义上隶属行政系统行政法院的法国模式”和 “最高司法机关下设行政法院的俄罗斯模式”等三种基本模式；在行政复议与行政诉讼两大行政救济方式程序衔接的设计上，形成了 “以穷尽行政救济为原则的美国模式”、“与行政诉讼类型相勾连的德国模式”和 “以当事人自由选择为原则的法、日模式”等三种基本模式。又如，在行政诉讼类型化的规范结构上，目前存在以日本及我国澳门地区为代表的 “总则+各章分述模式”、以我国台湾地区为代表的 “总则+其他特殊规定模式”、以德国为代表的 “受案范围+类型条文模式”等三种不同类型的立法例；在行政诉讼法与民事诉讼法关系的规范结构上，目前存在以日本为代表的 “概括参照模式”、以法国及我国台湾地区为代表的 “具体列举模式”、以德国为代表的“具体列举+概括规定模式”等三种不同类型的立法例。遗憾的是，修正案草案对这些内容丰富的域外经验和先进的立法例并未给予应有的关注。

其实，完全依托本土经验也未必就能够圆满解决目前行政诉讼制度所遇到的问题。特别是多年来管辖制度改革的尝试几乎到了山穷水尽的境地，如果仍然在相对集中管辖和提级管辖上打转，行政审判所面临的窘境还是不能得到根本扭转。至于通过“拘留不履行裁判的行政机关负责人员”破解执行难问题，除了具有宣示性的震慑作用外，几乎没有实现的可能性。因此，在对行政诉讼现状正确把脉的基础上，还必须深入剖析个中原因，通过提炼本土经验和借鉴域外先进做法，寻求切实可行的制度变革之道。过去十余年间，法院系统上下为了维系行政诉讼制度的生存，有过抗争，也有过妥协。针对行政审判实践中出现的各种变异现象，有学者甚至还批评 “中国的法院为了摆平各种关系，很大程度上所展现的并不是一个中立司法者的面向”。行政诉讼法修改除了要系统梳理相关司法解释、司法文件，适时总结其中的有益经验外，还要意识到本土行政审判实践创新可能的局限性，进而在更为宏大的国际视野中寻求新的修法智识。总体上来说，行政诉讼法修改要 “从整个国家权力结构中思考司法审查的定位”，通过外部体制保障和内部构造保障努力恢复行政审判权应有的适度抗衡功能。

表3 突破行政诉讼制度瓶颈的智识来源

如同表3所示，目前行政诉讼制度的瓶颈主要在于外部审判体制的不独立和内部诉讼构造的不完整。从修正案草案的规定来看，其破解方案的智识来源主要还是本土的实践经验，功效太过局限。除了管辖制度微调难以排除行政机关对行政审判活动的干预之外，判决制度重组仅仅实现了 “出口”的类型化， “入口”的类型化以及诉讼程序设置的类型化均未实现。相比之下，行政法理论界及行政审判实务界的探讨则显示出更大的开放性和包容性，早已将眼光投向域外行政诉讼制度的先进经验。在内部诉讼类型构造方面，行政法学界相继推出了数部学术专著，行政诉讼类型化的改造思路也得到了诸多审判实务人士的认同；在外部审判体制变革方面，诸多资深行政法官新近同时密集发声，设置行政法院的主张也迅速得到了行政法学者的积极响应。面对修法两大主要阵营——法官阵营和学者阵营近乎一致的 “死磕”，国家立法机关在修正案草案下一轮的拟订中显然需要加以认真对待。可以预见的是，修法智识来源 “由内到外”和 “内外兼具”的转变，将大大拓宽行政诉讼法修改的视野和思路，从而在增进共识的基础上实现修法的理性化和科学化。

五、结语：寻求最低限度的修法共识

《行政诉讼法》是十八届三中全会之后正式启动修改议程的首部国家基本法，因而备受全社会瞩目。修法工作能否促使行政审判走出困境、能否推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅考验着国家立法机关的决心和勇气，而且还考验着理论界、审判实务界乃至全体公民的耐心和智慧。在后续的修法讨论中，应当全面贯彻平等、深入、持久、厚重和竞争等五大理念，使行政诉讼法修改经受住历史和时间的检验。首先，修法议题的讨论应当平等展开。除了不同代际学者和不同审级法院法官之外，人大机关、政府机关、检察机关人士和律师群体乃至普通公民，都可以充分利用各种开放的渠道参与到修法讨论中去，使修法工作真正做到集思广益。其次，修法议题的讨论应当深入展开。除了微观问题、技术问题之外，中观问题、宏观问题都应当纳入到讨论范围之列，使修法工作真正做到兼收并蓄。再次，修法议题的讨论应当持久展开。无论是已经纳入修法议程的事项还是徘徊在修法议程之外的事项，都应当得到持久的讨论，使修法工作真正做到精益求精。复次，修法议题的讨论应当厚重展开。对于任何一个值得关注的修法议题或者具体条款，都应当有充分的实证数据、比较法材料和理论依据作为依托，使修法工作真正做到气势恢宏。最后，修法议题的讨论应当竞争展开。如果将修法工作视为论辩市场的话，那么各种修法方案在市场上都应当展开公平竞争，通过不同方案之间的优劣对比和相互补充，使修法工作真正做到万无一失。

注释：

② 例如，在2014年1月16日于北京召开的中国行政法学会 “行政诉讼法立法研讨会”和2014年4月12日于武汉召开的 “全面深化改革与公法学发展学术研讨会”上，与会者就表达了对修正案草案 “缺乏新意”、 “很不成熟”甚至 “严重倒退”的担忧。

③ 参见薛刚凌： 《行政诉讼法修订基本问题之思考》， 《中国法学》2014年第3期。

④ 陈端洪： 《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》， 《中外法学》1995年第4期。

⑤ 江必新： 《完善行政诉讼制度的若干思考》， 《中国法学》2013年第1期。

⑥ 参见 《关于 〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明》。

⑦ 新近有学者在评析修正案草案时，就谨慎指出其总体上还属于 “小步走”，即使有些微小的创新之处，也没有 “挠到行政诉讼的痒处或者不够解痒”。参见余凌云：《论行政诉讼法的修改》， 《清华法学》2014年第3期。

⑧ 时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌在第七届全国人大第二次会议上所作的 《关于 〈中华人民共和国行政诉讼法 （草案）〉的说明》中开宗明义地指出： “制定行政诉讼法，是刑事诉讼法、民事诉讼法 （试行）制定之后，我国社会主义法制建设的一件大事，也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。”

⑨ 余凌云： 《法院是如何发展行政法的？》， 《中国社会科学》2008年第1期。

⑩ 江必新： 《修改行政诉讼法的基本遵循》， 《光明日报》2014年4月28日。