市场局模式：困境与走向

■潘墨涛

20 13年4月，国务院出台《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，为配合组建国家食品药品监督管理总局的改革，指示各地予以充分重视，根据不同情况加快推进食品药品监督管理体制改革。一年多来，一些省份相继出台了市县层面的食药监管体制改革，并根据各地区特殊情况，设计了与国务院改革办法迥异的市场局模式改革方案。

这些方案，基本将统一监管的新一轮改革理解为“二合一”、“三合一”，甚至“四合一”。各地市场局模式将工商、质检、食药合并，将食品药品监管统一在市场监管体系之下，建立独立的市场局，市场局之下分列食品药品监管股。市场局的改革取得了一定的成效，尤其在合并多余机构、整合政府资源、加强综合执法队伍等方面，效果非常明显。深圳的“纺锤形”模式、浙江的“倒金字塔形”模式、天津的“圆柱形”模式等改革探索，对于回答在食品安全压力下，如何化解精简机构的改革矛盾，如何推行地方政府层面的市场局渐进改革，都极有裨益。

不过，从总体来看，一年来各地的市场局模式改革也并非坦途，精简机构的成果与改革困境并存。比如河南省经历了改革的反复，原本在10个省直管县市推行市场局模式的计划已经叫停，并将回归到既定的食药改革的路径上来。此外，中央政府也对于各地市场局改革表示关切。2014年9月28日，国务院办公厅发布通知，对各地市场局模式改革提出了新要求，开宗明义地表明了中央对各地改革的担忧。

精简机构应作为目的还是手段？

目前有一种对改革的错误解读，认为市场局模式以及一系列综合执法改革，就是要在政府机构组成模式上动刀，要本着精简机构的目的大幅度减少相关政府机构数量，尽可能整合政府资源。这种认识明显是犯了本末倒置的错误，没有科学认识改革的目的与手段，在目的与手段之间过分追求统一而出现错位。

从改革的宏观角度来说，精简机构不应当作为政府改革的目的，在食品药品监管体制改革中机构精简与整合仅应成为完善和强化监管体制的手段，这才是正常的逻辑。而目前地方的种种市场局模式改革，视野却是相当的微观，将加强食品药品政府监管的改革目标分解，整合机构的改革手段便成了分目标。对改革目标与手段统一的追求一旦过分，就形成了“为了改革而改革”、“为了精简而精简”的问题，完全曲解了国务院食品药品监管体制改革的思路。

从2013年国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》中可以看到，“加快推进地方食品药品监督管理体制改革”的条目中，将“整合监管职能和机构”摆在了第一位，而加强食品药品监管能力建设的相关指示，仅列第三，没有突出其核心问题的地位。文件对于推进地方食药监管改革的重点难点是一个并列性的陈述，并不能因此只重视机构整合而忽视强化监管职能的改革目标。现实情况却让人大跌眼镜，江苏某市工商局从事食品监管的官员曾称，地市改革还未开始，江苏省以下质监、工商关于食品监管的财政经费已经取消了。“本来就没有人去主动管食品安全了，没钱就更没人办事了。”各地酝酿一年的市场局模式改革急于上马，改革手段变成了目的，食品安全工作被人为忽视也就不难理解了。

改革设计的前瞻性和预见性不足

对于食药监管改革的可能性与现实性的认识与把握，各地政府认识与把握并不全面。对于基层食药监管相关改革的设计，需要对改革的可能性与现实性进行通盘思考，要具有改革设计的前瞻性。如果仅从现实性出发，而不顾及长远，不做未来改革的预案，那也必然陷入“为了改革而改革”、政府“被改革”误区。目前各地所推行的不同形式的市场局模式改革，均忽略了对改革未来可能性的预估，仅仅停留在了改革的现实必要性上。不切合实际情况认识改革、分析改革，就不可能在改革计划初期对现今所面临的困境有前瞻性的预判和准备。

比如当前有一种对市场局模式改革的错误认识，认为市场局模式将食品药品监督管理机构与工商、质检机构合并，可以有效解决政府在食品药品监督管理方面的编制与人员不足问题，这是对改革发展的错误预估。食品药品监督管理不力的问题不在编制与人员不足，人才困境才是根本问题；更重要的是，市场局“三合一”模式的改革事实上仅将不同胜任力的人员整合在一起，不通食药监督管理的人员还是不通食药监督管理，加上内部消耗、相互掣肘，现实情况变成“1+1+1＜1”。

另外，将食药监管与工商、质检合并，严重削弱了食药监管工作的力度，地方改革往往是“权力没有下沉，责任都下去了”。领导不重视，同事不关心，而合并后基层新到任的食药监管员手中无权且专业性不足，这些情况理应在改革规划时有所顾及，如今面临问题时也不至自乱手脚、临时叫停。

面对当下的困境，展望食品药品监管体制改革的未来，我们仍应当摆正心态，做好“改革的改革”。

改革的形式超越改革所设计的内容

食品药品监管体制改革内容的主要问题并没有变化，加强食药监管不仅是此次国务院改革的初衷，同时也应是地方食药监管改革重中之重。改革的确也应该因地制宜，采取多种改革形式，不过，对于改革内容与形式，从中央到地方，各级政府都应做全面系统的统筹规划，始终抓住改革的主要内容不放松，无论何时何地何种方式，改革的形式都要紧跟内容。从食品药品监管体制改革主要内容出发，就抓住了市场局模式改革问题的主要方面。当前，考虑到食品安全的严峻形势，无论作为改革动因还是改革目的，食药监督与管理在与工商、质检整合后仍应作为重点工作来抓，对它的特殊性也必须有明确而深刻的认识。

清华大学公共管理学院叶岚博士的研究指出：“综观各国，市场监管体系可以统一，但食品药品监管一直是典型的专项职能，很少被合并和切割。如美国，有专门的食品药品监管局（FDA），也有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会（FTC）。而英国则专设药品和健康产品管理局（MHRA）；日本则由厚生劳动省监管除农产品之外的食品安全。”再看看我国的改革，食品药品监督与管理工作的特殊性、专业性和重要性在这次改革中并没有为各地方政府所重视，改革的形式超越了改革所设计的内容，这就导致了市场局模式改革后，政府食药监管能力不强反弱的问题。

下一步改革将不会推倒重来

对于陷入困境的市场局模式，改革中途叫停的事情仍然会不断发生，但这一切绝不是这场改革最终的结局。毫无疑问，改革陷入了困境，方式方法出现了问题，效果也不甚理想，这些都看似成为给予市场局模式“差评”的原因。但是，改革困境与方式选择的问题都不会影响到改革的根本方向，对于各地方市场局模式改革的实践探索，还是需要一个客观、积极的认识与展望。

首先，食品药品监督管理工作将会重新成为地方政府工作重中之重。通过市场局模式改革及其困境，各级政府对食品安全问题的复杂性、长期性、艰巨性将有一个更为清晰的认识。国家行政学院副教授胡颖廉指出，“市场监管的对象是各类市场主体的交易行为，目的是维护市场秩序；食药监管的对象是特定产品的质量安全，属于公共安全范畴，两者的定位截然不同。”在市场局模式下，相对维护好食品药品监督管理工作的独立地位，加强对食品药品监督工作的支持，将会成为下一阶段改革的焦点。

其次，市场局模式改革的探索还将继续，推倒重来并不现实。虽然市场局模式改革已陷入种种困境，改革方式方法受到多方非议，但经验与教训是并存的。在今后的改革中，被叫停的市场局模式改革将进行部分调整与变革，比如加强食品药品监督管理机构的权力，给予市场局模式下的食品药品监督管理机构更宽的执法空间。调整与变革之后的市场局模式也将会在部分地区继续推行，市场局模式的改革的切入点也将从整合机构转向统一职能，并以此为抓手，以统一职能为基础最终达到统一市场监管的改革目的。同时，各地政府完全可以以本轮市场局模式改革为契机，对地方政府各监管部门的职能进行系统地梳理，对市场监管的对象进行细化分类，到底哪些属于普通市场秩序的监管，哪些又属于关乎公共卫生安全的重点对象，争取进行一次到位的科学分类，避免一个问题的重复改革。

再次，我国食品药品监管体系建设仍将在各地进行多元化探索。市场局模式改革仅仅是国务院提出的推进食品药品监管体系建设改革的一种探索，其“三合一”、“四合一”乃至“五合一”模式是否合理、是否适用于各地方政府，仍需要时间的检验。对于不同地区的不同情况，中央政府会给予改革的充分耐心，对各地不同改革举措是否成功不会即刻拍板。尤其对于改革进程颇为不顺的食品药品监管体系建设领域，中央政府仍然会坚持下放更多财权事权，给予地方更大改革空间。此外，在全球化食品安全错综复杂的今天，没有任何一个部门有能力独立应对挑战，我国今后食药监管体系的改革必然要求和重点关注各职能部门、各级政府的协同努力，推动监管体系多元化的改革发展，在市场局模式外可以另寻良途。

所以，面对当下的困境，展望食品药品监管体制改革的未来，我们仍应当摆正心态，做好“改革的改革”。应当重点注意以下几点：一是要将改革重点从机构整合转向队伍建设上来，人才是一切改革的根本动力，抓住食品药品监管人才建设，提高食品药品监管队伍素质，才真正抓住了改革的核心；二是要在改革方式方法上力求科学决策，以改革根本目的为指导，处理好精简机构与强化食药监管两方面改革间的内在关系，避免“为改革而改革”的方向错误；三是要善于抓住改革重点，要在改革的设计中抓住矛盾的主要方面，以食品药品监督管理体制改革为抓手，带动市场局模式改革的整体推进，切忌舍本求末。

（作者为国家行政学院博士研究生）