中央政策性粮油财政监管问题研究

●卜彦霖

中央政策性粮油财政监管问题研究

●卜彦霖

近年来，中央政策性粮油已成为国家保障粮食安全、实施宏观调控和促进农业增产增收的重要载体和工具。随着中央政策性粮油业务规模的逐步扩大以及中央财政投入专项资金数额的快速增长，财政部门的监管工作也面临相应的挑战。本文在合理解读中央政策性粮油财政监管含义的基础上，通过深入分析其财政监管中存在的问题，进而提出进一步完善中央政策性粮油财政监管的政策建议，以期推动该项工作的深入开展。

一、中央政策性粮油财政监管的内涵

中央政策性粮油财政监管，主要是指为服务于财政部门职责履行，对中央政策性粮油各项业务和资金实施的各类监督管理活动。结合相关政策法规文件及财政监管工作实践，其监管内容可大致归纳为以下六个方面：一是负责会同有关部门拟订中央政策性粮油的规模总量、总体布局和动用的宏观调控意见；二是对中央政策性粮油管理进行指导和协调；三是会同有关部门审核、制定中央政策性粮油的收购、销售等业务计划；四是核定中央政策性粮油的成本费用和盈亏；五是安排中央政策性粮油的贷款利息、管理费用等财政补贴，并保证及时、足额拨付；六是对中央政策性粮油政策落实和资金管理情况实施监督检查。

显然，中央政策性粮油财政监管并非仅简单意义上对财政专项资金的核拨与监管活动，而是涵盖了以下三方面内容：一是粮食政策管理，包括宏观政策、计划的制定以及政策落实情况的监管；二是财政预算管理，包括各项相关财政专项支出预算的编制、执行和监督；三是粮食财务管理，包括中储粮系统预决算和财务管理，粮食成本费用和盈亏核定等。

二、中央政策性粮油财政监管工作面临的主要矛盾及问题

当前财政监管工作主要面临三大矛盾，这些矛盾引发了一系列问题，限制并影响了财政监管工作效能的发挥。

（一）中央政策性粮油业务快速扩张与财政监管工作缓慢发展的矛盾

中储粮系统管理的中央政策性粮油，从形式上看，在原来中央储备粮基础上新增临时储存粮和最低收购价粮等；从品种上看，基本覆盖了玉米、小麦、水稻等主要粮食品种，以及大豆、豆油、菜籽油等主要的油料品种，与人民群众生产生活密切相关；从业务类型上看，在过去收储、保管、轮换等基本管理业务的基础上，增加了露天做囤、跨县集并、跨省移库、定向销售、进口转储备等多种政策性业务；从管理技术上看，中央政策性粮油业务环节的复杂性和专业性较强，如在粮食收购环节，需要对粮食品质、水分、杂质、年份等进行量化分析和鉴定，在粮食保管环节，需要在控制温度、通风、防鼠、防虫、防火、防雷等多个方面采取保粮措施，在粮食轮换环节，需要对粮食市场行情变化进行预测和判断并适时操作等；从数量上看，目前中央政策性粮油的规模已非常庞大，仅黑龙江分公司2010年至2012年管理的中央政策性粮油数量合计就达3592.77万吨，且呈大幅上升的趋势。

与中央政策性粮油业务的快速扩张相比，近年来财政部门监管工作业务层次和水平的提升并不显著，发展进度相对缓慢。具体讲，第一，在监管力量方面，专员办投入的监管力量在人数上无显著增加，且由于其他中央专项支出监管任务日益繁重，中央政策性粮食监管只能投入有限的时间和人力；第二，在监管内容方面，目前专员办承接的日常审核业务，仅涉及中央政策性粮油业务流程中的几个环节，无论在内容、范围、深度和层次上都不够全面；第三，在监管手段方面，专员办在审核中为保证覆盖面，往往需要工作人员长途跋涉、远赴多地查验实物、翻阅有关凭证和资料，加之信息化水平较低，工作效率不高，用时过长、耗费精力较大；第四，在专业技术方面，财政监管工作一直缺乏有力的专业技术支撑，限制了财政监管工作的深入推进。面对环节复杂、技术专业性较强的中央政策性粮油业务，仅靠检查、核查很难发现问题或线索，即便发现线索，由于缺乏权威、可靠依据，也很难确认。

（二）中央财政资金大量持续投入与财政监管工作断续开展的矛盾

伴随着中央政策性粮油业务开展，中央财政投入了大量的专项资金。中央政策性粮油的各主要业务环节几乎都有财政性资金的支持和参与，都需要财政部门开展监督管理活动。然而，同持续投入的中央专项资金相比，相关的财政监管工作是间断、不连续的。具体表现为：第一，监督检查的次数太少，间隔过长。中央储备粮管理总公司成立以来的13年间，财政部组织全国范围开展的专项检查仅2次，且时间间隔9年。由于缺乏外部督促和制约，一些单位和人员对于中央政策性粮油业务落实和中央专项资金管理的重要性缺乏足够认识，操作不够规范、严格。第二，有关费用补贴清算不及时。如中央储备粮保管费用补贴清算到2009年（距今4年），轮换费用补贴清算到2009年（距今4年）；最低收购价粮和临时储存粮利息补贴自2007年、2008年以来虽然进行了初步清算，但已连续6年未进行正式清算。随着时间的推移，业务量的不断积累，加之管理人员变动较大，今后补贴清算工作的难度将不断增加。第三，未实现日常化实时监管。财政部门尚未及时、全面地掌握中央政策性粮油管理的有关信息，且搭建露天储粮、跨省移库等业务情况难以实时监控，审核工作要等到业务结束数月后才能进行。第四，财政部门给予资金支持的同时，对中央政策性粮食政策目标和效果的评估和控制相对不足。

（三）中央政策性粮油外部决策监管与中储粮系统内部运营管理的矛盾

中央政策性粮油作为国家政策的重要载体和工具，主要由国家进行决策和监管，以期发挥良好的外部效益。一是所有宏观政策和具体计划均体现国家意志，中储粮系统各单位仅是执行者，没有计划不得动用粮油，计划下达后必须严格执行；二是主要的指导协调和监督管理均来自外部，体现了国务院及各部门各自不同的管理职权和角度侧重；三是中央政策性粮油业务的外部性明显，中储粮系统除了可以通过费用补贴和操作轮换业务实现自身利益外，中央政策性粮油业务财务上操作结果由国家财政承担，而且政策业务的实施效果对国家和社会的影响也巨大。

政府部门的政策和计划下达后，大部分业务操作必须责成中储粮系统，由其在内部具体运营操作、落实完成，具体体现在：一是计划的详细分解和落实由中储粮系统完成；二是收储、仓储、轮换、销售等业务操作主要由中储粮系统管理操作，跨省移库等业务主要在内部单位之间对接、确认和结算；三是财政资金由中储粮系统具体拨付和管理；四是各项有关财务活动由中储粮系统自行负责，其内部存在利润和资金划转及财务结算活动；五是相关信息的上传下达，主要由中央储备粮管理总公司统一同有关部门沟通进行。

中央政策性粮油外部决策监管，同中储粮系统内部运营管理之间存在的矛盾，导致了一系列问题：

1、信息沟通不够顺畅。中储粮系统基层单位关于政策和计划的重要信息和反馈意见，以及遇到的政策和管理难题，往往需要逐级过滤、整理后，向上传递到中央主管部门，信息的及时性、完整性和可用性受到影响。同时，重大事项信息上报程序复杂，不利于制度、政策和计划的及时优化和调整。

2、计划下达相对滞后。计划应当首先由国务院有关部门制定，而后由中储粮系统逐级分解落实。但在粮食收储和露天储粮等业务中，主管部门往往原则性地通知开展工作，等收储和露天储粮业务完全结束后，才下达计划文件进行“事后确认”，影响了计划的严肃性和强制性。

3、内部管理不够深入、到位。中央有关部门决策主要以中储粮系统各业务主管部门上报有关数据为基础，但对中储粮系统各部门的管理不够深入、严格。与此同时，中储粮系统各部门的管理水平还有待提高，部门间缺乏有效的沟通和相互制约机制。

4、地方粮食部门未充分参与监管。目前对中央政策性粮油的监管主要依靠中储粮系统内部进行，地方粮食部门除间或开展清仓查库等检查工作外，并未充分参与,导致对中储粮系统企业及地方、私人粮食承储企业的监管不够到位。具体表现在：一是中储粮企业监管力量分散，对各库点监管力量相对不足。二是中储粮企业不具备行政监管职权和执法主体资格，主要依靠对粮油的调拨和管理权以及合同上的有利地位控制和制约地方及私人粮食承储企业。三是地方粮食部门未能及时、充分地发挥其行政主管部门的作用，为财政管理提供权威、可靠的专业支持。

三、加强中央政策性粮油财政监管的对策建议

加强中央政策性粮油财政监管是中央财政部门的重要职责。面对监管工作中存在的矛盾和问题，在管理思路和监管方式上要“实现四个转变”、“建立三个机制”、“强化两个手段”和“试行一个制度”。具体包括：

（一）实现四个转变

该项内容具体包括中央储备粮目标定位从模糊化向明确化转变，最低收购价粮管理从中央向地方化转变；临时储存粮管理方式从简单化向多样化转变，业务管理和资金管理从内部化向外部化转变。中央政策性粮油管理应当在管理思路和方式上寻求转变和突破，完善储备体系，调整收储办法，适应和服务于社会经济的现实情况和发展需要，摆脱对旧有模式的“路径依赖”。

1、中央储备粮目标定位明确化。中央储备粮应当明确定位为国家战略储备，其目标主要应是要保障国家基本的粮食安全，应对重大自然灾害或者其他突发事件。对中央储备粮的管理，一要严格制度、严格管理、严格责任，确保中央储备粮数量真实、质量良好和储存安全，确保中央储备粮储得进、管得好、调得动、用得上并节约成本和费用；二要调整储备规模，优化管理形式，在一定程度上替代最低收购价粮和临时储存粮，在必要时发挥市场调控和跨区调配等功能，为国家完善储备体系、调整收储办法奠定基础;三要剥离经营性业务，降低直至取消利润考核指标。中央储备粮要以完成储备管理任务为最优先目标，在保证业务质量、节约成本费用的前提下，不应对其实现利润提出过高要求。

2、最低收购价粮管理地方化。最低收购价粮的主要目的应是稳定粮食市场收购价格、保护种粮农民利益。从这个角度看，以托市、调控价格为主要收购目的的临时储存粮实际也具有最低收购价粮的性质。相对于中央，地方政府同粮食生产销售利益关系密切，且具有信息及时、充分，决策和操作机动灵活等管理优势。因此，应将最低收购价粮从中央政策性粮调整为中央——地方共管的政策性粮；按照“价补分离”的方向转变调整，最终取消中央最低收购价粮，由地方视情况自主决定是否实施。

3、临时储存粮管理方式多样化。相对中央储备粮，临时储存粮具有明显的临时和补充性质，可以借鉴国外粮食储备经验，采取灵活、多样的方式依靠社会力量存储，以“四两拨千斤”的方式影响和改变供求关系。粮食部门要会同财政部门，与多元化的社会经营主体签订临时储存合同，对其暂时无法加工、销售的粮食，要求其在规定时间内按照规范的管理方式和仓房存储一定标的数量的粮食，并依据合同执行情况通过国库集中支付等方式给予费用补贴或支付合同对价。同时，粮食部门还应在监督管理、技术指导和组织协调（如联合烘干）等方面提供充分保障。

4、业务管理和资金管理外部化。中储粮系统应该尽量采取外部化的操作方式，全面、真实地反映管理信息，在制度约束的框架内规范操作。在业务管理方面，一是轮换业务应由独立于存储主体的企业单独操作，轮出粮食的销售应尽量采用公开竞价拍卖方式；二是中储系统内部进行的粮食抽查、鉴定工作应尽量由本单位以外的监管、检验主体异地交叉进行；三是跨省移库业务应由独立于存储主体的企业单独操作，且可以考虑通过公开招标降低成本费用。在资金管理方面，一是体现“内外有别”，严格限制企业经营资金同政策性贷款和财政资金的混存、串用；二是外部支付结算，财政补贴费用资金应当尽量采用国库集中支付方式支付，减少企业内部的转拨和结算。

（二）建立三个机制

该项内容主要包括建立综合监管机制、日常监管机制和信息通报机制。

1、建立综合监管机制。如前所述，财政监管的职权范围并非局限于资金管理，乃是覆盖粮食政策管理、财政预算管理和粮食财务管理三方面的综合性监管。为保证中央财政管理职责落实到位，财政监管工作也应当体现综合监管的优势，提高工作层次。坚持以费用补贴为核心，以仓储为重点，以货位为基点，以内部控制为关键，要将中储粮系统内部各业务部门的分别监管和内部控制监管结合起来实施监管，不定期检查和测试中储粮系统内部控制制度的有效性，一旦发现问题，依照各自职责范围分别问责，通过实施外部压力、完善企业内部控制制度来提高监管效能、降低监管成本。

2、建立日常监管机制。实行日常化的财政监管工作，可以前移监管端口，避免间断、分散方式监管带来的种种弊端。具体包括：一是文件报备日常化。要求中储粮系统向专员办日常报备新下发的中央政策性粮油各项规章、制度和办法文件，向上级报送的计划申请和统计、财务数据文件以及分解落实业务计划的有关文件。二是数据采集日常化。财政监管部门应及时向中储粮系统索取、采集各基层单位有关业务数据，以便掌握业务进展程度和基本情况。三是监管巡查日常化。除专项检查和专项审核、核查等监管形式，还应针对一定时期内如粮食集中收购、跨省移库等重点业务的开展情况，开展日常化的定期、不定期巡查，提高监管工作的影响力。四是预清算、核算日常化。得到财政部授权后，专员办可依当地中储粮系统单位申请，及时对各项补贴和成本费用开展预清算和预核算，避免有关业务拖延、积累。

3、建立信息通报机制。政策的科学制定和有效落实，是以相关信息真实、及时和顺畅传递为重要前提的。在通报内容上，凡是对加强和优化管理有价值的问题和情况，都应当及时向上通报；在通报方向上，中储粮系统应及时向财政监管部门通报本系统、本地区的要情和动态，及时报告具有苗头性的和需要解决的问题。监管部门也可以向中储粮系统通报近期发现的典型问题，提醒有关单位注意和借鉴，同时监管部门相互之间也应及时相互通报；在保障措施上，对于不及时通报，或故意漏报、瞒报导致严重管理后果的，应当采取开展重点监控、向上级或有关部门报告以及建议追究相关责任人责任等措施和手段保障执行。

（三）强化两个手段

1、强化信息化手段。中央政策性粮油业务规模大、分布广、操作主体多、持续时间较长、管理数据量大。简单采取传统的实地、手工监管往往难以达到监管目标，需要通过在财政监管过程中强化信息化手段大幅度提高监管工作效率。一是接入中储粮系统内部管理信息系统。近年来，中储粮系统在财务会计管理、计划管理、仓储管理、仓储监控、购销协议等方面都实现了相当程度的信息化。通过接入中储粮系统内部管理信息系统，并加装监管模块，可以大幅度、低成本地提高财政监管工作的信息化程度，提高监管工作效率；二是开发适应财政监管需要的专门数据库和软件系统，并为未来可能的监管对象预留开放性接口，便于各项日常监管业务的开展。

2、强化专业技术手段。对中央政策性粮油进行有效的财政监管，需要必要的专业技术手段作为基础。一是加强相关业务培训和学习。从事相关业务的财政监管干部要相对系统、全面了解和掌握中央政策性粮油各项业务知识，努力成为粮食行业的专家里手。二是在实施监管过程中，可以通过聘请其他省份、其他行业（如食品化工、流通、中介市场等）和单位的粮食专家，为财政监管工作提供专业化的咨询和指导。三是进行抽样检验。可以在实地检查、核查工作中随机抽取粮食样本，在技术能力和独立性、公允性都可靠的粮食质检中心进行“双盲”检验，为财政监管工作提供有力证据。四是参考和利用地方粮食部门监管成果和鉴证、证明，以发挥地方粮食部门的专业优势和信息优势。

（四）试行一个制度

派驻财政监管员制度是近年来各级财政部门正在积极探索和实践的一项新制度。向中储粮系统派驻专职财政监管员，可以实现监管关口前移，加强事中监控，提升财政监管的力度和成效。首先，将财政监管员作为开展财政监管工作的基本主体，发挥其专门化、专业化的优势，推动日常化监管和综合监管制度的建立并保证贯彻实施，同时参与财政部门内部的管理和决策，在大型检查和核查工作中起到协调指挥的作用。其次，将财政监管员作为拓展和改进财政监管工作的重要支点。财政监管员要充分积累监管经验，深入了解中央政策性粮油业务管理的各项技术细节，选择合适的监管切入点，推动财政监管拓展工作范围，改进方式方法。最后，将财政监管员作为业务协调沟通的有效媒介。财政监管员要加强同中储粮系统业务联系和衔接，推动信息沟通和要情通报制度的建设，指导基层各单位学习中央有关制度办法和方针政策，并做好培训教育和宣传工作。■

财政部驻黑龙江专员办）