东莞“终结”大城管模式？

■张有坤 翟宝辉

在全国其他城市仍在积极推进“大城管”模式的背景下，东莞的反其道而行引起了人们的关注。城市管理部门到底该管什么？需要赋予多大范围的管理职责？

[城·事]

2014年8月，广东东莞市撤销了城市管理综合执法局的建制，仅以市城管局内设的综合执法支队形式存在，原本承担的部分执法事项移交给卫计局、食药监局等职能部门。在全国其他城市仍在积极推进“大城管”模式的背景下，东莞的反其道而行引起了人们的关注。

东莞是国内较早开展城管综合执法探索的城市。2007年，东莞市综合执法局正式挂牌成立，包括规划、环保、市卫生、工商、食品药品监督在内多个局的执法职能，全部或者部分移交给了综合执法局，高峰时，该局拥有多达110 多项执法事权。

此次综合执法局被“摘牌”，无疑使该市在城市管理模式上的探索，重新回到了改革前的“原点”：职能部门又审批又管理，运动员和裁判员都是自己。据媒体调查，“摘牌”的原因又恰恰是为了实现“谁审批谁监管”的目的，相当于“几年又一个轮回”。

对于东莞这次机构调整，有媒体和专家认为：这是近年来行政执法权相对集中的探索终止，重回“谁审批谁监管”的老路，职能部门既要管理又要执法；多头执法、重复执法、执法扰民等问题将再次出现。

那么，城市管理部门到底该管什么？需要赋予多大范围的管理职责？需不需要赋予执法权？

[分析]

探讨“大城管”模式是否终结，首先需要厘清城市管理的概念，对城市管理对象的特征应充分认识和解析，这样才有助于正确判断和解读各地进行的城管综合执法机构改革，也有助于推进城管执法体制的完善和创新。

“综合管理”还是“专门管理”？

广义上的城市管理，是指城市政府对城市范围内所有事物的管理。城市管理是市长的主要职责之一，是指市长代表城市政府对城市一切事务的总体安排和协调。字面上，城市管理就是对城市的管理，城市所有事物都应纳入管理范畴。

但城市管理的这些事物对象在功能上有“基础功能”和“衍生功能”之分。城市基础功能是指道路交通运输、给水排水污水处理、能源动力供应、邮政电信、垃圾收运处理、园林绿化等城市基础支撑系统。而其上的政治、经济、社会和文化体育等平台、设施和活动则称为城市衍生功能。为城市搭建设施和平台是城市规划建设的任务，维护基础设施平台的正常运行、保障城市空间有序使用则是城市管理的工作。

城市管理的这些对象在空间上还有“公共空间”和“专属空间”之分。专属空间是自然人和法人经行政许可取得部分使用权的空间，其他城市空间属于公共空间。城市居民的住宅空间、单位组织的办公空间即为专属空间，国家法律保护其空间使用权不受侵犯，道路广场、公园绿地等即为公共空间。

由城市管理对象的“功能”和“空间”属性的区分，可以将城市管理分为“城市综合管理”和“城市专门管理”。城市综合管理的内涵，是指维护城市基础功能和保障公共空间有序使用的工作。对在基础设施平台上进行的政治、经济、社会和文化体育活动等衍生功能的维护，则属城市专门管理范畴。

“十二五”规划纲要明确提出，加强城市综合管理。这是从国家层面首次提出加强城市综合管理的要求，对保障城市的安全运行、提高城市的运行效率、方便市民的生产生活将产生深远影响。

当前，我国城市层面的城市管理和执法部门，更多的是以城市综合管理概念为主的狭义上的城市管理。因此，笔者主要是从狭义上的城市管理——“城市综合管理”的角度，来解析城市基础功能（基础设施和公共空间）的运行规律和发展阶段特征，进一步探讨如何城管综合执法工作。

“大城管”不可或缺

城市的各项功能和活动几乎都有专门的部门来管理和维护。住宅区有居委会、有物业、有保安，写字楼有物业、有保安，学校、医院有自己的管理组织，体育场馆、文化场馆有文体部门负责管理，道路交通有路政、交通部门管理，供排水有水务部门，等等。

但是在道路、广场、街边绿地等城市公共开放空间内，也有必要设置独立的综合管理部门来统筹管理。这些城市公共空间，正是各类城市问题“并发症”易集中爆发的区域。

虽然对城市各类基础设施和公共空间，进行维护修缮的投入和管理，已有专门的政府部门负责，但城市公共空间内往往集中了多项基础设施，如道路交通、园林绿化、供排水、通信、能源热力、垃圾收储运等。

人们生产生活活动，对某一项设施和空间的不合理使用所造成的问题，常常直接或间接造成其他设施运行和空间秩序同时出现问题。如，违法占道经营既影响了城市商业秩序和氛围，同时也会妨碍人们的交通出行，造成交通拥堵；道路塌陷、管道爆炸、排水不畅等还易造成各类危害公共安全的事件。

因此，针对公共空间内的城市基础设施，单一部门的管理，难以达到理想效果，必然需要由独立的综合管理部门来进行常态化监管。

同时，城市公共空间的开放性，造成专门管理机构难以定时定岗管理和维护。城市专属空间的管理往往是对具有一定封闭场所和空间的管理。这类管理可以通过定时定岗进行管理人员的配置，一方面有利于对违法违规行为和活动进行有效的前置监管，提前避免各类不合理损耗和违法违规破坏问题的产生，另一方面，也有利于对已发生的不合理损耗和破坏行为，进行快速和有针对性的行政强制，可以迅速恢复和保障这类封闭场所和空间的秩序。

而区别于城市专属空间的管理，由于城市公共空间具有开放性特征，影响城市基础设施运行和公共秩序的行为和活动，往往具有空间上和时间上的不确定性。

比如，流动摊贩的占道经营、大型客货车对道路相关基础设施的损耗和破坏等行为造成的城市管理问题，具有典型的时空不确定性和多发性；街面店铺门前的占道经营、乱丢垃圾等行为具有时间上的不确定性。

然而，当前的城市道路、交通、卫生等部门，不可能有足够多的人力物力来定时定岗的进行管理维护，需要独立的城市综合管理部门来监管。各部门独立进行管理执法，难以匹配城镇规模快速扩张带来的繁重任务。

随着城镇化进程快速推进，当前我国城市管理工作所面临的对象，城市基础功能已不是过去，它越来越复杂；所服务的对象，城市居民也不是过去的职工、工人，他们的规模愈加庞大、结构愈加复杂、需求愈加高级。

城市空间规模的不断扩张和流动人口的增多、城市形态和职能结构的高度复杂化和多样化，损耗和破坏道路交通、园林绿化、供排水、通信、能源热力、垃圾收储运等设施和空间秩序的现象增多，给城市管理工作带来的困难和问题日趋增多，对城市管理者的管理能力要求也更高。

虽然针对破坏城市设施和安全的违法违规行为，多个领域有专业的执法部门和队伍，但由于城市公共空间往往是人流、车流等最密集的地区，特别是在大城市，如不及时处置各类破坏、影响公共秩序和基础设施的行为，极易造成公共安全事件发生。

然而，城市综合管理部门更多的是维护城市公共空间秩序、协调其他部门的设施维护管理，并无具体的设施和空间管理对象和责任，只是对各类违法活动和行为进行管理，而这种行为上的管理如没有赋予行政执法权，往往管理效果大打折扣。

因此，城市综合管理部门只有被赋予了执法权，及时、快速处置各类破坏城市公共开放空间秩序的行为，才能保障城市基础设施的正常运行和公共空间活动的有序。

[路径]

探索“大城管”应循序渐进

推行城管综合执法权的相对集中，应坚持循序渐进、科学合理的原则。在推行相对集中行政处罚权时，有些地方执法权划分不科学、不清晰，部门之间有利则争、无利则推，利大的多管、利小的少管或不管。不能因为“大城管”模式的“大”，就盲目地把什么都往城管这个筐里装，也不能盲目削减执法权，以解决因执法权“多”导致的管理任务重难题。

首先，国家层面应加快城市管理立法进程，尽快制定与城市安全运行、城市公共空间有序管理的相关法规，《城市综合管理法》或《城市基础功能保障法》，明确界定城管执法职责范围。

全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中，关于相对集中行政处罚权的规定。同时，也没有法律对城管执法人员的权力义务法定职责，以及履行职责范围等问题作出明确规定。

尽管各地出台了许多行政法规和规范性文件，但缺乏长效性机制和强制性措施，城市管理的原则、范围、责任追究、手段措施等不够明确，造成目前的“借法执法”，执法过程经常处于尴尬境地，处罚难现象普遍存在，执法的随意性不可避免。

建立完善、系统的城市管理法律法规体系，可以有效解决现实存在的执法权力界限不清、执法程序不规范、执法手段不足等问题，为城管执法提供依据。

城市管理在执法过程中既缺乏法律支撑，也没有统一的规范和要求。城市和城市不一样，同样的城市不同阶段也不一样，很少有听证和征求意见环节。

有的城市政府对新形势下城市发展和管理规律研究不够，片面追求城市的干净整洁、整齐划一，往往急于求成，靠运动式、突击式的方法管理城市，忽视城市发展水平、市政基础设施状况，对城市管理效果要求过高，忽略了城市管理的实际规律。

执法部门没有树立“以人为本”、“为人民管理城市”的城市管理理念，在执法过程中常常是“以言代法”、“以权代罚”，缺乏法定的标准和统一规范的程序。

要制定城市安全运行规范标准，统一执法标准和程序。针对公共设施和空间的使用和维护，制定“城市安全运行规范”以及“一系列专项执法标准”等，建立与城市发展水平相适应的城市管理评价体系，制订符合当地发展水平的城市管理标准。有助于规范执法程序，提高城市管理的规范化、标准化水平。

同时，要建立有效的共同治理机制，设置城市管理高位协调机构。各地政府成立城市管理委员会或城市管理工作小组，由地方主要领导市长或分管副市长，兼任机构主任，相关部门负责人作为机构成员，一般城管局局长兼任办公室主任，或兼任政府副秘书长，同时建立城市管理联席会议制度，定期或不定期召开工作例会，协调处理城市管理中出现的重大问题或矛盾。

常设的高位协调机构，对于处理那些涉及多个部门、需要部门联动的城市管理执法热点、难点问题较为有效。特别是那些将一个处罚事项分由两个或多个部门执行的处罚权，尤其需要通过组织多部门工作例会沟通、协商解决。