美国巨额政府债务的成因分析①

徐肖冰

（沈阳理工大学经济管理学院，辽宁沈阳 110168）

美国巨额政府债务的成因分析①

徐肖冰

（沈阳理工大学经济管理学院，辽宁沈阳 110168）

金融危机后，美国政府债务迅速膨胀，本文深入剖析了美国政府债务的成因。一方面源于财政赤字的增加、经济增速放缓以及美元独特的货币地位，另一方面美国债务问题不仅是金融问题，其背后更是两党政治的博弈以及不同经济思想的碰撞，这也是造成巨额债务形成的深层原因。

政府债务；财政赤字；经济增长

2008年8月金融危机后，美国政府债务不断攀升，并且频繁上演债务风波，每一次都牵动着全球经济脆弱的神经。截至2013财年，美国政府债务高达16.719万亿美元，占GDP比重达到100.6%，如果考虑到1.191万亿美元的各州债务和1.792万亿美元的地方政府的债务，那么美国政府总债务将达到19.702万亿美元，占GDP比重将高达118.5%，很多国家债务规模达到这种程度时已经爆发了债务危机。然而冰冻三尺非一日之寒，美国政府债务高涨也并非一日积累而成。纵观美国债务发展历史，二战之前每一次政府债务上涨都与战争、经济衰退有关，但很快又能恢复到战前水平，而自新世纪以来在非战争时期债务却大规模上涨，其原因与以往有较大不同。

一、直接原因

（一）赤字财政大行其道

政府发行债务的主要原因是弥补财政赤字，财政赤字的不断增加是债务不断攀升的直接原因。2013财年美国政府债务达到16.719万亿美元，而20世纪80年代之前美国经历了独立战争、大萧条以及两次世界大战，债务总额也未超过1万亿美元，只占当前债务的6%左右。1981—2001年的二十年间美国共形成债务4.75万亿美元，占当前债务的30%左右。由此可见，当前64%的政府债务是在21世纪后形成的，从小布什到奥巴马短短的十几年间居然累积了10.28万亿美元的巨额债务。极具讽刺的是，2001年1月美国国会预算办公室曾根据当时的基准政策预测美国政府债务将在2006年消除，②参见 Changes in CBO’s Baseline Projections Since January 2001. June7, 2012. http://www.cbo.gov。而实际上美国政府债务却一直在迅猛增加。

新世纪以来美国政府债务飙升的原因主要是小布什和奥巴马执政期间财政赤字不断攀升，为弥补赤字，政府债务自然屡创新高。2001年3月，美国经济结束了长达10年的历史上最长的经济扩张期，开始出现衰退。为了刺激经济增长，小布什在2001年、2003年和2008年三次采取减税措施，成为20年来最大规模的减税计划。国际金融危机的爆发，奥巴马政府出台了一系列减税措施，加大对基础设施、新能源等新兴领域的投入，并将2010年底到期的布什政府时期全民减税政策延期两年。此外，奥巴马政府还实施了大规模的金融救助，及医疗、气候和新能源等方面的改革。美国政府的各种减税措施及经济刺激计划导致2001—2011年美国财政收入共减少6.147万亿美元，财政支出增加5.602万亿美元，累积赤字达到7.22万亿美元，直接导致债务增加2.5万亿美元。同时，2001年以来美国在伊拉克战争、阿富汗战争和其它反恐行动中总开支高达9500亿美元，占2001年至2009年财政总支出的4%，为同期政府财政赤字的28%，推升债务增加1.4万亿美元。③The Great Debt Shift：Drivers of Federal Debt Since 2001 http://www.pewtrusts.org/.由图1可以看出，2000年以来美国国防支出不断增加，逐渐恢复到上世纪80年代水平，与此同时财政赤字不断加大，2009年财政赤字占GDP比重更是高达10.1%，创二战之后新高。

图4 -11972-2013年美国财政赤字和国防支出占GDP比重

总体来看, 美国财政赤字不断攀升的原因在于一方面经济衰退导致税收收入的减少，同时各项减税法案对于财政收入来说更是雪上加霜；另一方面为刺激经济的复苏，财政支出又在不断增加，最终只有靠政府发行债务来弥补赤字（见表1）。

表1 2001-2011年各种因素导致美国政府债务变化

（二）经济增速下滑

债务变化虽然是政府财政赤字的直接反应，但政府财政盈亏与否往往与经济增长紧密联系，事实上经济增长与债务变化密切相关。从美国历史来看，大萧条以来历次债务大规模增长之时，经济增速都处于低位，甚至是负增长状态（见图2）。例如1933年经济增长率为-1.3%，债务占GDP比重将近40%；1946年经济增长率为-11.6%，同年债务占GDP比重达到121.7%的历史新高。克林顿执政时期美国经济明显好转，其第二任期财政出现了久违的盈余，此时债务的增长要远远低于其上一任的老布什政府。但随着房地产泡沫破灭、金融危机爆发，美国经济陷入了严重的衰退，债务占GDP比重也开始不断攀升，达到了二战后的最高水平。经济增速下滑一方面导致财政收入减少，另一方面在凯恩斯的思想影响下，政府为刺激经济的复苏，往往会大幅增加财政支出。另外，经济低迷时政府的福利支出也会相应增加，导致财政支出相应增加，债务上涨不可避免。由此可见，经济的低速增长成为导致债务不断攀升的主要原因。事实上，当经济增速较快、处于扩张期时，弱化了政府债务规模扩张对经济产生的负面影响；而当经济增速放缓时，债务增长就会变得尤为明显，并且其对经济的负面影响也显得更加突出。目前美国未来经济增长的前景充满不确定性，这成为美国政府债务问题短期内难以解决的重要原因。

图2 1950-2013年美国GDP增长率与美国政府债务占GDP比重

二、间接原因

一般来说，一国公共债务占GDP的比重达到60%以上，即超过了国际警戒线，债务融资就会出现困难，从而不得不依靠提高利率来吸引资金。但是2010年以来，美国公共债务占GDP的比重就已经超过了60%，并且呈不断上涨之势，而美国非但没有发生债务危机，连国债利率水平也没有出现明显上涨，究其原因主要在于美元特殊的国际货币地位。

布雷顿森林体系崩溃后，几十年来美元的国际货币地位并没有发生根本改变，在某种程度上甚至可以说是对布雷顿森林体系的恢复。对此，斯蒂格利茨曾这样解释，为了抵御国际资本的投机性攻击，发展中国家不得不保持相当数量的储备货币。而发展中国家金融市场不完善，投资渠道不顺畅，外汇储备中大量的美元储备不得不用来购买美国国债。这也是近年来外国政府持有美国债务比重大幅增长的重要原因，也解释了为何美国不担心巨额债务的融资问题。即使在此次国际金融危机后，美国经济大幅下滑、美元贬值，但并没有出现大量抛售美国国债的现象，这是因为一方面众多国家早已融入到美国债务经济的循环中，一旦抛售，持有美国国债越多的国家受损就越严重，另一方面也反映出全球金融市场还没有更好的投资产品来替代美国国债。时至今日，美元占国际外汇储备的比重仍超过60%，美国国债占全球国债比重近40%。正是源于美元的特殊地位，才使美国政府发行的债务如此畅销，也导致美国的赤字财政政策能够依靠不断地发新债还旧债的方式维系。但如果美国政府对其财政赤字、债务水平不加以约束，债务风险将不断增大，美元的货币地位也将受到影响。

三、深层原因

（一）执政两党的理念差异

美国政府债务持续上涨从表面上看是经济衰退、财政赤字增加而引发的，实质上根源在于美国的两党政治制度，这种政治制度导致债务上升容易，下降却并非轻而易举。美国是实施“三权分立”的国家，总统代表“行政”，提出预算方案，而预算方案要经过掌握立法权的国会批准方能生效。问题是由于总统和国会在选举方式、选民基础和任期长短上不一样，导致经常出现总统属于一个政党，而国会的参、众两院分属另一个政党。由于各政党之间利益诉求不一致，党派政治必然会影响政府决策，从而使得通过一项决定可能出现白宫和国会僵持的局面。事实上，政府债务的积累与财政支出的增减有着密切的关系，而财政支出的变化与各政党所代表的选民利益息息相关。民主党因选民以美国中低收入阶层为主，一贯主张以“开源”实现财政平衡，强调应针对高收入阶层增税，反对削减福利开支，认为大幅过快削减支出将损害民众福祉并妨碍经济复苏。共和党因选民以美国高收入阶层和军火、石油等行业巨头为主体，历来主张以“节流”为主实现财政平衡，强调应大幅削减福利开支，反对任何增税提议，认为大幅增税将危及经济增长和就业，必须在经济强劲增长后才可考虑增税计划。这样，当经济衰退时，关于减税增支方案的出台因其可以刺激经济增长，也不触及各方的利益，很容易达成一致意见，但增收减支却是各方都不希望的结果，这也是债务增加容易，下降却很困难的原因。

目前来看，美国债务规模已经到了必须调整的程度，但因触及各方利益，导致僵持不下，债务风波不断上演。近年来，美国政治僵局常态化趋势明显，各方势均力敌，很难达成实质性的进展。究其原因，主要源于美国社会经济结构的变化和在此基础上形成的新的政治力量格局，特别是工会力量的衰弱使美国政治格局复杂化。尤其二战后，美国经济的高度繁荣使人们对于工会等激进组织普遍缺乏兴趣，工会活动日趋保守，工会组织发展实际处于停滞状态。截至2013年1月，美国工会会员占全体劳工人数的比例已降至11.3%，仅相当于1916年的水平。工会组织一直是民主党的传统票仓，支持民主党政府包括增税问题的财政改革。然而，目前民主党的衰落使两党背后力量的博弈处于平衡状态。因此，如果没有关系国家安全的紧急事件发生，只要两党分别控制参众两院，关于财政问题的谈判将不会出现任何实质性进展，大规模削减财政支出、控制债务规模，对于两党来说任重道远。

（二）凯恩斯主义和新自由主义的矛盾

二十世纪七十年代的滞胀发生之后，凯恩斯主义一统天下的局面瓦解，新自由主义开始占据主要地位，但凯恩斯主义并未退出历史的舞台，尤其新凯恩斯主义对凯恩斯主义的发展，使国家宏观经济政策的制定仍或多或少受到凯恩斯思想的影响。尤其当经济处于衰退时，政府最先想到的还是凯恩斯的增加财政支出，刺激经济复苏，此次国际金融危机就是很好的例证。事实证明这确实是一个行之有效的办法。但经济复苏之后，面对高额的财政赤字和政府债务，进行缩减显得十分困难。虽然表面上看，一方面缩减行为会触及政党之间的利益纷争；另一方面政府缩减可能导致经济衰退卷土重来，正如2012年10月IMF在《世界经济展望》发布报告中就提到，一些发达经济体的财政整顿可能会影响经济复苏。但实质也说明当前经济学领域中关于债务思想的争论并没有统一的观点。

目前经济学界在政府债务问题上的观点主要有三种：新古典学派，凯恩斯学派和李嘉图学派，核心观点依次可以称为债务有害论、债务有益论和债务中性论。①参见类承曜．国债理论的分析[M]．北京：中国人民大学出版社，2002：50。从本质上看，这三个学派的真正分歧在于各自信奉的哲学思想不同。凯恩斯学派认为政府的明智管理是现代民主社会之魂，主张通过政府干预纠正市场失灵；新古典学派和李嘉图学派则信奉新自由主义思想，认为尽管市场有失灵的时候，但政府干预会把事情搞得更糟。所以从这两种思想根源上来看这是导致目前赤字规模难以下调，债务居高不下的深层原因。

从凯恩斯主义的角度来看，经济增长与财政刺激政策之间存在着正相关。只要能够保证长期内经济持续强劲增长，政府的财政赤字就将在未来得到补偿。但是从新自由主义的观点看，政府干预经济的政策要么归于无效，要么加剧经济波动，是根本不必要的。在美国财政问题上，共和党人往往采取新自由主义的观点，要求政府支出进行大幅削减，强调自由市场对经济的基础性调节作用。民主党则更倾向于凯恩斯主义观点，主张通过政府干预实现社会福利的改进。两党代表了美国社会不同的利益团体，运用对各自有利的经济学解释对政策主张进行包装。危机后美国经济复苏乏力，财政债务问题凸显，这背后也为这两种经济学思想提供了再次较量的机会。正是由于目前还没有任何一种经济学解释能够占有绝对优势，导致两党在财政债务问题上的斗争一直处于僵持状态，使得债务规模很难在短期内得到有效控制。

四、结语

美国政府债务的持续高涨，从表面上看是由财政赤字扩大、经济增速下滑、美元货币地位所导致，但实质上是美国执政两党理念的差异，更是各自秉承不同经济学思想所致。而这些原因在短期内无法改变，这也预示着美国政府债务仍将进一步上升。一般来说，政府债务的持续高涨将带来经济增速下降、通货膨胀上升甚至爆发债务危机的风险，②从20世纪80年代的拉美债务危机到90年代俄罗斯、墨西哥债务危机直到当今的希腊、爱尔兰等欧元区国家债务危机，无不证明着一国债务不断上涨都将面临这几方面的风险。中国是美国国债的最大海外持有者，美国国债安全性与中国的利益息息相关。不仅如此，中美间经贸联系密切，上述风险如果成为事实将对中国经济产生重大影响，所以中国政府更应积极应对，降低美国政府债务调整带来的损失。

1. [美]保罗・克鲁格曼．萧条经济学的回归和2008年经济危机[M]．刘波，译．北京:中信出版社，2009

2. [美]卡门・M・莱因哈特，肯尼斯・S・罗格夫．这次不一样：八百年金融危机史 [M]．刘晓峰，刘丽娜，等译．北京：机械工业出版社，2013.

3.黄梅波，王珊珊．美国国债危机的根源及出路[J]．亚太经济，2012（1）：70-74.

4.类成曜．国债的理论分析[M]．北京：人民大学出版社，2002

5.Congressional Budget Office. The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2013 to 2023[R]. 2013(2).

6.Reinhart,C.M. and Rogoff,K.S. Growth in a Time of Debt[R]. NBER Working Paper15639, 2010(1)

7.Reinhart,C.M. and Rogoff,K.S. A Decade of Debt[R]. NBER Working Paper16827, 2011(2)

Analysis of the Causes of the Huge Government Debt

XU Xiaobing

The U.S. government debt is rapidly expanding after the fi nancial crisis. This paper analyses the cause of the huge government debt in United States. The fi rst one is the increasing of fi nancial defi cit and the declining in economic growth. The second one is the game of political parties and the different economic thoughts, which is the fundamental reason.

Government Debt; Financial Defi cit; Economic Growth

F830

A

1009 - 3109（2014）05-0049-04

（责任编辑：吴 越）

徐肖冰，女，汉族，博士研究生，沈阳理工大学经济管理学院，讲师。

① 本文是沈阳理工大学青年教师科研基金项目（2012QN-05-01）的阶段性研究成果。